محمد ستاریفر
لایحه بودجه سال 1385 کشور که باید دومین بودجه برنامه چهارم باشد و با اعلام اینکه این لایحه با استفاده از روش بودجهریزی عملیاتی و با تاکید بر دو رویکرد صرفهجویی و اثربخشی تنظیم شده است، در ماه گذشته تقدیم به مجلس شورای اسلامی گردید.
حسب اظهارنظر ریاست جمهور و اسناد لایحه، گفته شده که این بودجه منشاء ایجاد تحول اساسی در بخش دولت و اثربخشی برنامهها و فعالیتها است. زیرا این بودجه تعقیبکننده هدف افزایش رشد اقتصادی، به حداکثر رساندن رفاه اجتماعی، نقش توزیعی دولت در راستای برقراری عدالت اجتماعی و عادلانه نمودن توزیع درآمدی را در بردارد. راهبرد کلان مورد توجه دولت در تنظیم بودجه بسط عدالت و توسعه و تعالی همه جانبه و درونزا و به کارگیری علوم و فنون پیشرفته برای تحقق عدالت و ارتقای سلامت و رفاه اجتماعی است.
راهبردهای اقتصادی دولت در همین جهت خوداتکایی در تولید، فعال نمودن ظرفیتهای اقتصادی تولید برای صادرات، توزیع عادلانه ثروت، تمرکززدایی، ایجاد اشتغال، محرومیتزادیی، رفع تبعیض، ارتقای قدرت مردم در رفاه اجتماعی بیان شده است. اکنون بر همگان و به ویژه نمایندگان محترم مجلس است که نسبت به درستی این ادعاها و چگونگی تحقق و عدم تحقق آن در لایحه بودجه 1385 کشور اقدام نمایند. این رسالت نیز بر دوش همگان به ویژه کارشناسان، دانشگاهیان، رسانهها، احزاب و غیره نیز میباشد.
در این گفتار برای بررسی این ادعا در آغاز باید به جایگاه منزلتی و برنامهای لایحه بودجه سال 85 که باید در چارچوب برنامه چهارم و اسناد قانونی چشمانداز و سیاستهای کلی برنامه چهارم تدوین ـ بررسی ـ تصویب ـ ابلاغ و اجرا شود. نظری داشته باشیم در نظام برنامهریزی ایران در ظرف این 55 سال، حسب قانون برنامه و بودجه، بودجههای سنواتی دولت در هم پیوندی با برنامه توسعه 5 ساله میباشد از این رو بودجه باید برشی یک ساله از برنامه 5 ساله باشد.
حسب تجارت و جهت رفع کاستیهای حقوقی، قانونی، اقتصادی و همچنین جهت اثربخشی و کارایی بیشتر این هم پیوندی بین «بودجه» و «برنامه» مورد توجه ویژه برنامه چهارم قرار گرفته شد و این برنامه درصدد بوده است که هم پیوندی بین بودجه و برنامه را بیش از گذشته عمیقتر و متکاملتر کرده و آن دو را در یک مدار تسلسلی و ارگانیکی قرار دهد.
