غلامحسین الهام
مصاحبه رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و سخنگوی محترم شورای نگهبان در مورد نامه اخیر رئیسجمهور به معاون اول، ممکن است پرسشهایی در اذهان عمومی ایجاد کند، لازم دیدم برای روشن شدن موضوع توضیحاتی بدهم.
موضوع از ماده «یک» قانون برنامه سوم آغاز شد. این ماده شورایی را موسوم به شورای عالی اداری تشکیل داد و در گروه وظایف و اختیارات این شورا دوازده بند مشخص کرد که بند یک آن اینچنین است: «اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرایی کشور به استثنای وزارتخانهها از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمانها به خارج از مرکز». این قانون که مصوب سال 1378 است و تا پایان سال 83 اعتبار داشته است در همان سال در ماده (154) قانون برنامه چهارم تنفیذ میگردد یعنی عیناً برای یک دوره برنامه (پنج ساله) دیگر ابقا میشود.
در تاریخ 11/12/1378، دولت وقت (جناب آقای خاتمی) در هشتادوهشتمین جلسه شورای اداری و به استناد اصل 126 قانون اساسی دو سازمان را که به موجب قانون تشکیل شده بودند یکی موسوم به سازمان «برنامه و بودجه» و دیگری «سازمان استخدامی کشور» منحل و از ادغام این دو سازمان، نهاد جدیدی به نام «سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور» تشکیل میدهد. هیچ انتقاد یا اعتراضی هم صورت نمیگیرد و هیچ شائبهای هم مطرح نمیشود و در همه قوانین مصوب مجلس، از نام این نهاد جدید، استفاده شده و کارکرد آن مورد تأیید قرار میگیرد.
مستند این مصوبه شورای عالی اداری چنین است:
«به منظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیسجمهوری موضوع اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تأمین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور...» همانطور که ملاحظه میشود، رئیسجمهوری وقت مستقیماً به وظایف و اختیارات رئیسجمهور موضوع اصل 126 قانون اساسی استناد میکند و به موجب این اختیارات دو سازمان که هر دو براساس قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی شکل گرفته بودند، در یکدیگر ادغام نموده و سازمان دیگری با وظایف و ساختار جدید تشکیل میدهد. حتی در این مصوبه به اختیارات ناشی از ماده یک قانون برنامه سوم هم نیازی به استناد و استشهاد دیده نشده است.
دولت نهم در همان شورا، در یکصدوسیوسومین جلسه مورخ 18/4/1386، با تشریح تفصیلی اهداف خود و به منظور حسن اجرای اصل 60، 134 و 126 قانون اساسی و در اجرای مفاد ماده یک قانون برنامه سوم توسعه، تنفیذی در ماده (154) برنامه چهارم و به استناد وظایف و اختیارات موضوع بند «ب» ماده (1)، «معاونت نظارت و هماهنگی بر سیاستهای اقتصادی و علمی، معاون اول رئیسجمهور، معاونت هماهنگی و نظارت راهبردی نهاد ریاست جمهوری، سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و مؤسسات وابسته به آن با تمام وظایف و اختیارات و مسئولیتها... را ادغام نموده و تصویب نمود، دو معاونت به نامهای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و «معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی» رئیسجمهور، ایجاد شود و این مصوبه که همان مستندات را داشت، اینبار با اعتراض و چالشهای مختلف مواجه شد و برخی مدعی شدند این اقدامات غیر قانونی است.
