اگر برنامهریزی در ایران انجام نمیشد و عدهای برای چگونگی ساماندهی کشور در برنامهها تولید اندیشه نمیکردند، اوضاع کشور به مراتب بدتر از شرایط فعلی بود. بنابراین نمیشود و نباید مشکلاتی اعم از رشد تورم، بیکاری بالا، ناکافی بودن سرمایهگذاری و فساد اقتصادی را نتیجه برنامه ریزی دانست. بدتر آنکه نباید وضع فعلی را با شرایط ایدهآل مقایسه کرد و فاصله موجود را به گردن برنامهها انداخت. منطقیترین راه در اثبات لزوم برنامهریزی آن است که بررسی کنیم اگر برنامه نداشتیم، وضع چگونه بود. تاملی ساده نشان میدهد در صورت نبود برنامه، ممکن بود نارسایی در بسیاری زمینههای مهم بسیار زیادتر از وضع فعلی باشد مثلاً خاموشیها میتوانست گستردهتر، رشد صنعت و ظرفیت تولید نفت کمتر و شبکه گازرسانی محدودتر از وضع فعلی باشد. در نتیجه منصفانه نیست نارساییهای فعلی را به پای برنامهها بنویسم. به عکس میتواند مطرح نمود که برنامهریزی برای جلوگیری از بحرانها و کسب دستاوردهای نظام در بسیاری از حوزهها موثر بوده است. نارسایی در عرصههای گوناگون کشور محصول عوامل چندی است که برنامهریزی نامناسب می تواند فقط بخشی از آن باشد. در کنار برنامهریزی، جنبههای دیگر مدیریت کشور نیز در بروز مشکلات نقش بسزایی دارند. اگر بهترین برنامه تدوین شود اما جنبههای دیگر مدیریت دچار نقص باشد، مشکلات بروز میکند و گریزی از آنها نیست. در مورد جنبههای مزبور در قسمتهای بعد توضیحاتی خواهم داد.
ابعاد اصلی برنامهها
هر برنامهای که توسط دولت تنظیم میشود دو بعد اصلی دارد؛ اولین بعد، تخصیص منابع در اختیار دولت است. دولت دریافتکننده منابع نفت و مالیات است و باید در مورد چگونگی تخصیص آنها تصمیمگیری کند. ناچار برای اجرای این مهم باید هدفهایی تعیین شود و در جهت تحقق اهداف و براساس هماهنگی بخشهای مختلف برنامههای تنظیم شود. در ایران به دلیل نقش زیاد دولت در اقتصاد و منابع بسیار در اختیار او، بعد تخصیص منابع دولتی در برنامه بسیار مهم است. مواردی از قبیل میزان منابع لازم و تخصیص داده شده برای آموزش و پرورش، بهداشت و درمان و تقویت بنیه نظامی و دفاعی همگی معطوف به نقش دولت در تخصیص منابع هستند. در واقع برنامه است که باعث ایجاد سازگاری و هماهنگی میان بخشهای مختلف کشور و بهبود زندگی مردم میشود. بعد دیگر برنامه متوجه سیاستگزاریهای دولت است، به ویژه سیاستگزاری اقتصادی – اجتماعی . در ایران فعالیت بخش های گوناگون اقتصاد اعم از بخش عمومی، بخش خصوصی و تعاونیها تحت تاثیر سیاستهای اقتصادی دولت است. سیاستهایی که امکان رانتجویی فراهم میکند یا مانع ازآن میشود، امنیت سرمایهگذاری را فراهم میکند یا آن را از بین میبرد، تعامل اقتصادی ایران و جهان را برقرار میکند یا موجب قطع آن میشود و... اگر بخش پولی و بانکی را هم متصل به دولت بدانیم، سیاستهایی از قبیل تعیین نرخ ارز، میزان عرصه پول و نرخ بهره نیز در اختیار دولت قرار میگیرد و فعالیت عوامل اقتصادی و تخصیص منابع غیر دولتی را تحت تاثیر قرار میدهد.
