ارزیابی اجمالی لایحه بودجه سال 1387 کل کشور

الف ـ جنبه‌های شکلی:

1- کاهش حجم لایحه بودجه تقدیمی، به معنی کاهش پیچیدگی و ساده نمودن آن نبوده بلکه در واقع کاهش تفصیل و جزییات بودجه است. تعیین حد تفصیل لایحه بودجه، محصول تعادل بین انعطاف موردنظر قوه مجریه و کنترل موردنظر قوه مقننه است که به نظر می‌رسد در لایحه بودجه تقدیمی، گرایش دولت به‌سوی انعطاف حداکثری بوده و ضرورتهای نظارت و کنترلهای نظارتی قانونی را برآورده نمی‌سازد. بندهای «الف» و «ه» ماده واحده در خصوص تنظیم جداول منابع و مصارف تفصیلی دستگاهها در اردیبهشت 87 توسط دولت و حذف مقررات حاکم گذشته در زمینه چگونگی استفاده از درآمدهای نفتی در این راستا مخل حد مناسب تعادلی بین دو جنبه موردنظر است.

2- کاهش تفصیل بودجه ارائه شده به مجلس شورای اسلامی با مواد 52، 53 و 55 قانون اساسی و قوانین عادی بشرح ذیل مغایرت دارد:

اصل 52: بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏‌شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‌گردد. هرگونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود.

اصل 53: کلیه‏ دریافتهای‏ دولت‏ در حسابهای‏ خزانه‏داری‏ کل‏ متمرکز می‌شود و همه‏ پرداختها در حدود اعتبارات‏ مصوب‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ می‏گیرد.

اصل 55: دیوان‏ محاسبات‏ به‏ کلیه‏ حسابهای‏ وزارتخانه‌ها، موسسات‏، شرکتهای‏ دولتی‏ و سایر دستگاههایی‏ که‏ به‏ نحوی‏ از انحاء از بودجه‏ کل‏ کشور استفاده‏ می‌کنند به‏ ترتیبی‏ که‏ قانون‏ مقرر می‏‌دارد رسیدگی‏ یا حسابرسی‏ می‌نماید که‏ هیچ‏ هزینه‌ای‏ از اعتبارات‏ مصوب‏ تجاوز نکرده‏ و هر وجهی‏ در محل‏ خود به‏ مصرف‏ رسیده‏ باشد. دیوان‏ محاسبات‏، حسابها و اسناد و مدارک‏ مربوطه‏ را برابر قانون‏ جمع‌آوری‏ و گزارش‏ تفریغ بودجه‏ هر سال‏ را به‏ انضمام‏ نظرات‏ خود به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‌نماید. این‏ گزارش‏ باید در دسترس‏ عموم‏ گذاشته‏ شود.

ماده 1 قانون دیوان محاسبات: هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت‌المال از طریق:

الف ـ کنترل عملیات و فعالیتهای مالی کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند.

ب ـ بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاستهای مالی تعیین شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملیاتی و محاسباتی ماخوذه از دستگاههای مربوطه.

ج ـ تهیه و تدوین گزارش تفریغ بودجه بانضمام نظرات خود و ارایه آن به مجلس شورای اسلامی.

همچنین مواد 10، 11، 22، 31، 54 و 68 قانون محاسبات عمومی و مواد 1، 12، 19، 30 و 34 قانون برنامه و بودجه.

3- حذف تبصره‌های ضمن قانون بودجه و تبدیل تبصره‌های برنامه‌ای و مستمر به یک قانون دائمی مستقل می‌تواند اقدام مثبتی باشد. اما با توجه به اینکه تلاش شده است احکام تبصره‌ای حتی‌الامکان در عناوین ردیف‌های مربوطه منظور و مستتر شوند، بنابراین بسیاری از ضوابطی که ضمن تبصره‌ها یا آیین‌نامه‌های مربوطه برای مصرف اعتبارات در نظر گرفته می‌شد خودبخود حذف می‌گردد این امر می‌تواند انضباط‌های موردنظر قانونگذار را دچار اختلال کند.