همچنین شورای عالی اداری به استناد همین اختیارات شوراهای متعددی که اختیارات مشابه و غالباً اعضای تکراری داشتند و با ریاست رئیسجمهور باید تشکیل میشدند، با همان اهداف اصلاح نظام اداری و افزایش تحرک و کارایی و بهرهوری در یکدیگر ادغام کرد و به چند شورا محدود نمود. متعاقب این تصمیمات، مجلس محترم شورای اسلامی ابتدائاً با ارائه طرح تفسیری از ماده (1) قانون برنامه سوم (ماده 154 برنامه چهارم)، دستگاههای تشکیلشده به موجب قانون را از شمول ماده مزبور خارج کرد که با اشکال شورای نگهبان(مغایرت با اصل 73) مواجه شد و دلیل آن، این بود که این قانونگذاری جدید است و نمیتوان بر آن اطلاق تفسیر نمود. نتیجه مترتب بر این نظریه آن است که اختیارات دولت مبتنی بر مواد مزبور قانون برنامه، قانونی بوده است. بعد از اشکال مزبور، مجلس محترم شورای اسلامی قانون جدیدی تصویب کرد که «قانون اصلاح مواد (139) و (154) قانون برنامه چهارم است» که ضمن «دو ماده» تبصرهای به ماده (139) قانون برنامه چهارم (که راجع به اصلاحات ساختار اداری است) ملحق کرد و اختیارات دولت را در ماده یک قانون برنامه سوم و ماده (154) قانون برنامه چهارم محدود کرد و در واقع اختیاراتی که به دولت اجازه اصلاح، ادغام و انحلال این سازمانها را میداد، سلب کرد. بدین شرح:
«هرگونه ادغام و انحلال وزارتخانهها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی که به موجب قانون ایجاد شده یا میشود، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود.» و اختیارات بند «ب» ماده یک (قانون برنامه سوم) را محدود به رعایت تبصره ماده فوق (ماده 139) نمود. این قانون بخوبی بیانگر آن است که آنچه دولت تاکنون در ادغام شوراها و تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی انجام داده، قانونی بوده است و بعد از این، مجلس شورای اسلامی علاقهمند است که این اختیار را از دولت سلب کند و بدیهی است که این قانون جدیدی است که عطف بماسبق نمیشود و اقدامات دولت را که قبل از لازمالاجرا شدن این قانون صورت گرفته، ابطال نمیکند و این تصمیمات به اعتبار خود باقی است.
مجلس محترم شورای اسلامی بعد از این قانون طرح دیگری را برای احیای مجدد همان شوراها به تصویب رساند. شورای نگهبان ابتدا این طرح را از این جهت که «شوراها» چه شوراهایی است و آیا شامل شوراهایی که قبل از انقلاب اسلامی در قوانین بودهاند، میشود یا نه؟ مبهم دانست و مطابق روال خود اعلام کرد که بعد از رفع ابهام، اظهارنظر خواهد نمود. بعد از این ابهام مجلس طرح مزبور را به این ترتیب اصلاح کرد که مصوبه شورای عالی اداری در مورد ادغام شوراها «ملغیالاثر» میشود و شوراهایی که نام آنها را احصا کرده، ابقا میشوند و دولت هم موظف میشود که لایحه جدیدی برای ساماندهی جدید شوراها ارائه کند. این طرح که عنوان «تعیین وضعیت شوراهای عالی» را دارد، در شورای نگهبان سه اشکال مواجه شد:
این که ماده واحد مصوبات شورای عالی اداری را ملغیالاثر میکرد، طبق نظر شورای نگهبان مغایر اصل 60 قانون اساسی شناخته شد، یعنی این که تصمیم دولت را که براساس اختیارات قانونی خود اتخاذ کرده، نمیتوان ملغیالاثر نمود. این تداخل وظیفه قوای مقننه و مجریه است. نتیجه منطقی این امر این است که تصمیمات قبلی دولت در مورد شوراها، قانونی و معتبر است و خدشهای در مورد آن نمیتوان کرد. این اظهارنظر شورای نگهبان، از یک سو متوجه مصوبه مجلس محترم است و از سوی دیگر ناظر به یک تصمیم اجرایی و قانونمند دولت. اکنون این پرسش مطرح است: اگر دولت مستند به این اظهارنظر، تصمیم خود را مستحکم و قانونی بداند، مرتکب خلافی شده است؟ و آیا این نظر، به طور خاص در مورد دولت قابلیت استناد ندارد؟ چون هیچ وضع جدیدی ایجاد نشده و هیچ وضعیت قانونیای هم تغییر نکرده است. در اشکال دیگر شورای محترم نگهبان الزام به ارائه لایحه را هم مطابق رویه خود، مغایر اصل 74 شناخت، یعنی این که ارائه لایحه از اختیارات دولت است و نمیتوان دولت را ملزم به ارائه لایحه کرد.
