درآمدهای نفتی و تاثیر آن بر دولت

محمدهادی سلطان‌العلمایی

برهمگان واضح است که دستیابی به مدار توسعه در قرن اخیر میسر نیست مگر با اصلاح دولت. با استفاده از تجربه متاخرین توسعه نظیر آلمان، ژاپن و کشورهای در حال توسعه آسیای جنوب‌شرقی می‌توان به نقش غیرقابل انکار دولت در دستیابی به این مدار پی برد. در شوک اول نفتی افزایش سریع بهای نفت‌ خام موجب رشد غیرمنتظره درآمدهای ارزی کشورهای صادرکننده در مدت زمان کوتاهی گردید به طوری که مثلا در ایران این میزان در سال 1972 از 4/2 میلیارد دلار به 4/21 میلیارد دلار در سال 1974 (حدود 9 برابر) رسید. این نکته از آن جهت مهم به نظر می‌رسد که چگونگی مصرف این عایدات تا اندازه زیادی می‌تواند به روشن شدن پاسخ سوال اصلی ما منجر گردد. از این رو به منظور بررسی این موضوع ابتدا به حجم و الگوی واردات و سپس به نحوه سرمایه‌گذاری‌ها در کشورهای صادرکننده نفت می‌پردازیم:

واردات کشوهای صادرکننده نفت خام

تا پیش از افزایش سریع بهای نفت در دهه 70، اکثر کشورهای صادرکننده نفت با مشکلات اقتصادی فراوانی روبه‌رو بودند به همین دلیل با توجه به امکانات اندک و منابع داخلی خود اقدام به تامین نیازهای ضروری خود می‌کردند. آنها غالبا از لحاظ تامین کالاهای اساسی خودکفا بوده و کشاورزی سنتی آنها پاسخگوی تامین ضروری‌ترین کالاهای اساسی آنها بود. با افزایش درآمد، قدرت خرید آنان و همچنین تقاضای کالاهای مصرفی از جانب آنها به شدت افزایش یافت، به طوری که مجموع واردات کالا و خدمات از سوی کشورهای عضو اوپک در سال 1960 از رقمی حدود 5/7 میلیارد دلار با مازاد تجاری 479 میلیون دلار به 5/177 میلیارد دلار با مازاد تجاری 119 میلیارد دلار رسید که افزایش 24 برابری واردات را در پی داشت. این واردات شامل:

الف) ورود مواد غذایی به میزان بسیار زیاد

ب) کالاهای لوکس مانند اتومبیل‌های بزرگ خارجی و مونتاژ داخلی که باعث مشکلات عدیده شهری از جمله ترافیک و آلودگی گردید.

ج) خریدهای تسلیحات که در دهه 70 ایران و عربستان 7/11 میلیارد دلار در این زمینه هزینه کردند. این در حالی است که کل واردات تسلیحات کشورهای جهان سوم در این دوره 5/39 میلیارد دلار بوده است که سهم این دو کشور حدود 50 درصد این مقدار است.

د) ورود ماشین‌آلات و قطعات یدکی و مواد اولیه بدون انتقال دانش مورد نیاز برای تداوم و خودکفایی این مسایل علاوه بر ایجاد وابستگی شدید به صدور، باعث افزایش سریع سهم درآمدهای نفتی در تولید ناخالص ملی و ایجاد رکورد در بخش‌های سنتی اقتصاد بدون ایجاد بخش جدید و درآمدزا شد.

روند سرمایه‌گذاری در کشورهای صادرکننده نفت

پس از افزایش قیمت نفت خام، کشورهای صادرکننده با داشتن مازاد سرمایه از سرمایه‌گذاری‌های کشورهای صنعتی بی‌نیاز شدند و همچنین با توجه به نحوه مصرف که در قسمت قبل تشریح شد، مازاد قابل توجهی برای سرمایه‌گذاری‌ باقی ماند. آمارها نشان می‌دهد که در کشورهای عضو اوپک خصوصا عربستان فقط در سال 1974 سرمایه‌گذاری‌ها نزدیک به 13 میلیارد دولار در آمریکا و 9 میلیارد دولار در انگلستان و تقریبا 5/3 میلیارد دولار در کشورهای اروپای غربی به عنوان وام و سرمایه‌گذاری‌‌های درازمدت پرداخت نموده‌اند.