مراحل همپیوندی بین بودجه و برنامه توسعه چهارم، حسب نظر قانون به ترتیب ذیل است:
- سطح اول برنامه: سند 20 ساله چشمانداز
- سطح دوم برنامه: سند سیاستهای کلی برنامه چهارم (مجموعه راهبردهای لازم جهت تحقق چشمانداز، تدوین شده در دولت و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تایید و امضا شده از طرف مقام رهبری)
- سطح سوم برنامه: احکام قانونی برنامه چهارم (که در چارچوب سیاستهای کلی تدوین شده و اجرای آن باید کشور را به اهداف چشمانداز نائل سازد کار مشترک دولت هشتم و مجلس ششم و سپس مجلس هفتم به شورای نگهبان و مجمع تشخیص نظام)
- سطح چهارم برنامه: سند تلفیق شده توسعه بخشها و توسعه استانها (تهیه اهداف پروژهها و فعالیتها در بخشها و استانها در چارچوب برنامه چهارم برای تحقق چشمانداز و شکلگیری بودجه سنواتی مطابق با آن)
- سطح پنجم برنامه: سند بودجه سنواتی برخاسته از برنامه (تامین منابع، مصارف، نحوه توزیع و تخصیص بین اهداف، ماموریتها و فعالیتهای بخشی و استانی جهت تحقق اهداف چشمانداز)
از این رو لایحه بودجه سال 1385 الزاماً و قانوناً باید در چارچوب موازینی از بایدها و الزامات و نبایدهایی که این مراحل به ویژه سند چشمانداز سیاستهای کلی و احکام برنامه چهارم تعیین کرده است، تدوین، بررسی و مورد تصویب قرار گیرد و الزاماً باید رویکردها، راهبردها و خطمشیهای اساسی این لایحه بودجه چه در ابعاد منابع، مصارف، توزیع، تخصیص، هدفگذاری، نهادسازی... مطابق با این اسناد قانونی چشمانداز و برنامه چهارم باشد.
به لحاظ اینکه جناب آقای رئیسجمهور در موقع انتخابات و بعد از آن شعارهایی را مطرح کردند، اگر این شعارها منطبق با جهتگیری برنامه چهارم است، باید از این قانون تبعیت داشته و لایحه بودجه خود را مطابق با آن تنظیم نماید (امری که صورت نگرفته است) و یا اینکه مجموعه شعارهای خود را در قالب برنامه اصلاحی تقدیم مراجع قانونی مینمودند که نسبت به اصلاح برنامه چهارم، سیاستهای کلی و سند چشمانداز (که همگی آنها در ربط و همپیوندی با همدیگر تهیه و تدوین و تصویب شدهاند) اقدام شود که این امر نیز تاکنون محقق نشده است. از این رو الزاماً لایحه بودجه 1385 کشور باید در چارچوب برنامه چهارم و چشمانداز تدوین، بررسی و تصویب شود.
موارد مورد اشاره این نوشتار نیز در همین راستا میباشد. اگرچه متاسفانه تاکنون در اجرای بودجه 1384 و ارائه دو لایحه متمم بودجه برای سال 1384 (که در تاریخ بعد از انقلاب ارائه دو لایحه متمم بودجه سابقه نداشته است و در زمان بحرانهای جنگ تحمیلی، محاصره اقتصادی، کاهشهای درآمدهای نفتی حداکثر یک متمم بودجه از طرف دولتهای وقت تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است و در حالی که در 8 سال دولت جناب آقای خاتمی، متمم بودجهای تقدیم مجلس نشد و دولت خود را ملزم میدانست که در چارچوب موازین بودجهها حرکت کند.
ولیکن متاسفانه دولت نهم در ظرف 5 ماه به لحاظ اینکه به دلایل غیراقتصادی و غیرعلمی دستور جلوگیری از افزایش منابع و درآمدها را به بهانه عدم افزایش قیمتها سرلوحه کار خود قرار داده است و برعکس در هر روز و هر جلسه و هر مکان بیانات رئیسمحترم جمهور و یا مصوبات دولت متضمن افزایش مصارف شده و خواهد شد که چنین رویکردی فرآیند عدم تعادل بین منابع و مصارف را حادتر و عمیقتر کرده و خواهد کرد و دولت به خاطر این عدم تعادل یا منبع باارزشی همچون درآمدهای نفت که باید از آن صیانت همه جانبه و توسعهای بکند، نسبت به مصرف شتابان و جهشی از آن در قالب لوایح متمم بودجه 1384 و لایحه بودجه 1385 اقدام کرده است.)
جهت بیان انحرافات لایحه بودجه 1385 از رویکردهای برنامه چهارم و سیاستهای کلی و چشمانداز لازم است نظری به آمار و ارقام لایحه بودجه داشته باشیم.
