محمدحسین شریفزادگان
در حال حاضر در مراحل آغازین تدوین برنامه پنجم توسعه قرار داریم. در این رابطه اتفاقاتی در جریان است که بد نیست به آنها توجه شود. برای اولینبار هیات 27 نفرهای برای تهیه و تدوین برنامه پنجم تشکیل شده است. این امر پس از گذشت بیش از 50 سال از عمر نظام برنامهریزی در کشور کمی جدید و البته عجیب بهنظر میرسد. همواره تهیه برنامه برعهده یک نهاد برنامهریزی بوده اما برای اولینبار تهیه این برنامه به شورایی محول شده که در رأس آن مسئول نهاد برنامهریزی نیست بلکه معاون اول رئیسجمهور با تکالیف و مسئولیتهای مربوط به خودش است و تشکیلاتی که در اختیار ایشان هست نهاد ریاست جمهوری است که کاملا غیرتجهیز شده برای امر برنامهریزی است. به همین خاطر این یک اتفاق جدید است. ببینید شورای اقتصاد در سال 1316 تشکیل شد که اولین وظیفهای که برای این شورا تعیین شد طرح نقشههای اقتصادی و ارائه طریق برای اجرای این نقشهها بود. در 17 فروردین 1325 هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور با مصوبه دولت تشکیل میشود. قرار میشود گزارشی از سوی این شورا به دولت ارائه شود که براساس این گزارش دولت در مرداد 1325 هیات عالی برنامه را به ریاست نخستوزیری تشکیل میدهد. در سال 1326 برنامه توسعه و عمران ایران تهیه و به دولت ارائه میشود. در آن زمان دکتر مشرف نفیسی در اشارهای به این گزارش میگوید: ایجاد سازمان مستقل که تابع تحولات سیاسی نباشد و هدف آن سرپرستی و نظارت بر اجرای برنامه باشد. متعاقب این برنامه اداره کل برنامه در سال 1327 تشکیل میشود که برنامه اول توسعه که هفتساله هم بود توسط این سازمان تهیه شد و بعدها سازمان موقت برنامه نام گرفت. در 25 آذرماه 1331 در کمیسیون برنامه مجلس شورای آن زمان، اساسنامه سازمان برنامه تصویب و سازمان برنامه متولد میشود.
از آن زمان با اولین گزارش آقای دکتر نفیسی ضرورت اینکه سازمان و نهادی تهیهکننده، ناظر و راهبر برنامه باشد - حدود 60 سال پیش - تشخیص داده شد و این جزء تجربههای ایرانی و عقلانی ما است که برنامه را باید نهاد برنامهریز تهیه و تدوین کند و یک هیات، شورا یا جلسه نمیتواند وظیفه راهبری این برنامه را بهعهده گیرد.
خب این کار دولت به معنی نفی تجربه 60 ساله برنامهریزی در کشور است و این در حالی است که ما بین کشورهای در حال توسعه جزء پیشروان امر برنامهریزی و نهاد برنامهریزی هستیم. این نکته حائز اهمیت است و از طرف دیگر برنامهریزی صرفا با تهیه و ابلاغ تمام نمیشود بلکه محتاج سازماندهی برای اجرا، نهادسازی برای اجرا و ارزیابی مرتب و تجدیدنظر است. این چهار مرحله، پروسه برنامهریزی است و این هرگز نمیتواند در نهادی که برای این کار تجهیز نشده به اجرا درآید و از طرفی هم نمیتواند در یک شورا این کار به انجام برسد. در حال حاضر ما نهاد سازمان مدیریت و برنامهریزی را منحل کردیم و این کار قرار است در نهاد ریاست جمهوری انجام شود. من بهخاطر اینکه چند سال در این نهاد تجربه کار دارم، میدانم که به هیچوجه این نهاد آمادگی لازم را برای تهیه و اجرای پروسه برنامهریزی ندارد.