سیاستگزاری دولت به منظور تعیین چارچوبهایی است که فعالان اقتصادی باید در قالب آن فعالیت کنند و بر فعالیت این فعالان تاثیر تعیینکنندهای دارد. بنابراین اهمیت این بخش از برنامه نیز از بخش نخست کمتر نیست. در ایران تا پیش از برنامه سوم توسعه، تاکید برنامهها بیشتر بر تخصیص منابع بود. از برنامه سوم، تغییر محتوایی در برنامهها ایجاد شد و وزنسیاستهای اقتصادی و اجتماعی – که زمینهساز حرکتهای اقتصادی هستند – به شدت افزایش یافت. این دسته سیاستها میزان موفقیت اقتصاد را تعیین میکنند؛ مثلا تصمیم دولت برای دادن یارانه – که هم سیاستگزاری است و هم تخصیص منابع – دخالت در قیمت گذاری برخی کالاها و یا تصمیم برای کاهش تعرفههای وارداتی یا افزایش آن. این سیاستها روی رفتار عوامل اقتصادی غیر دولتی اثر میگذارد. اگر دولت یا سیاستهای روی رفتار عوامل اقتصادی غیر دولتی اثر میگذارد. اگر دولت با سیاستهای خود رقابت را کاهش دهد و برای تعداد محدودی بنگاه انحصار ایجاد کند، دیگر امیدی نیست که بنگاهها در جهت افزایش بهرهوری یا کارایی قدمی بردارند. در مقابل ایجاد فضای رقابتی (از سوی دولت)، بنگاهها را به اصلاح کمی و کیفی تولیدات وادار میکند. نتیجه آنکه وقتی راجع به برنامه ریزی صحبت میشود، حتماً باید به دو جنبه تخصیص منابع دولت و سیاستگزاری اقتصادی توجه کرد. هر دوی این ابعاد نیز جزء مسئولیت دولت برای اداره کشور هستند. نفی برنامهریزی به معنای نفی هر دو جنبه برنامه یعنی نفی سیاستگزاری توسط دولت و برنامهریزی برای تخصیص منابع است که تحرک و پیشرفت را از جامعه میگیرد و آشفتگی و به هم ریختگی را سبب میشود.
موانع ساختاری اجرای برنامهها
اما تدوین برنامه مناسب به معنای طی کامل طریق و دستیابی به اهداف تعیین شده در برنامه نیست. دو دسته عوامل کل در ناکامی برنامههای تهیه شده از سوی دولتها نقش دارند. دسته اول شامل عدم پیگیری و پیادهسازی برنامه و اجرایی نشدن دو بعد اصلی برنامه یعنی عدم تخصیص منابع مطابق برنامه و عدم پیگیری و پیادهسازی سیاستها است. دسته دوم هم عوامل دیگری است که با وجود رعایت سیاستها و تخصیص منابع بر اساس برنامه، هدفهای برنامه به دست نمیآید. در مورد عدم تحقق هدفها به هر یک از دو طریق بالا، دلایل چندی به شرح ذیل وجود دارد:
1- برای اجرای برنامه، نهادهایی توانمند یا وظایف و مسئولیتهای روشن، ساختار مناسب و روابط بین سازمانی کارآمد ضروری است. در زمینهای که دولت برنامهریز و مجری برنامه است،نهاد به اجرا درآورنده برنامه خود دولت است. اگر ساختار سازمانی دولت و نهاد دولتی مناسب نباشد حتی چنانچه برنامه هم درست طراحی شده باشد، اجرای آن نمیتواند موفقیتآمیز باشد.
2- علاوه بر ساختار، کیفیت نیروی انسانی هم در اجرای برنامه مؤثر است. بنابراین برای تحقق اهداف برنامه، باید برنامه خوب در کنار سازمان خوب و توان مدیریتی و نیروی انسانی بالا قرار گیرد. از این رو در بسیاری از برنامهها، ارتقای مهارت مدیران و نیروی انسانی نیز در دستور کار قرار میگیرد ولی اگر مدیریت منابع انسانی قابلیت لازم را نداشته باشد، منابع انسانی تامین نباشد و اختیارات کافی را نداشته باشد، برنامه اجرا نخواهد شد.