انحرافات لایحه بودجه 1385 از جهتگیریهای چشمانداز، سیاستهای کلی و برنامه چهارم:
الف: رشد جهشی بودجه جاری کشور در سال 1385 به میزان 2/48 درصد (حتی اگر توجیه آن کسریهای کنونی باشد بخش قابل ملاحظه آنها تکنوبتی است و غیر پایدار و وجه قابل توجه این کسریها به خاطر مصوبات دولت و مجلس هفتم و عدول آنها از رویکردها و موازین برنامه چهارم میباشد) که در مغایرات جدی با ماده 2 قانون برنامه چهارم این خود نیز برخاسته از رویکردهای سیاستهای کلی است، میباشد، با هم این ماده را مرور میکنیم:
«دولت مکلف است سهم اعتبارات هزینهای (جاری) تامین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به گونهای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم اعتبارات هزینهای دولت به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین گردد.»
اکنون در لایحه بودجه رشد درآمدهای مالیاتی 27 درصد و رشد اعتبارات جاری 48 درصد. آیا این دور شدن از این جهتگیری اساسی برنامه چهارم نیست. میزان افزایش پذیرفته شده در جدول شماره 4 قانون برنامه برای اعتبارات جاری برابر با 10 درصد (ثبات این اعتبارات به قیمت ثابت است) میباشد.
میزان تراز عملیاتی بودجه (کسر بودجه) (تفاضل اعتبارات جاری از درآمدهای مالیاتی و غیرنفتی که حسب قانون برنامه باید 486/58 میلیارد دلار باشد به خاطر جهتگیریهای نادرست لایحه به مبلغ 706/103 یعنی حدود دو برابر افزایش یافته است که این یعنی وابستگی بیشتر بودجه جاری به درآمدهای نفت. آیا این رویکرد لایحه بودجه برای اعتبارات بودجه جاری مخالفت با بند 50 سیاستهای کلی که مقام رهبری ابلاغ کردهاند، ندارد.
«بند 50: اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجهای و تعادل بین منابع و مصارف دولت»
آیا نسبتهای تامین درآمدهای مالیاتی به هزینه جاری که در قانون بودجه 1384 برابر با 51 درصد و در لایحه بودجه به میزان 44 درصد کاهش یافته است و نسبت مالیاتها از منابع درآمد غیرنفتی که در قانون برنامه 1/39 درصد بوده و در لایحه بودجه 1385 به 1/28 درصد کاهش یافته مغایرت جدی با مفاد ماده 2 قانون برنامه، جدول شماره 4 قانون برنامه و بند 50 سیاستهای کلی ندارد؟
آیا این میزان افزایش در اعتبارات هزینهای (جاری) تعمیق وابستگی بودجه به نفت نیست؟ آیا این برخلاف رویکردهای اسناد بالادستی لایحه بودجه (چشمانداز، سیاستهای کلی و برنامه چهارم) نیست. در سیاستهای کلی میخوانیم که:
«بند 42: حرکت در جهت تبدیل درآمد نفت و گاز به داراییهای مولد به منظور پایدارسازی فرآیند توسعه و تخصیص و بهرهبرداری بهینه از منابع»
در حالی که جهتگیری لایحه بودجه برخلاف این بند است. رویکرد برنامه چهارم بر این مبنا استوار بوده است که با وسعت بخشیدن به اقتصاد، بازار و عرصههای گوناگون فعالیت مردم و بخش خصوصی، موجبات افزایش درآمدهای مالیاتی (حضور در میدانهای اقتصاد زیرزمینی، قاچاق و سوداگری و افزایش کارایی نظام مالیاتی) را فراهم ساخته تا بتوان از طریق این افزایش، درآمدهای مالیاتی تامینکننده هزینههای جاری دولت باشد.
اکنون متاسفانه به یمن درآمدهای حاصل از فروش نفت، دولت به جای صیانت همه جانبه از این درآمدها و فراهمسازی بستر برای بالندگی این درآمدها (از طریق حساب ذخیره ارزی و وام به بخش خصوصی و تحرکبخشی به اشتغال، رشد اقتصادی، برقراری تعادل و توازن، عدالت اجتماعی...) به راحتی خود با گستردهترین میزان دستدرازی به این سرمایه مولد، مشاعی و بین نسلی را پیشه خود کرده است.