برنامه اساسا یک امر تجربی و علمی و محصول تدبیر عقلی بشری است. علمی بودن برنامه معطوف به نظریههای برنامهریزی و تجربه معطوف به تجارب جهانی و تجاربی است که در کشورمان داریم. علم برنامهریزی به علوم اقتصادی، مشربهای مختلف آن، تئوریها و نظریههای دولت، علوم اجتماعی، روشها و تکنیکهای برنامهریزی و مبانی نظری برنامهریزی برمیگردد، به این جهت جنبه جهانی دارد؛ برخیاش تجربه کشورهای در حال توسعه است و برخیاش هم به تجارب کشور خودمان برمیگردد.
در ایران هم همانطور که اشاره کردم ما یک تجربه بسیار طولانی داریم و یکی از کشورهای پیشرو در شروع امر برنامهریزی هستیم.
مثلا ما روندی را در پنج برنامه قبل از انقلاب داشتیم. ما هفت برنامه پیش از انقلاب داشتم که پنجتای آن اجرایی شد. برنامه پنجم دوبار نوشته شد که یکبار آن اجرا شد و برنامه ششم هم به اجرا نرسید. تجارب زیادی در این برنامهها وجود دارد.
مثلا در برنامه اول (1327) فکر میکردند که اگر پروژههای عمرانی را در ایران اجرا کنند سبب رونق اقتصادی میشود و توسعه و رونق به همه جامعه تسری پیدا میکند. آن زمان این تصور رایج بود و برنامه فقط چند پروژه عمرانی، کشاورزی و صنعتی بود که به این برنامه «پروژه به پروژه» میگفتند. بعدها در برنامههای دوم و سوم توجهمان به مسائل اقتصاد کلان جلب شد. مسائلی مثل تورم، انتقال، سرمایهگذاری. و بعد از آن در برنامههای سوم و چهارم به این نتیجه رسیدند که عواملی مثل مسائل اجتماعی، آموزش بهداشت و تمرکززدایی میتواند در توسعه ایران نقش داشته باشد که به تدریج اینها وارد برنامه شدند و نهایتا در برنامه ششم تصور این بود که استراتژی فضایی بلندمدت کشور که به اسم آمایش سرزمین است وارد برنامه و به این مسائل هم توجه شود که البته این برنامه بهخاطر مصادف شدن با جریان انقلاب اجرایی نشد.
بعد از انقلاب هم این تجارب به کار گرفته شد و ما یک برنامه مشارکتی همهجانبه و جامع را بهعنوان برنامه اول تهیه کردیم که البته اجرا نشد که منجر به این شد که برنامه اول توسعه بعد از جنگ تهیه شود و به تدریج ما از یک برنامهریزی جامع و همهجانبه به برنامههایی با گرایش ساختاریتر سوق پیدا کردیم و در برنامههای دوم و سوم سعی شد که تغییرات نهادی بیشتر مورد توجه قرار بگیرد. برنامه چهارم هم برنامههای نهادی و اصلاح نظام دولت را داشت و هم جنبههای توسعه اقتصادی و اجتماعی با نگاه «عدالت اجتماعی». در هر چهار برنامه ما بهطور صریح به برنامههای ساختاری سوق پیدا کردیم و قبول کردیم که برنامههای جامع کارآمدی لازم را در کشور ندارد، همانطور که این یک تجربه جهانی است. این یکی از تجربههای بسیار مهم برنامههای بعد از انقلاب بود و برنامههای سوم و چهارم گامهایی بود که در این جهت برداشته شد. برنامه پنجم قرار بود با گرایش آمایش سرزمین تهیه شود که در برنامهریزی لحاظ شده بود که این در واقع مهندسی بهینه صنایع و لحاظ کردن دید استراتژیک فضایی بلندمدت را در برنامه محقق میکرد که مقدماتش هم در سازمان مدیریت سابق فراهم شده بود.