اما در مورد شوراهای عالی آموزش و پرورش، شورای انرژی اتمی، شورای اقتصاد، شورای پول و اعتبار، شورای عالی استاندارد، شورای عالی حفاظت محیطزیست و شورای عالی انفورماتیک کشور که همه این شوراها براساس قوانین مصوب قبل از انقلاب اسلامی به تصویب رسیدهاند و اکنون به موجب این قانون باید ابقا شوند را از سه جهت مورد خدشه قرار داد، نخست این که بخشی از وظایف این شوراها تقنینی است، یعنی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و از این حیث مغایر اصل 85 قانون اساسی است. دیگر آن که بخشی تصویب آئیننامه است که شأن دولت است و از این حیث مغایر اصل 138 است و سوم اینکه برخی وظایف اجرایی است که مغایر اصل 60 است. و نهایتاً چون این شوراها وجود خارجی ندارند و باید تشکیل شوند، هزینه جدید دارند که چون بار مالی آن تأمین نشده، مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
از آنجایی که طرح مجلس و نظرات شورای محترم نگهبان کاشف از این است که شوراهای ذکرشده باید با همان روال و وظایف سابق تشکیل شوند، یعنی مجلس حتی با قانونگذاری جدید، مبادرت به احیای شوراهای منحلشده مینماید، به علاوه دیدگاههایی که در مورد حسن اجرای قانون اساسی خصوصاً اصل 134، 60 و 137 در خصوص وظایف دولت، وزرا و مسئولیت فردی و جمعی آنان در برابر مجلس شورای اسلامی وجود دارد، رئیسجمهور دستور اقدامات جدیدی را در چارچوب اختیارات قانونی خود و دولت به معاون اول خود صادر کردند. این ابلاغ، هیچ قانونی را لغو نمیکند و واضح است که مانع تصویب هیچ قانون جدیدی هم نمیتواند باشد و کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات دولت است. لکن رئیسجمهور به نظرات شورای محترم نگهبان که این نظرات معتبر، حقوقی و تا زمانی که نظر مغایر آن صادر نشده دوام دارد، استناد و استشهاد کرده است. میدانیم نظرات شورای نگهبان از منابع حقوق اساسی کشور است، و هیچکس در این اعتبار و شأن علمی، تردید و تشکیک نمیکند.
البته، لازمالاجرا بودن این نظرات موضوعاً در چارچوب تصمیمات مجلس قرار دارد و ابلاغیه رئیسجمهور اصلاً در این موضوع دخالتی ندارد. مجلس محترم اعم از این که این نظرات را اعمال بکند یا نکند، به جایگاه و شأن علمی این نظرات خدشهای وارد نمیکند. و از طرفی با اعمال این نظرات، اثر علمی آنها نیز منتفی نمیگردد. مانند رویه قضایی، یا رویههای دیوان عالی کشور که با اعمال به وسیله دادگاه، یک بار عمل شدهاند ولی از اعتبار ساقط نمیشوند. هیچکس به خاطر استناد و استشهاد به این نظرات و رویهها قابل سرزنش نیست. بلکه اقدامی تحسینبرانگیز، در تقویت دیدگاه و سخن منطقی و مستدل و مستند گفتن است. آیا تاکنون شده است، کسی رئیس قوه مجریه را ملامت کند که چرا مستدل و مستند به قانون سخن میگویی؟ آیا رئیسجمهور از این جهت که با نهایت دقت و احتیاط به همه عوامل تحت مدیریت اجرایی خود، تذکر میدهد که دقت کنند اگر در تصمیمات اجرایی، اموری شائبه قانونگذاری دارد و در حوزه اختیارات تقنینی است، مستقیماً عمل نکنند و یا ارائه لایحه به مجلس، پیگیر این امور باشند، شأن قانون و احترام به آن را خصوصاً قانون اساسی را ارتقا میدهد یا تنزل میبخشد؟
آیا در نامه رئیسجمهور به معاون اول جز این امور چیز دیگری میتوان یافت؟
