اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
اشاره :
تدوین بودجه فارغ از اهداف و شعارهایی که مورد ملاحظه قرار میدهد، باید در جزییات نیز امکان تحقق خود را مورد ملاحظه قرار دهد.
با این همه مدلهایی برای این منظور موجود است، مقاله زیر به دو مدل بودجه به عنوان دخل و خرج دولت و بودجه به عنوان برنامهریزی دولت توجه دارد، اما کدام یک قادرند رضایت شهروندان را تأمین کنند و با چه سازوکاری؟
مرضیه طاهری
برنامهریزی، به تنهایی دارای معنای نظمبخشی به امور نیست، بلکه در خود مضامینی چون انسانشناسی، جهانشناسی، جامعهشناسی و... را نیز دارد. به عبارت دیگر اگر برنامهریزی در بودجه تجلی بیابد، مثلاً بودجهریزی بر پایه دخل و خرج و بودجهریزی بر پایه برنامهای، هر یک وابسته به دوران خاص خود و مبتنی بر نوعی انسانشناسی است. مثلاً بودجهریزی بر پایه دخل و خرج، قادر است حوزۀ مربوط به دولت را نظم بدهد اما بودجهریزی بر پایۀ برنامه، تا اندازه زیادی باید خود را ملزم به نتایج به بار آمده و میزان رضایت شهروندان بداند. مقالۀ حاضر، اشارهای است به نگاههای متفاوت در بودجهریزی و توجه به پشتوانههای نظری و کارکردی آن.
از سالها قبل در ایران دو تعریف اساسی برای بودجه وجود داشته است. در اوج نظریهپردازیهای کینزی در جهان، دولتها به عنوان هدایتگر جامعه و برنامهریز مطرح شدند؛ یعنی وظایف جدیدی برای دولتها برای هدایت جوامع توسط دولتها به سوی توسعه و پیشرفت از طریق برنامهریزی در نظر گرفته شد.
سالها بعد در ایران، برنامهنویسان تحصیلکردۀ خارج که تازه از غرب به ایران آمده بودند، این اعتقاد که دولت مسئول برنامهریزی برای توسعۀ اقتصادی کشور است را رواج دادند. از آن زمان به بعد نگاه جدیدی به بودجه شکل گرفت که میگفت: «بودجه به عنوان برنامه مالی دولت، قرار است باعث توسعهیافتگی کشور شود. البته رویکرد قدیمیتری نیز نسبت به بودجه وجود داشت که نگاه دخل و خرجی به بودجه بود. این نگاه میگفت: «بودجه یعنی حساب دخل و خرج دولت.» این دو تعریف از بودجه سالهاست در کشور وجود دارد و به شکل قانون در آمده است:
1- تعریف بودجه در قالب دخل و خرج دولت در قانون محاسبات عمومی کشور آمده است و هنوز هم دیوان محاسبات طبق این قانون بر بودجه نظارت میکند و به نظر میآید که تعدادی از مسئولان، نهادها و سازمانهای دولتی نیز با این نگاه در کشور فعالیت اقتصادی میکنند. (مثل وزارت اقتصاد و دارایی)
2- تعریف بودجه در قالب برنامهای برای توسعه، در قانون برنامۀ مصوب سال 1351 کشور آمده و از آن سال به بعد نیز باید اجرا شود که در عمل به دلیل تداخل با تعریف اول، همیشه دچار مشکلات اساسی است. سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور با این تعریف بودجهریزی میکند.
در هر دو تعریف، نظارت وجود دارد. در تعریف اول و در قانون محاسبات کشور تنها به نظارت مالی اکتفا شده است. قانون محاسبات مواظب است هر پولی که در بودجه تخصیص داده شده، سر جای خودش خرج شده باشد و کاری به اهداف تخصیص و تحقق اهداف ندارد. اگر پول سر جای خودش خرج شده باشد، تخصیص بعدی صورت میگیرد و کاری به نتیجۀ هزینۀ انجام شده ندارد، اما در تعریف برنامهای بودجه نوع نظارت، نظارت عملیاتی است؛ یعنی بر اساس میزان پیشرفت عملیات ناشی از خرج بودجه، تخصیصهای بعدی صورت میگیرد و میزان تحقق برنامه برای تخصیص بعدی مهم است. وجود دو نوع نظارت، نشاندهندۀ وجود تناقض در دو تعریف از بودجه است.