خصوصیسازی هم تفکری بود که از برنامه اول توسعه به تدریج شروع شد و در برنامههای دوم و سوم و چهارم این مشی طی شد که با تفسیر اصل 44 توسط مقام معظم رهبری این امر خیلی روانتر شد. کمکردن سایز دولت از مواردی است که در متون برنامهریزی مورد تاکید و توجه بود اگرچه به اجرا درنیامد. کارآمدی دولت و گرایش دولت به دولت توسعهگرا و کارآمد از موارد تاکید در متون برنامه است. مفاهیمی چون سرمایه اجتماعی به برنامه رسوخ کرد که از مفاهیم مدرن توسعه اجتماعی محسوب میشود؛ تلاشی که دولت برای فرار از تله دولت رانتیر در برنامه سوم داشت. از این جمله است و تاسیس حساب ذخیره ارزی اولین قدم در این راه محسوب میشود. اینکه پول نفت در حسابی نگهداری شود که هم بتواند نوسانات تغییر قیمت را کنترل کند و هم بتواند برای ایجاد ظرفیتهای اقتصادی جهت توسعه سرمایهگذاری کند. هدفمند کردن یارانهها و احاله آن به رفاه اجتماعی که در برنامه پنجم بود که متاسفانه ماده سه آن در مجلس معطلماند، تدوین قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مفاهیمی بود که حاصل تجربه برنامهریزی بود و با تصویب آن ما صاحب یک قانون جامع برای تحقق عدالت اجتماعی شدیم.
میشود گفت تجارب برنامهریزی ایران محصول 31 سال فعالیت عقلانی و تدبیر جمهوری اسلامی است که نفی این تجربه به معنی این است که دستاوردهای این 30 سال را نفی کردهایم. ما برای موفقیت در یک برنامهریزی محصول تجربی و علمی کشورمان، حتما باید با توجه به گذشته بتوانیم برنامه را متکامل و در واقع در همان راستا حرکت کنیم و نباید گذشته را بهطور کامل کنار بگذاریم، البته ممکن است ما در تحلیل خودمان خیلی از اینها را تغییر دهیم که البته این تغییر هم راه و رسمی دارد. متاسفانه الان اتفاق دیگری هم که افتاده حذف لفظ توسعه از مفهوم برنامهریزی است و سازندگی جایگزین آن شده است. سازندگی پس از جنگ به معنای بازسازی تلقی میشد ولی بهنظر میرسد منظور این نیست و تقریبا این مفهوم در محافل علمی ایران معنی نمیشود. این یک معنی خام و عام است و توسعه خیلی همهجانبهتر و دربرگیرندهتر از این مفهوم است. توسعه در واقع تغییرات اجتماعی و اقتصادی هدفمند است که در جامعه به جهت رشد اقتصادی و تغییرات اجتماعی و... ایجاد میشود و ابعاد اجتماعی، عدالتخواهی، اقتصادی و نهادی و همه ابعادی را که جامعه به لحاظ رسیدن به وضع مطلوب نیاز دارد دربر میگیرد. توسعه مفهومی است که تجربه جهانی پشت آن است و ما هم در ایران آن را تجربه کردهایم و عمدتا از مصدر دانشمندان و متفکران صادر شده و جنبه سیاسی حاصل اندیشههای امپریالیستها و کاپیتالیستها و... نیست. این یک امر کاملا بشری و متعلق به تمام لایههای فکری در جامعه است.