اگر مجلس محترم مصوبه خود را مطابق نظر شورا اصلاح نمود و این موضوع نهایتاً قانونی شد طبیعی است که بر همه لازمالاجرا خواهد شد و نامه مزبور هیچ خدشهای به این امر وارد نکرده است و اگر مجلس اصرار کرد و به مجمع تشخیص رفت و مجمع نظر مجلس را تصویب کرد، اولاً طبیعی است که با این فرض اقدامی مغایر قانون اساسی صورت گرفته است و خدشهای به این مبانی وارد نمیشود، ثانیاً این مصوبه مبتنی بر مصلحتی است که بر قانون اساسی هم ترجیح دارد، لذت به مثابه یک حکم حکومتی بر قانون اساسی هم حاکم خواهد شد. حتی اگر از نظر موضوع، موافق با چنین تشخیص مصلحتی هم نباشد! چه کسی میتواند در برابر اجرای چنین مصوبهای مخالفت کرده و مناقشه کند؟ چنین مصوبهای از قوانین مصوب مجلس و مورد تأیید شورای نگهبان، از نظر حقوقی مستحکمتر خواهد بود. لکن ـ مادامالمصلحه! ـ تا وقتی مصلحت باقی است، حتی مجلس محترم هم نمیتواند آن را نقض کند. نامه رئیسجمهور در این خصوص نیز، هیچ مخالفت یا تعرضی ندارد. ما نمیتوانیم، تصمیمات فعلی و اختیارات قانونی دولت را معطل یا مختل بگذاریم، به این جهت که احتمال دارد در آینده، مجلس، تصمیم دیگری اتخاذ کند. آیا کسی میتواند چنین نظری را بپذیرد؟
اما در خصوص ممنوعیت رئیسجمهور به طور مطلق از اجرای اصل 113 که رئیسجمهور را مسئول اجرای آن میداند، کلام بسیار است. آیا همه اصول قانون اساسی مترتب بر وجود قانون عادی است مثلاً این که تحصیلات ابتدایی رایگان است، این که دوره رئیسجمهور چهار سال است، این که رئیسجمهور طبق اصل 127، برخی اختیارات را میتواند به نماینده یا نمایندگان ویژه محول نماید و دهها نمونه دیگر، حتماً نیاز به قانون عادی دارند؟ طبیعی است برخی اموری که از مجرای قانون عادی قابل اجرا میشوند رئیسجمهور موظف میشود از طریق دولت نسبت به ارائه لایحه قانونی نسبت به قابلیت اجرایی آن اقدام کند. البته مناسب بود، سخنگوی محترم شورای نگهبان، در مورد نظرات شرعی شورای نگهبانقائل به تفاوت میشدند و نسبت به شأن نظرات فقهی شورا که مطابق اصل چهارم قانون اساسی صادر میشوند، توجه بیشتری میدادند. به طور مثال اگر فقهای معزز شورای نگهبان، دریافت خسارات تأخیر تأدیه، یا فروش اوراق قرضه را خلاف شرع بدانند، اگر رئیسجمهور به دستگاههای اجرایی تحت امر خود دستور دهد تا نهایی شدن یک قانون از اقداماتی که مطابق نظر فوق داخل در بحث ربا باشد اجتناب کنند، خلاف قانون اساسی عمل کرده است؟ و باید به امور خلاف شرع در دستگاه اجرایی ادامه داد؟ آیا کسی مسئولیت تداوم این خلاف شرعها را برعهده خواهد گرفت؟
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و سخنگوی محترم شورای نگهبان نگران نباشند، نه هیچ قانونی لغو شده، نه از قانونگذاری ممانعت شده و نه در صورت تصویب قانون، کسی میتواند از اجرای آن خودداری کند. تنها اتفاقی که افتاده است، بیان این نکته بوده که دیدگاه رئیسجمهور نسبت به اجرای قانون اساسی با نظرات گذشته و حال شورای محترم نگهبان که هم مرجع عالی تفسیر قانون اساسی است و هم مهمترین منبع فهم و درک قانون اساسی است، منطبق شده است و این افتخار بزرگی برای دستگاه اجرایی در عمل و اعتقاد و رفتار طبق قانون اساسی است. عمل به قانون اساسی، نقطه درهم شکستن هر نوع استبداد است و این افتخار رئیسجمهور است که نظرات او در مدیریت کشور و نظام اداری، با نظرات عالمانه و دقیق شورای محترم نگهبان منطبق است. آیا چنین توافق نظر و اشتراک دیدگاهی خلاف است؟
نسبت به ملامتگران، انسان ناخودآگاه این کلام سیدالشهدا(ع) را به یاد میآورد: الهی من کانت محاسنه مساوی فکیف لا تکون مساویهمساوی.