3- دسته دیگری از عوامل که باعث ناکارآمدی برنامهها میشود، نبود انگیزه و رهبری مناسب نیروها است. در چنین مواردی افراد با تمام توان و علاقه فعالیت نمیکنند. یعنی ممکن است نیروی انسانی از توانایی کافی برخوردار باشد اما برای اجرای وظایف خود به درستی برانگیخته نمیشود. بیانگیزگی نیروی انسانی یا ناشی از ضعف مدیریت است و یا تامین نبودن با لحاظ وضعیت معیشتی و یا عدم توجه به عوامل انگیزشی غیرمالی نیروها.
4- نظام ارزیابی و کنترل نیز میتواند در اثر بخشی و اجرای صحیح برنامهها موثر باشد. اگر نظام ارزیابی و کنترل مناسبی وجود نداشته باشد امکان دریافت اشکالات برنامه یا نارساییهای اجرایی و رفع به موقع وجود ندارد و لذا اجرای برنامه با موفقیت انجام نخواهد شد.
مجموعه عوامل فوق نشان می دهد نمیتوان مطلوب نبودن شرایط جامعه را تماماً ناشی از برنامهریزی دانست و چشم خود را روی سایر ابعادی که برای توفیق برنامهها لازم هستند بست. چه بسا اگر برنامهریزی وجود نداشت ابعاد مسائل بسیار بزرگتر از آن میشد که الان وجود دارد. در ایران بخشی مهمی از اجرایی نشدن برنامهها، ریشه در سایر ابعاد دارند نه در خود برنامهها به عبارتی ساختار تشکیلاتی مسئله دارد، قابلیت و مهارتهای نیروی انسانی و مدیریت منابع انسانی نارسایی دارد، نظام انگیزشی و شیوه رهبری و برانگیختن نیروها مسئله دارد. نظام مناسب کنترل و ارزیابی وجود ندارد، در نتیجه امکان تحلیل برنامهها (حین اجرا) و اصلاح مسیر فراهم نیست. بنابراین باید برای یافتن علل اصلی اجرا نشدن کامل برنامهها و عدم تحقق هدفهای آن، در همه زمینههای مدیریتی کنکاش کرد و درصدد رفع آنها برآمد.
تفاوت برنامهریزان و مجریان
علاوه بر نارساییهای ساختاری و مدیریتی، مشکل مهم دیگری در فرآیند تهیه و اجرای برنامه وجود دارد که مربوط به مدیران ارشد جامعه با حداقل قوه مجریه میشود. در فرآیند برنامهریزی گروههای کارشناسی فعال هستند که براساس یک مبانی نظری سعی میکنند یک مجموعه سازگار به عنوان برنامه تهیه کنند. فرآیند مزبور زیر نظر مدیران ارشد و با تایید آنها انجام میشود. در این فرآیند فرض بر آن است مشارکت جدی مدیران ارشد و تصویب و تایید برنامه توسط آنها به معنای درک محتوای برنامه و باور و تعهد آنها بر اجرای برنامه جهت بهبود امور است ولی متاسفانه در عمل طوری رفتار میشود که معلوم نیست مدیران بانفوذ و صاحب اختیار و قدرت که باید پشتیبان برنامههایی باشند که در تحت نظر خودشان تنظیم شده است تا چه حد فلسفه مبانی و محتوای برنامه را قبول دارند یا فهمیدهاند. در نتیجه به سادگی بعد از تصویب برنامه رفتاری میکنند یا تصمیماتی میگیرند که با محتوای برنامه و یا موفقیت در اجرای آن در تناقض است. در برنامه سوم، پس از تصویب برنامه در زمانی که باید روشهای اجرایی آن تنظیم میشد، طراحان اصلی برنامه عزل و گروه دیگری سکان برنامهریزی کشور را به عهده گرفتند که بر محتوای برنامه تسلط نداشتند و یا با آن موافق نبودند. این رفتار نشان میدهد که برنامه از پشتیبانی عمیق و قوی ارشدترین مدیران برخوردار نیست که اگر میبود نباید شاهد چنین رفتاری باشیم. هیچ برنامهای تا توسط مدیران ارشد نظام فهمیده نشود و مورد قبول و حمایت نباشد نمی تواند با موفقیت اجرا شود. حال عدم ایجاد این درک و پشتیبانی ممکن است مقداری هم ناشی از نارساییهای فرآیند برنامهریزی باشد که در آن جهد کافی برای تعامل با ذهنیت مدیران ارشد صورت نگرفته باشد تا در آنها درک و باور و تعهد عمیق نسبت به برنامه به وجود آورده باشند.