شایان ذکر است؛ بسیاری از احکام قانون برنامۀ مصوب سال 1351، از سال 1352 به بعد اجرا نشده است که به قول یکی از مسئولان مرکز پژوهشهای مجلس در یک سخنرانی در سال 83 به دلیل ساختاری اداری حاکم بر وزارت اقتصاد و نگاه دخل و خرجی به بودجه است.(1)
مختصر فوق نشان میدهد، تاکنون در ایران به نتایج تخصیص بودجهها توجهی نشده و در پایان دوره دولت، شناسایی مشکلات منتج از بودجه، تعیین میزان پیشروی به سوی توسعهیافتگی و... صورت نگرفته است و هر سال به مشکلات و مسایل اقتصادی افزوده میشود. به همین دلیل و برای حل مشکلات اقتصادی از سال 1384 بودجهریزی عملیاتی توسط سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور پیشنهاد و به قول بعضی از مسئولان برای اولین بار اجرا شده است.
در قانون برنامۀ چهارم توسعه کشور نیز بر بودجهریزی عملیاتی تاکید شده است (در مادۀ «128» یا «138» بودجه عملیاتی در یک جمله یعنی: «تخصیص منابع به فعالیتهای مشخص برای رسیدن به اهداف تعیین شده.»
بودجه عملیاتی مزیتهایی دارد که برای کشورهایی مانند ایران، میتواند باعث تحولات اقتصادی بسیار چشمگیری شود. به همین دلیل بعضی از ویژگیهای آن را به شرح زیر فهرست میکنیم.
بودجۀ عملیاتی حدوداً در سال 1950 توسط آمریکا ارائه شد. بودجۀ عملیاتی در واقع همان بودجۀ برنامهای است که به نحو دقیقتر و روشنتری، اجرای برنامهها را از دیدگاه «هزینه- فایده» تجزیه و تحلیل میکند و با روش اندازهگیری علمی و اقتصادی، حجم کار، قیمت تمام شده محصولات یا خدمات به دست آمده را محاسبه میکند و با استانداردهایبومی و جهانی مقایسه کرده، تحلیل اقتصادی میکند و علت افزایش قیمتهای تمام شدۀ محصول را شناسایی و در نهایت به مدیریت سازمان برای بهینه شدن مصرف منابع و افزایش کارایی با کمترین هزینه کمک میکند. بودجۀ عملیاتی یک نوع طبقهبندی است که ارتباط بین هزینههای انجام شده و عوامل بکار گرفته شده را از یک طرف و نتایج کار به دست آمده را از طرف دیگر، نشان میدهد. در این نوع بودجهریزی، مؤسسات دولتی براساس اهداف اصلی و فرعی خود دستهبندی و شناسایی میشوند، سپس اهداف واقعبینانه تعیین شده و به فعالیتهای کوچکتر تجزیه میشوند. هر هداف ترکیبی از چند فعالیت است که به دقت بررسی و شناسایی شده، سپس به گونهای تنظیم میشود که فعالیتهای منجر به تحقق یک هدف را پوشش اعتباری دهد. البته در این شیوه، منابع پرداخت اعتبارات دقیقاً مشخص میشود. بنابراین بودجۀ عملیاتی در واقع مدیریت راهبردی منابع است برای رسیدن به یک سری نتایج مشخص.
فرآیند بودجهریزی، سه نوع متفاوت از وظایف شامل: برنامهریزی، مدیریت و کنترل را بر عهده دارد، در بودجههای سنتی فقط وظیفۀ کنترلی وجود داشت در حالی که در بودجه عملیاتی، وظایف مدیریتی و برنامهریزی نیز به آن اضافه شده؛ به عبارت دیگر، به ستانده یا محصول هم توجه میشود که منتج به رضایت مردم و شهروندان خواهد شد.
وظیفۀ برنامهریزی بر انتخاب درون برنامهها تاکید دارد و وظیفۀ قوۀ مجریه و مجلس شوراست که در سطح تصمیمسازی به این موضوع بپردازند. وظیفۀ مدیریتی بر انتخابهای فرابرنامهای تاکید میکند و مدیریت در درون برنامههای دولت را شامل میشود، وظیفۀ کنترلی بر تحقق اهداف تاکید دارد و از محدودیتهای منابع در تخصیص اعتبارات بودجهای، مراقبت میکند و مسئولیت حمایت از حقوق پرداخت کنندگان مالیات را دارد.
بنابراین مزایای بودجۀ عملیاتی را میتوان به صورت زیر دستهبندی کرد:
1- تمرکز بر نتایج و ستاندهها؛ (که رضایت مردم را در بر خواهد داشت) و ایجاد ارتباط بین داده و ستانده کا با کارایی تعریف میشود.