ایران نیز از این امر مستثنی نبوده همان طور که از قول مقامات رسمی در روزنامه اطلاعات مورخ 22 آذر 52 می‌خوانیم: "درآمدهای اضافی نفت در ایران هزینه نخواهد شد. بخشی از درآمد اضافی نفت که به علت افزایش قیمت‌ها نصیب دولت ایران شده است در خارج از کشور سرمایه‌گذاری خواهد شد و قسمت دیگری به مصرف کالاهای اساسی و ذخیره‌ای اختصاص خواهد یافت."

این امر دو نتیجه در پی داشت، ابتدا اینکه کشورهای صادرکننده نفت اهرم فشار دیگری در اختیار کشورهای صنعتی قرار دادند و باعث رونق اقتصادی این کشورها شدند. نتیجه دیگر این بود چون کشورهای نفتی بیشتر به حفظ سرمایه‌ها به صورت دارایی‌های نقدی تمایل داشتند، سقوط ارزش اولیه نقدینگی، ضایعات هنگفتی به کشورهای نفت‌خیز وارد ساخت.

علاوه بر سرمایه‌گذاری در صنعت نفت، بخشی از سرمایه‌گذاری‌های کشورهای عضو اوپک راهی بخش صنعت شد که علی‌رغم آن با توجه به اینکه نیازهای داخلی بیش از تولیدات این صنایع بود، افزایش قیمت‌ها را به رغم واردات کالا در پی داشت. ویژگی این صنایع علاوه بر مصرفی بودن، وابستگی 86 درصدی به قطعات و ماشین‌آلات و همچنین سهم ناچیز 9/8 درصدی صنعت در درآمد ملی ایران بود.

تنوع سیاست‌های اتخاذ شده

به طور کلی اثرات نامطلوب افزایش درآمد نفتی در دهه 70 را می‌توان به صورت زیر بیان نمود:

 1ـ رکود ورشکستگی بخش کشاورزی

 2ـ رواج مصرف‌گرایی

3ـ ایجاد صنایع وابسته

4ـ افزایش فاصله طبقاتی و دگرگونی‌های اجتماعی نامناسب

 5ـ ناتوانی بیش از پیش دولت و دستگاه‌های بوروکراسی برای تخصیص مناسب درآمدهای حاصل از فروش نفت

تاثیر نفت بر ساز و کار و ساختار دولت

با توجه به قسمت دوم و نگاهی به تجربه بحران اول نفتی در دهه 70، اکنون به دنبال چرایی عدم توسعه در کشورهای صادرکننده نفت و خصوصا ایران هستیم. همان‌طور که مطرح شد افزایش به یکباره درآمدهای نقتی نه تنها باعث پیشرفت نشد، بلکه منجر به ایجاد موانعی در مقابل روند توسعه کشورها گردید. این عدم توفیق دارای علل و متغیرهای گوناگون است. اما در این قسمت برآنیم تا ارتباط میان عدم توسعه‌یافتگی و وجود یک دولت ناکارا و رانت‌جو را بررسی نماییم. در حقیقت می‌خواهیم اثبات کنیم که از تاثیرات مخرب درآمدهای نفتی تبدیل دولت به یک دولت ضد توسعه‌ای می‌باشد. فرضیه اصلی در این قسمت آن است که وجود منابع عظیم نفتی باعث ایجاد دولتی رانتیر و جامعه‌ای رانت‌جو با ماهیتی ضد توسعه‌ای می‌شود. وجود چنین روحیه‌ای در جامعه مانع استفاده بهینه از منابع سرشار طبیعی خواهد شد.