اصلاحات آینده
اگر مجموعه حاکمیت کشور به این نتیجه برسد که برنامهریزی در ایران یک ضرورت است و تحقق برنامهها تنها در گرو تدوین آن نیست، آنوقت میتوان گامهای اصلاحی را برداشت. اصلاح برنامهریزی در بعد تنظیم سیاستها آسانتر است مثلا اگر تصمیم بگیرند با کاهش تعرفه وارداتی، میان صنایع داخل و خارج رقابت برقرار کنند، مراحل اجرایی نیازی به سازمان پیچیده ندارد، فقط باید سیاستهای انتخاب شده سازگار و علمی بوده و مورد قبول عمیق مدیران ارشد باشد تا با تصمیمات متناقض، بیثباتی در سیاستها ایجاد نکنند. در آینده باید به این بخش سیاستگزاری از برنامهریزی اهمیت بیشتری بدهیم، چه تنظیم مناسب سیاست اقتصادی به تحرک بیشتر اقتصاد توسط عموم جامعه میانجامد. در بخش تخصیص منابع نیز باید توانمند شدن دولت و بهبود روشهای انجام فعالیتها مدنظر باشد یعنی دولت در کنار تخصیص منابع دولتی برای تولید کالا و خدمات اقتصادی – اجتماعی، بخشی از منابع را صرف اصلاح ساختار و روشهای مدیریتی و نیروی انسانی کند. به بیان دیگر در تخصیص منابع معمولاً تعداد طرحها پروژهها و فعالیتها تولید خدمات مدنظر بوده و به توسعه بهبود نرمافزارهای اداره کشور کمتر توجه شده است. مسئله دیگری که در آینده برنامهریزی کشور باید مدنظر قرار گیرد، رعایت سه مرحله اساسی در برنامهریزی مرحله اول استراتژی منطقی و منطبق بر شرایط، باید برنامههای پنج ساله توسعه شکل گیرد. در این برنامهها تخصیص منابع، فعالیتها و روشهای اجرای آن مشخص میشود.
مرحله سوم نیز به بودجهریزی سالانه اختصاص دارد. در حال حاضر یک مرحله از تهیه استراتژی که تنظیم چشمانداز 20 ساله است انجام شده است و فرصت خوبی است تا نظام به این سئوال پاسخ دهد که «با کدام استراتژی میخواهد به چشمانداز 20 ساله برسد و این استراتژی و حرکت جدید چه تفاوتهایی با حرکتهای 20 سال گذشته کشور دارد؟ که خواهد توانست در توسعه ایران جهش ایجاد کند.» پاسخ این سئوال ضمن تعیین استراتژی و مسیر 20 سال آینده، امکان تهیه دقیقتر سطوح دوم و سوم برنامه یعنی برنامههای پنج ساله و سالانه سنواتی را فراهم میکند. شکلگیری این سه سطح و اعتقاد و التزام مجموعه نظام به اجرا و تحقق آنها میتواند از نارساییهای اجرایی برنامهها کاسته و کشور را به سوی اهداف متعالی چشمانداز رهنمود شود. به علاوه بخشی از منابع باید به بهبود نظامهای مدیریتی و روشهای اجرایی تخصیص یابد تا جنبههای مدیریت کشور برای توفیق در اجرای برنامهها تقویت شود. این جنبهها شامل بهبود سازمان و ساختار دولت و نهادهای دولتی، بهبود قابلیت و مهارت مدیران و کارکنان، ارتقا انگیزهها و شیوههای رهبری در نظام اجرایی کشور و نیز بهبود نظام کنترل مدیریتی در دولت، تقویت نظام اطلاعاتی در حمایت از فرآیندهای مدیریتی و بالاخره بهبود فرهنگ سازمانی در تشکیلات دولت است. بهبود این زمینهها قطعاً به اخذ نتایج بهتر از برنامهها منجر خواهد شد.