2- پاسخگویی در قبال نتایج به دست آمده توسط مسئولان؛ (کتابی که توسط همشهری به چاپ رسیده در مورد پاسخگویی بوش به مردم است که الگور نوشته)
3- مدیریت استراتژیک منابع؛ منابع محدود با مدیریت بهینۀ ترکیب شده و توزیع و تخصیص بهینۀ منابع را به وجود میآورد.
4- بهبود مدیریت عمکرد؛ هر تشکیلات حتماً باید برای تحقق هدفی وجود داشته باشد در نتیجه تمام تشکیلات و سازمانهای موازی و اضافه حذف میشود.
5- بهبود تخصیص منابع. به این ترتیب که ابتدا اهداف را به اصلی و فرعی و بعد به اقلام بسیار ریزتر تجزیه میکند. سپس تناسب دادهها و ستاندهها را بررسی و ارزیابی کرده و بعد نتیجۀ ستاندهها (یعنی ثمربخشی بودجه را) بررسی و ارزیابی میکند که همۀ اینها منجر به تخصیص بهینه منابع میشود.
برای اجرای بودجۀ عملیاتی و بودجهریزی براساس آن الزاماتی به شرح زیر وجود دارد:
الف) داشتن اهداف و برنامههای راهبردی در کشور
ب) داشتن اطلاعات و شاخصهای مهم عملکردی؛ این شاخصها باید اعتبار داشته و در تعیین آنها ویژگیهای استاندارد رعایت شده باشند.
ج) تغییر سیستم حسابداری؛ تاکنون سیستم حسابداری کشور نقدی و براساس قیمت تمام شده بوده در حالی که در این شیوه بودجهریزی باید حسابهای تعهدی باشد، از این رو فعالیتها منجر به ثبت سند میشوند نه وجوه نقد.
د) تبیین سیستمهای مدیریت اطلاعاتی
ذ) همراستایی بین اهداف و فعالیتهای سازمانها و مراکز دولتی
در این سیستم هر چیزی که قرار است به آن برسیم باید به وضوح و شفاف تعریف شود. بعد فعالیتهای مربوط به آنها مشخص شده و اهداف عملیاتی شوند. در این شیوه اهداف کلی، گنگ، جملههای زیبای ادبی یا ارزشی و... وجود ندارد.
هر فعالیتی باید در راستای هدفی باشد و فعالیتهای بیارتباط حذف خواهند شد. بنابراین خواستهای کادر اجرایی سازمانها و نهادها باید هدفمند شده تا براساس اهداف تعیین شده بازنگری و تجدید سازماندهی صورت گیرد تا سازمانها و شاخههای موازی حذف شوند.
حتی گاهی نیاز است بخشهایی که در سازمانها و مراکز دولتی حذف شوند که کم کردن نیروی کار را نیز با خود به همراه دارد و بالاخره، این سیستم کمک میکند شاخصهای اندازهگیری نتایج (مولفۀ کلیدی) توسعه و گسترش یافته و کار نظارت آسان شود.
فواید بودجۀ عملیاتی
بودجۀ عملیاتی به دلیل کنترل نتایج و پاسخگویی به شهروندان دارای فواید زیر است:
1- اهداف بلندمدت و کوتاهمدت جامعه مشخص میشود.
2- هزینه کامل هر فعالیت قابل استخراج است.
3- پیوند بین فعالیتهای روزانۀ سازمانها با اهداف بلندمدت و کوتاه مدت کشور روشن میشود.
4- بین بودجه و عملکرد آن یکپارچگی به وجود میآید (در حال حاضر به نتایج بودجه توجهی نمیشود)
5- زمینه مدیریت عملکرد در جامعه فراهم میشود.
6- ارتباط بودجه با فعالیت روزانۀ کارکنان نهادها و سازمانها مشخص میشود در نتیجه انگیزۀ افراد برای افزایش کارایی بیشتر میشود.
7- براساس اهداف و فعالیتهای تعیین شده، ساختار و سازمانها و نهادهای دولتی بازسازی وبازنگری میشود. (تغییر ساختارهای مورد نیاز، آسان میشود)
8- هزینهها، برمبنای هزینۀ تمام شدۀ فعالیتها تعیین شده در نتیجه اعتبارات و منابع به صورت بهینه تخصیص داده میشود.
9- امکان نظارت موثر هنگام اجرای عملیات به وجود میآید.