عدم توجه پارادیم‌های وابستگی و مدرنیزاسیون که بعد از جنگ جهانی دوم در مورد توسعه جهان سوم به نقش مستقل دولت مطرح شده بود، باعث شد تا معتقدان به نقش و اهمیت دولت در نهادگرایان جدید نام گرفتند دولت را عنوان مهمترین عامل یا مانع توسعه در کشورهای جهان سوم مطرح کنند. این امر بخصوص با نگاه به کشورهای تازه صنعتی شده جنوب شرق آسیا بارزتر می‌شود. به عقیده این گروه، عامل اصلی توسعه در این کشورها در دولت و ساختار آن است. پیتر ایوانز دولت‌های جهان سوم را به دو گروه دولت‌های غارتگر یا چوپانی و دولت‌های توسعه‌گرا تقسیم‌بندی می‌کند. منظور از دولت غارتگر آن است: آنچه که دولت از جامعه استخراج می‌کند تبدیل به کالاهای عمومی نمی‌کند. اما دولت‌های توسعه‌گرا در پی تبدیل آنچه که از جامعه بدست می‌آورند به کالاهای عمومی هستند. این دولت‌ها سه ویژگی ساختاری عوامل بوروکراتیک، عوامل غیربوروکراتیک و عوامل استقلال نسبی دارند. ویژگی‌های بوروکراسی حاکم بر این کشورها عبارتند از:

1ـ وجود مناصب بوروکراسی غیر شخصی دارای شرح وظایف و حقوق مشخص

2ـ وجود اقتدار سلسله مراتبی

 3ـ مشخص بودن حوزه صلاحیت خاص مناصب

4ـ انتخاب رقابتی برای پر کردن مناصب

5ـ انتخاب افراد براساس ویژگی‌های تکنیکی، فنی و غیرشخصی

6ـ حقوق ثابت ماهیانه برای مقامات

7ـ امکان ترقی شغلی در هر منصب

8ـ وجود انسجام صنفی (کورپورات) به منظور مقابله با دست نامریی افراد زیاده‌خواه

عوامل غیربوروکراتیک شامل شبکه‌های غیررسمی عمیق و تاریخی که باعث انسجام و افزایش کارایی شبکه رسمی می‌شود. دولت توسعه‌گرا با توجه به توانایی خود در پیوند زدن این دو دسته از عوامل می‌تواند با میزانی از استقلال عمل نماید.

پس‌ برای ارزیابی نقش دولت در توسعه و توانایی مداخله موثر برای اصلاح امور به بررسی ماهیت دولت در برهه زمانی مطرح شده در ابتدای مقاله می‌پردازیم.

همان‌طور که ذکر شد، دولت رانتیر دولتی است که درآمد خود را به طور مداوم از رانت خارجی کسب نمایند. بدین مفهوم که درآمد کسب شده توسط دولت، هیچگونه ارتباطی با فرآیندهای اقتصاد داخلی نداشته باشد و تعداد اندکی نیروی کار به امر تولید این درآمد اشتغال داشته باشند. شروع این امر در دولت ایران را می‌توان در فاصله‌های سال‌های 60ـ1955 دانست. همان‌طور که در جدول زیر آمده است، سهم درآمدهای نفتی در بودجه از 40 درصد افزایش می‌یابد.

با عنایت به اینکه دولت‌ها برای تامین نیازهای خود دو راه پیش‌رو دارند که عبارتند از تامین درآمد با توجه به کارکرد اقتصاد داخلی یا تامین درآمد از طریق رانت، استفاده از روش دوم منجر به این خواهد شد که دولت می‌تواند در اتخاذ و اعمال سیاست‌های خود مستقل از منافع گروه‌های اجتماعی و بازیگران اصلی عرصه اقتصاد داخلی تصمیم‌گیری کند. از این رو تلاش برای بهبود اقتصاد کشور امری اختیاری بوده و هیچ ضرورت و اضطراری در آن احساس نخواهد شد. تاثیر دیگر این واقعه در رفتار اقتصادی افراد جامعه پدیدار می‌شود. بدین صورت که افراد، کسب درآمد و ثروت را معلول تلاش و فعالیت و ریسک‌پذیری نمی‌دانند، بلکه آن را نتیجه شانس یا رابطه و موقعیت خاص می‌دانند. در چنین حالتی افراد به دنبال رانت توزیع شده از طرف دولت خواهند بود. بدین ترتیب دولت نیز برای کنترل و توزیع این رانت، سازمان اداری و بوروکراسی خود را گسترش می‌دهد و منبع گسترده‌ای برای اشتغال گروه‌های مختلف جامعه پدید می‌آید. با توجه به عدم مولد بودن این گروه، وابستگی دولت به درآمدهای نفتی افزایش یافته مدار فوق به صورت یک مدار عقب برنده تشدید خواهد شد.