4- با توجه به ملغی شدن تبصره 38 دائمی قانون بودجه 1358 و عدم‌ جایگزینی مناسب در قوانین دیگر چگونگی تنظیم روابط مالی دولت و شرکتهای مهم نفت، گاز و نیرو و موکول کردن آن به اختیار دولت و نیز حذف تبصره 11 قانون بودجه 1386 موجب ابهام بیشتر و کاهش شفافیت بودجه نسبت به سنوات گذشته می‌شود.

ب ـ جنبه‌های محتوایی:

1- حذف تبصره 11 قانون بودجه سال 1386 که چگونگی اخذ مالیات علی‌الحساب عملکرد و سود سهام شرکت نفت را بصورت درصدی از درآمد حاصل از فروش نفت خام مشخص می‌کرد موجب عدم‌ امکان تشخیص چگونگی محاسبه رقم مزبور شده است. چگونگی افزایش 123 درصدی رقم مزبور به دلیل حذف تبصره مرتبط با آن قابل بررسی و ارزیابی نیست.

2- با کسر نمودن درآمدهایی که دارای منشاء نفتی هستند از درآمدهای دولت، ملاحظه می‌شود که «کسری تراز عملیاتی جاری» برخلاف «تراز عملیاتی» تشدید شده و با 4/13 درصد رشد کسری مزبور در سال 1387 در مقایسه با رقم مصوب سال 1386 مواجه هستیم.

3- پوشش درآمدهای مالیاتی (بجز مالیات نفت) به هزینه‌های جاری دولت در مقایسه با رقم مصوب سال 86 کاهش یافته و از 1/42 درصد به 6/40 درصد و با احتساب مالیات بر عملکرد شرکت نفت از 4/94 درصد به 9/48 درصد رسیده است که این خود نمایانگر کاهش توفیق دولت در موازنه تراز جاری با استفاده از درآمدهای مالیاتی غیرنفتی و حتی نفتی می‌باشد. این در حالی است که به موجب بند الف ماده 2 قانون برنامه چهارم، دولت مکلف است ‌سهم ‌اعتبارات‌ هزینه‌ای‌ تامین‌ شده‌ از‌ محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به‌ گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه‌ای دولت بطور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین گردد.

لازم به ذکر است که متوسط نرخ رشد پیش‌بینی شده برای درآمدهای مالیاتی در برنامه چهارم توسعه، 2/42 درصد و برای سال 1387 معادل 7/19 درصد است که در بودجه ارایه شده دولت نرخ رشد درآمدهای مالیاتی غیرنفتی تنها 7 درصد و با احتساب مالیات شرکت نفت 8/9 درصد می‌باشد که فارغ از عدم‌تطابق با هدف برنامه، با توجه به نرخ تورم موردانتظار، به منزله کاهش واقعی مالیاتهاست و نمایانگر عدم‌اهتمام دولت به بسط پایه‌های مالیاتی و کاهش اتکاء بودجه به نفت است.

افزایش شدید استفاده از حساب ذخیره ارزی نیز تایید دیگری بر این رویکرد در بودجه سال 1387 است که در بند جداگانه‌ای به آن پرداخته می‌شود.

4- افزایش 5/45 درصدی یارانه‌ها فی‌نفسه و بخصوص در شرایطی که اقدام موثری در هدفمند نمودن و تخصیص کارآمد آنها صورت نگرفته است، موجبات فاصله گرفتن از اقتصاد شفاف و رقابتی است. کنترل و مهار یارانه‌های مصرف و غیرهدفمند و توجه به افزایش پوشش تامین اجتماعی و مقابله با فقر در چارچوب مفاد ماده 95 قانون برنامه چهارم توسعه در مورد این اعتبارات مورد توصیه و تاکید است.

5- کاهش 60 درصدی درآمد حاصل از بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن ـ به ‌رغم ناچیز بودن مبلغ ـ نیز از نکات مهم و قابل توجه است.

6- افزایش حدود 31 درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سال 1386 فی‌نفسه اقدام مثبتی است که از دو زاویه می‌تواند آثار مثبت آن خنثی شود: نخست از زاویه چگونگی تامین منابع آن و دوم از زاویه جابجایی اعتبارات عمرانی به‌نفع اعتبارات جاری همانند اتفاقی که در اصلاح بودجه سال 1386 نیز رخ داد.