هنگامی که منابع در یک کشور محدود است، فواید و مزایای بودجۀ عملیاتی اهمیت بیشتری یافته و نیاز به اجرای آن چند برابر میشود زیرا به تصمیمگیران کمک میکند با وجوه اعتبارات محدودتر به بیشترین مقادیر ارزشی از طریق افزایش کارایی و اثربخشی (رضایت مردم) دست پیدا کنند. با این که ابتدا گفتیم که بودجۀ عملیاتی در واقع همان بودجه برنامهای است که به نحو دقیقتر و روشنتری اجرای برنامهها را از دیدگاه «هزینه- فایده» تجزیه و تحلیل میکند اما تفاوتهای عمدهای به شرح زیر بین این دو شیوه بودجهریزی وجود دارد:
1- بودجۀ برنامهای در سطحی بالاتر از بودجه عملیاتی قرار دارد زیرا هر برنامه شامل چند واحد عملیاتی است.
2- بودجۀ برنامهای هزینهها را به صورت کلی و فقط در سطح برنامه مطرح میکند و به همین دلیل مورد استفادۀ مسئولان حکومتی مانند مجلس، ریاست جمهوری و سازمان برنامه قرار میگیرد. در حالی که بودجۀ عملیاتی هزینهها را به صورت جزییترین شکل ممکن گزارش میکند که مورد استفادۀ مدیران واحدهای عملیاتی قرار میگیرد.
3- از نظر بعد زمان، بودجه برنامهای پیشنگر است و با توجه به اهداف اقتصادی و اجتماعی دولت روند آیندۀ فعالیتهای دستگاهها را در نظر میگیرد در حالی که بودجۀ عملیاتی همواره ناظر بر ارتباط میان هزینه و محصول نهایی واحد عملیاتی است یعنی به روند گذشته و تجارب به دست آمده و استانداردها و نرمهای موجود تکیه ندارد.
4- از نظر ماهیت بودجۀ برنامهای کار بررسی مقامات دستگاههای اجرایی سازمان مدیریت و مجلس قانونگذار را آسان میکند و تصوری از نتایج بدست آمده از منابع به کار گرفته شده در سطح برنامه بدست میدهد، در حالی که بودجۀ عملیاتی به عنوان پایۀ هرم بودجۀ یک دستگاه، با ارایۀ آمار و اطلاعات کمی میزان کار انجام شده در تولید هر فعالیت با محصول نهایی را مشخص میکند و به مدیریت واحد عملیاتی در تخصیص منابع برای حداکثر کردن فایدۀ فعالیتها کمک موثر میکند.
همان طور که ملاحظه میشود شیوۀ بودجۀ عملیاتی یکی از فنون مهم مدیریت علمی جوامع محسوب میشود که اتخاذ آن باید توسط دولتها مورد هدف قرار گیرد، اما رسیدن به اجرای دقیق و صحیح آن به همان نسبت که مهم و ارزشمند است بسیار مشکل و دشوار نیز هست. روش تنظیم بودجه برحسب عملیات مستلزم مطالعات و بررسیهای دقیق است که در ایران با اجرای مطالعات مربوط به اصلاح نظام بودجهریزی در سازمان مدیریت و برنامهریزی طی چند مرحله انجام شده است و از سال 1384 به گفته مسئولان سازمان مدیریت نحوۀ بودجهریزی در ایران تغییر کرده و به شیوۀ بودجۀ عملیاتی صورت میگیرد.
بنابر این در ایران مهم نیست که یک برنامه یا طرح چقدر قوی، علمی و مناسب است مسالۀ مهم نحوه اجرای آن است. حتی اگر بهترین برنامه هم در ایران ارائه شود پاسخگو بودن آن در گرو نحوۀ اجرای آن است و همیشه هر برنامهای چه خوب و چه بد، چنان اجرا شده که معمولاً پاسخی از آن به دست نیامده بلکه خود سبب به وجود آوردن مسایل و مشکلات جدید شده است.
از منظری دیگر، بیشتر از هر چیزی در ایران به تغییرات فیزیکی و ظاهری توجه شده و میشود و نه به الزامات اجرایی برنامهها یا طرحها. اصولاً مقاومتهای فرهنگی و سیاسی موجب اضمحلال هر برنامۀ مفید و راهگشایی در عمل میشود و با توجه به وجود تنگناها، مشکلات ساختاری، مشکلات نظام تصمیمگیری، سیستم اقتصاد رانتی که مایل است همه چیز پنهان بماند و... که موانع بسیار مهمی برای اجرای هر طرح یا برنامه یا قانون مفید هستند این تصور را به ذهن القا میکنند که هیچ برنامه یا قانون درست و علمی قادر نیستند مشکلات ایران را حل کرده و ایران تافته جدابافتهای از جهان است.