مشربهای مختلف سیاسی و اقتصادی، از چپترینها که کمونیستها بودند قائل به توسعه بودند که بعدها حتی نئومارکسیستها هم که منتقد نحوه توسعهای مورد نظر کاپیتالیستها بودند نوعی از توسعه را که با مفاهیم عقلانی خودشان سازگار بود ارائه کردند.» همه مشربهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی جهان هم در واقع به امر توسعه که مفهومی کلی است قائل هستند، منتها هر یک با تعریف خودش. حتی مثلا از راستترین جریانات فکری مثل مکتب شیکاگو، اتریش، هایک و... که خیلی نسبت به این مفاهیم با احتیاط برخورد میکنند، نسبت به توسعه اینقدر حساسیت ندارند که این نمیتواند در واقع در ترینولوژی علمی امروز بگنجد. در ایران هم ما سابقه 50 ساله داریم. بعد از انقلاب، شورای انقلاب فرهنگی به همین اسم - توسعه - اجازه تاسیس رشتههای دانشگاهی داد و از همه مهمتر در برنامههای اول تا چهارم سیاستهای کلی نظام که طبق قانون اساسی توسط مقام رهبری هم ابلاغ شده اساس همه آنها بر مفهوم توسعه اقتصادی و اجتماعی استوار بوده.
من تصور میکنم اقدامی که الان در جهت تشکیل شورای 27 نفره تدوین برنامه پنجم شده، از پشتوانه کارشناسی کافی برخوردار نیست. خیلی از این افراد تجربه لازم را برای تدوین برنامههای پنجساله ندارند. در صورتی که افراد متعهد و عالمی با سابقه خوب برنامهریزی میتوانستند عهدهدار چنین امری بشوند. به هر صورت نهاد برنامهریزی کشور با سابقه 60 ساله به کنار گذاشته شده و نهاد ریاست متصدی تدوین برنامه شده که در این زمینه تجهیز علمی نشده است.
اما از دیدگاه دیگر دولتها در ایران چون رانتیر هستند و منابعشان را از عامل دیگری به جز تلاش مردم حاصل میکنند و بیشتر از پول نفت ارتزاق میکنند، در این حالت ما با یک دولت رانتیر قوی روبهروییم که منابعشان محصول کار جامعه نیست. خب در چنین دولتهایی این تفکر حاکم میشود که چون پول بهدست آمده از جانب مردم نیست پس ما میتوانیم این را بر حسب نیاز خودمان توزیع کنیم و این در واقع بدترین نوع استفاده از منابع رانتی یک دولت است. بهترین راه میتوانست این باشد که دولت بهرغم تمایلات خودش با تدبیر عقلانی، این منابع را صرف ظرفیتسازیهای اقتصادی بکند که به تدریج خودش را از تله رانتیر بودن خلاص کند که البته مستلزم این است که اصلاحات اساسی در نهاد دولت صورت بگیرد و دولت، دولتی باشد که گرایش به دولت کارآمد و توسعهگرا داشته باشد اما همواره این خطر هست که دولتها در ایران با رانت در اختیارشان، دست به اقداماتی بزنند که بیشتر مربوط به حرکتهای روزمره است و آیندهنگری، برنامهریزی و توسعه در آن دیده نشده است که در این صورت ما به تدریج رفتاری پیدا میکنیم که رفتار دولت رانتیر است که در چنین رفتاری دولت منابع را براساس منافع قدرت توزیع میکند و رشد پیدا میکند، عملیات جاری در آن بیشتر میشود، به رضایتهای آنی مردم بیشتر پاسخ داده میشود و در واقع این تله رانتیر تنگتر میشود.
اگر چه ما امیدواریم چنین اتفاقی نیفتد ولی زنگ خطری که الان حس میکنیم حرکت مشی برنامهریزی به سمت دولت رانتیر است.
بهنظر من در شرایط فعلی باز هم بهترین کار، احاله وظیفه شورای 27 نفره برنامهریزی به کارشناسان نهاد سازمان مدیریت و برنامهریزی است و به برنامه بهعنوان امری دولتی و جناحی نگاه نکنیم بلکه آن را یک امر ملی و فراجناحی بدانیم، ضمن اینکه توجه داشته باشیم که برنامهریزی تنها تهیه و تدوین برنامه نیست بلکه پروسه برنامهریزی است؛ یعنی مجموعهای از تهیه برنامه، اجرای برنامه، ارزیابی و تجدیدنظر برنامه.