7- در رویکرد دولت به تامین منابع بودجه نکات ذیل قابل تامل و توجه است:

 استفاده از اوراق مشارکت 33 درصد و استفاده از تسهیلات خارجی 10 درصد کاهش یافته است در حالی‌که مجموع بازپرداخت تعهدات حدود 18 درصد افزایش یافته است.

بند «ح» ماده 10 قانون برنامه چهارم مقرر می‌دارد: به منظور اجرای سیاستهای پولی به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود که از ابزار اوراق مشارکت و سایر ابزارهای مشابه در قالب عقود اسلامی موضوع قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 8/6/1362 با تصویب مجلس شورای اسلامی استفاده نماید.

در عین حال در بند سوم ذیل جدول شماره 4 قانون مزبور تحت عنوان فروض اساسی، کاهش تدریجی فروش اوراق مشارکت از 10000 میلیارد ریال به صفر مورد اشاره قرار گرفته است و در جدول شماره 7 نیز مبلغ فروش این اوراق در سال 1387 معادل 2000 میلیارد ریال (معادل نصف رقم پیشنهادی لایحه دولت) تعیین شده است.

از آنجا که بند دیگری از فروض اساسی مزبور اشاره دارد که مبالغ مندرج در جدول چارچوب کلی بودجه عمومی پیش‌بینی بوده و براساس تحولات شاخصهای کلان اقتصادی، تعدیل‌های لازم در آن به عمل خواهد آمد، و با توجه به اینکه هدف رشد متوسط نقدینگی طی برنامه معادل سالانه 20 درصد تعیین و عملا محقق نشده و در سال 1385 به 1/34 درصد و در سال 1386 به 40 درصد بالغ گردیده است، به نظر می‌رسد تداوم استفاده بیشتر از ابزار انتشار اوراق مشارکت با استفاده از اجازه مندرج در ماده 10 ـ مشروط به اجتناب از مصرف هزینه‌ای ـ در جهت کنترل تورم قابل توصیه باشد.

 منابع غیرمستمر مالی از قبیل فروش سهام شرکتهای دولتی، فروش اموال منقول و غیرمنقول و برگشتی از پرداختی‌های گذشته نیز با کاهش حدود 36 درصد مواجه شده است.

 متقابلا استفاده از حساب ذخیره ارزی نسبت به رقم مصوب 86 حدود 60 درصد افزایش نشان می‌دهد که به طرحهای عمرانی، بازپرداخت تعهدات ارزی، مقاوم‌سازی مدارس و توسعه مناطق محروم نفت‌خیز اختصاص یافته است. افزایش 123 درصدی سود سهام شرکت نفت و 9/15 درصدی سود سهام شرکتهای دولتی نیز از دیگر تغییرات منابع مهم تامین بودجه سال 1387 بوده‌اند.

مجموعه نکات فوق، نمایانگر گرایش دولت به افزایش استفاده از منابع سهل‌الوصول و کم‌ریسک (در کوتاه‌مدت) نفتی و سود سهام شرکتهای دولتی و اجتناب از گسترش پوشش مالیاتی هزینه‌ها، تسهیلات و اوراق مشارکت در سمت منابع و افزایش قابل ملاحظه اعتبارات عمرانی (در فرض عدم‌ جابجایی) و هزینه یارانه‌ها و هزینه‌های رفاه اجتماعی است. این سیاستها به هیچ روی با اهداف اعلام شده دولت در کنترل تورم تطابق نداشته و تورم‌زا بودن آن قطعی است.

قانون برنامه چهارم توسعه، متوسط نرخ تورم طی برنامه را 9/9 درصد تعیین نموده است. هدف سالانه این متغیر مهم طی برنامه چهارم و وضعیت تحقق آن در دو سال نخست و برآورد آن در سال سوم برنامه در جدول آمده است.

البته تلاش شده است که رشد اعتبارات هزینه‌ای در مجموع کنترل شده و از طریق جابجایی، رشد سقف اعتبارات هزینه‌ای (در فرض فقدان کسری) در حد 8/10 درصد محدود شود که تقریبا نزدیک به هدف برنامه (متوسط رشد 10 درصد) است. ما وجود کسریهای مزمن اعتبارات جاری که مستمراً در مصاحبه‌های رسانه‌ای توسط دستگاههای مختلف اعلام می‌شود و عدم‌اهتمام جدی به کاهش اندازه دولت، ترمیم یا اصلاح بودجه برای جبران این کسریها را اجتناب‌ناپذیر می‌نماید.