به طور خلاصه تبعات ورود چنین درآمدهایی به دولت را می‌توان چنین بر‌شمرد:

1ـ اولین تاثیر تمرکز بخشی، نفت می‌باشد. بدین معنی که چون نفت باعث تقویت استقلال دولت می‌شود، الزامی برای اخذ تصمیمات در جهت منافع گروه‌های اجتماعی در طول زمان وجود ندارد، که اتخاذ چنین تصمیماتی عواقب سختی در پیشرفت یک کشور به سمت توسعه خواهد داشت.

2ـ با توجه به این منبع درآمد دولت که در شعارهای خود خواهان کاهش وابتسگی نفت و رهایی از اقتصاد تک محصولی است، چون ضرورتی برای تنوع‌بخشی به اقتصاد کشور و بسترسازی به منظور افزایش تولید غیرنفتی احساس نکرده است، این وظیفه را به تاخیر می‌اندازد.

3ـ با توجه به نکات قبلی شکل‌گیری و تاسیس یک نظام مالیاتی که براساس فعالیت‌های اقتصادی داخلی تدوین و اجرا شود، میسر نخواهد بود.

4ـ در نهایت عدم سیاست‌گذاری در به دست آوردن مزیت به منظور صادرات کالا و خدمات و تولیدات داخلی متاثر از میزان بالای درآمدهای نفتی است.

از این رو ضرورت احساس می‌شود که در نحوه جهت‌گیری‌های کلی و تخصیص درآمد‌های حاصل از نفت، این نکته را در نظر داشت که هزینه کردن این نوع درآمد در امور جاری و روزمره، تاخیر در رسیدن به توسعه را در پی خواهد داشت.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با ورود دلارهای نفتی به ستون درآمد بودجه دولت ایران و افزایش سهم آن در بحران اول نفتی آثار و تبعات مختلفی در جامعه کشورهای صادرکننده نفت که ایران نیز از جمله آنها است، مشاهده گردید که به طور خلاصه مطرح شد. با توجه به اینکه نفت یک منبع پایان‌پذیر بوده و اکثر مخازن کشور ما دوره دوم عمر خود را طی می‌کند، این ضرورت احساس می‌شود که با بازنگری در نحوه تخصیص درآمد حاصل از نفت، گامی در روند توسعه این مرز و بوم برداشت. همان‌طور که ذکر شد تخصیص درآمدهای نفتی به امور جاری و مصرفی باعث بروز اشکالات در نظام اقتصادی، ساختار تولیدی و مناسبات فردی و اجتماعی در یک جامعه خواهد شد.

پس با کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی ‌می‌توان از معضلات بعدی جلوگیری کرد که این امر میسر نمی‌گردد مگر در طول یک فرآیند زمانی. اقداماتی نیز در این زمینه صورت گرفته مانند تاسیس حساب ذخیره ارزی. اما به نظر می‌رسد قدم بعدی تفکیک بودجه از لحاظ منابع درآمد باشد به عنوان مثال درآمدهای مالیاتی صرف امور جاری گردد و درآمدهای حاصل از نفت در ایجاد تاسیسات زیربنایی و گسترش فضای کسب و کار هزینه شود.

در پایان با عنایت به مطالب گفته شده جا دارد برای استفاده از فرصت‌های موجود، همه‌ی توان علمی و قدرت برنامه‌ریزی کشور برای دسترسی به توسعه به کار گرفته شود.