ب: مصارف ارزی بودجه سال 1385 که از هیچگونه منطق قانونی، اقتصادی و عملکردی در اقتصاد کشور در ظرف این 27 سال پیروی نمیکند، دارای هشدارهای اساسی برای برنامه چهارم، سیاستهای کلی و چشمانداز است. حسب منطقها و موازین برنامه چهارم جهت شکلدهی دولت کارآمد و دور شدن از چارچوبهای بودجه نفتی و دولت رانتی و نفتی و جهت پاسخگویی به سیاستهای کلی چگونگی برخورداری از منابع درآمدهای حاصل از فروش نفت در جدول شماره 8 قانون برنامه به شرح ذیل آورده شده است:
با توجه به این ارقام میزان ارز برای لایحه بودجه سال 1385 باید حدود 5/14 میلیارد دلار باشد در حالی که دولت محترم در لایحه با بهره گیری 40 میلیارد دلار از این سرمایه اساسی کشور، می رود که بسیاری از مناسبات اصلاحی را در ساختار دولت و بودجه و اقتصاد کشور، به هم ریخته و نابسامانی بزرگی را پیریزی کند، عملکرد مصارف ارزی در سال 1384 که براساس مصوبات بدون پشتوانه و با شعارهای مردمی شکل گرفته نهایت با ارسال لوایح متمم بودجه و دست درازی به حساب ذخیره ارزی، امکان عملیاتی شدن را پیدا کرده است.
حسب رویکردهای چشمانداز، سیاستهای کلی و برنامه چهارم، مقرر بوده است که این افزایش درآمدهای نفتی به طرف داراییهای مولد، پایدار سازی فرآیند توسعه و بهرهبرداری بهینه از منابع (موضوع بند 42 سیاستهای کلی) توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و کاهش تصدی دولت همراه با حضور کارآمد در قلمرو امور حاکمیتی باشد (موضوع بند 47 سیاستهای کلی) موجبات توجه و عنایت جدی به مشارکت عامه مردم در فعالیتهای اقتصادی کشور شود (موضوع بند 49 سیاستهای کلی) و مغایرت جدی با بند 51 سیاستهای کلی دارد:
«بند 51: تلاش برای قطع اتکای هزینههای جاری به نفت و تامین آن از محل درآمدهای مالیاتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایهگذاری براساس کارایی و بازدهی.»
آیا بدین میزان برداشت از منابع ارزی کشور برای بودجه دولت، محدود کردن عرصهها برای حضور پایدار و بالنده و همهجانبه مردم و بخش خصوصی در کشور نمیشود. آیا بدین میزان مصرف ارزی برای دولت قائل شدن مخاطره جدی برای رشد اقتصادی، اشتغال و کارایی کشور نیست؟ آیا منابع ارزی لایحه بودجه مخالفت جدی با سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی و بند الف آنکه سیاستهایی بر توسعه بخشهای غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی تعیین کرده است، نیست؟ در این اهداف:
- شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی
- گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی
- ارتقای کارایی بنگاههای اقتصادی و بهرهوری منابع مادی، انسانی و فناوری
- افزایش رقابتپذیری در اقتصاد ملی
- افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی
- کاستن از بار مالی و مدیریتی دولتی در تصدی فعالیتهای اقتصادی
- افزایش سطح عمومی اشتغال
مقرر شده است که کشور موجبات بالندگی برای مردم، بخش خصوصی و بازار را فراهم ساخته و موجبات جلوگیری از بزرگ شدن دولت از یک طرف و متناسبسازی و کارآمدکردن آن از طرف دیگر سرلوحه کارها قرار گیرد. به طوری که این دولت متناسب کارآمد به دور از خطای مداخله (در امور بازار و مردم) و خطای غفلت (در انجام وظایف حاکمیتی) باشد آیا بهرهمند کردن بودجه دولت بدین میزان و محروم کردن اقتصاد از این امکانات مغایرت جدی با این احکام و رویکردهای قانونی ندارد.