ج ـ بودجه شرکتهای دولتی:

1- سهم بودجه شرکتهای دولتی در بودجه کل کشور همچنان افزایش یافته و از 4/72 درصد در سال 86 به 1/74 درصد در سال 87 بالغ گردیده است. این واقعیت که خود ناشی از فزونی جمع رشد منابع و مصارف شرکتهای دولتی با رشد 4/23 درصد در مقایسه با رشد 6/14 درصدی بودجه عمومی است، نمایانگر بسط سرجمع فعالیتهای شرکتی و تصدیگری دولت به‌رغم سیاستهای اصل 44 قانون اساسی است. افزایش 8/29 درصدی سرجمع هزینه‌های سرمایه‌ای شرکتهای دولتی و افزایش 64 درصدی تسهیلات بانکی و سایر وامهای داخلی در منابع آنها، موید تداوم گسترش سریع فعالیتهای تصدیگری توسط دولت و تنگ کردن عرصه برای سرمایه‌گذاری و برخورداری بخش خصوصی از تسهیلات بانکی است.

2- در چنین شرایطی و با عنایت به تصویب عنقریب لایحه سیاستهای کلیات اصل 44 قانون اساسی، بودجه شرکتهای دولتی که از مصادیق مداخلات گسترده دولت در اقتصاد است از شمول تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی خارج شده است که نه‌تنها شفافیت و سادگی بودجه تلقی نمی‌شود بلکه انعطافی در جهت عدم ‌تحقق اهداف عالیه نظام در مهار تصدیهای دولتی و توسعه بخش خصوصی است.

3. بنابراین به نظر می‌رسد سیاستهای ابلاغی اصل 44 قانون اساسی به نحو مناسب در قانون بودجه بویژه بودجه شرکتهای دولتی منظور نشده است.

د ـ تسهیلات تکلیفی:

به موجب مفاد بند الف ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه، از ابتدای برنامه چهارم، هرگونه سهمیه‌بندی تسهیلات بانکی (تفکیک بخشهای مختلف اقتصادی و منطقه‌ای) و اولویتهای مربوط به بخشها و مناطق، با تصویب هیات وزیران، از طریق تشویق سیستم بانکی با استفاده از یارانه نقدی و وجوه اداره شده، صورت می‌گیرد. از طرفی به‌موجب شق 3 بند ج همان ماده افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی بانکها طی سالهای برنامه چهارم، بطور متوسط سالانه بیست درصد نسبت به رقم مصوب سال 1383 کاهش می‌یابد.

با سیاستهای دولت در قالب مصوبه اعطای تسهیلات زودبازده اشتغال‌آفرین که تسهیلات تکلیفی را از بودجه به مصوبات دولت منتقل و صرفا یارانه‌های مربوطه را در بودجه منظور نموده است امکان ارزیابی و نظارت بر چگونگی تحقق حکم قانون برنامه چهارم وجود نخواهد داشت. تسهیلات زودبازده اشتغال‌آفرین به دلیل ماهیت دستوری و تکلیفی آن، استفاده بودجه‌ای از منابع سیستم بانکی است و موارد سوخت و عدم‌بازپرداخت آن بر عهده دولت خواهد بود. علاوه‌بر آن چنین اقدامی دخالت در سیاستهای پولی و موجد آثار تورمی است. شک نیست که دولت در برنامه چهارم موظف به کاهش نرخ بیکاری به 8/8 درصد در سال 1388 شده است اما ابزارهای آن در ماده مزبور تعیین و تحدید شده است که استفاده از ابزارهای تشویقی برای سیستم بانکی شامل یارانه نقدی و وجوه اداره شده است.

بنابراین درج اهداف دولت در تسهیلات تکلیفی (مطابق تکالیف برنامه در کاهش تدریجی آن تا سال 1388) در بودجه سال 1387 الزامی به نظر می‌رسد.

کار گروه اقتصادی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی