بحث استقلال بانک مرکزی گرچه موضوعی کهنه و قدیمی است اما از آن جایی که تاکنون به سرانجامی نرسیده همچنان در کانون توجه کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی کشور قرار دارد. زیرا عملکرد بانک مرکزی در طراحی و اعمال و اجرای سیاستهای پولی کشور هیچ گاه مستقل از دولت نبوده و عمدتا تحت تاثیر سیاستهای مالی اعم از بودجهای و ارزی قرار داشته است.
تبعیت سیاستهای پولی از دولت بیگمان عمدهترین دلیل رشد نقدینگی، افزایش تورم، کاهش قدرت خرید جامعه، تعمیق فقر و شکاف طبقاتی، گسترش تبعیض و رانت و فساد بوده است. این در حالی است که وظیفه اصلی بانک مرکزی در چارچوب سیاستهای پولی شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی، حفظ ارزش پول ملی، استقرار ثبات اقتصادی و برقراری تعادل و توازن در تراز پرداختهای خارجی تعریف شده است. اگر در حال حاضر سیاستهای پولی، اهداف یادشده را محقق نساخته است، بیتردید علت را باید در عدم استقلال بانک مرکزی دانست که عملکرد آن به لحاظ ساختار حقوقی و تشکیلاتی به شدت با عملکرد مالی دولت پیونده خورده است. بنابراین تا زمینههای حقوقی انفکاک بانک مرکزی از بدنه دولت فراهم نشود، سیاستهای پولی همچنان به دنبال سیاستهای مالی و تجاری دولت کشیده میشوند.
دستیابی به اهداف بسیار حساس سیاستهای پولی، ایجاب میکند که بانک مرکزی از قدرت موثر در تصمیمگیری، تدوین و پیادهسازی این سیاستها برخوردار باشد. قدرت بانک مرکزی در تصمیمگیری و مصونیت این تصمیمات در مقابل تغییرات مورد نظر دولتها، یکی از معیارهای مهم استقلال بانک مرکزی است. زیرا بانک مرکزی غیرمستقل قطعا تابع نظرات و سیاستهای مالی دولتها که متاثر از تصمیمات سیاسی است قرار میگیرد و دولتها نیز به اتکا و پشتیبانی منابع بانک، سیاستهای اقتصادی خود را پی میگیرند. به همین سبب در برخی از کشورهای پیشرفته هیچ یک از مخارج عمومی دولتها چه به صورت مستقیم و یا غیرمستقیم از محل منابع بانک مرکزی تامین نمیشود مگر در مواقع اضطراری نظیر حدوث بلایای مهیب طبیعی و یا بروز جنگ، حتی گاهی بانکهای مرکزی قانونا از خرید اوراق مالی منتشر شده از سوی دولتها نیز منع شدهاند. البته این به مفهوم آن نیست که ارتباط منطقی بانک با سیاستهای مالی و تجاری دولت گسسته شود بلکه اتفاقا استقلال بانک مرکزی به تحکیم رابطه مطلوب و منطقی سیاستهای پولی و مالی بانک و دولت میانجامد و بستر توسعه اقتصادی ایجاد اشتغال و دستیابی به سطح مناسب قیمتها را فراهم میکند.
بانک مرکزی مستقل قادر است از همه ابزارهای متنوع و مدرن پولی و مالی پیشرفته نظیر نسبتهای قانونی، نرخ بهره، عملیات بازار باز، تنزیل مجدد مداخله در بازار ارز، عملیات روی سپردههای دولت به منظور تحقق اهداف سیاستهای پولی که مهمترین آن تثبیت سطح عومی قیمتها و حفظ قدرت خرید پول ملی است بهره گیرد.
متاسفانه در ایران ضمن آنکه سطح استقلال بانک مرکزی به دلیل ساختار حقوقی و تشکیلاتی تحت تسلط دولت بسیار پایین است محدودیتهای شرعی نیز بانک را از به کارگیری برخی از ابزارهای یاد شده منع کرده است که همین امر کارآیی آن را تقلیل داده و در برابر سیاستهای مالی دولتها غالبا از موضع انفعالی برخوردار بوده است. هیچ یک از روسای بانک مرکزی طی 29 سال گذشته قادر به نه گفتن در مقابل تامین مالی کسر بودجه دولتها از اعمال سیاستهای مالی انبساطی و زیادهخواهی پولی آنان نبوده است. در این راستا میتوان به افزایش نسبت پایه پولی به تولید ناخالص داخلی (GDP) اشاره کرد که معیاری بر ناتوانی بانک مرکزی در ممانعت دولت در استفاده از منابع بانک است. نسبت بالای پایه پولی به تولید ناخالص داخلی، حاکی از بروز کسر بودجه دولتها است که تامین آن از منابع بانک مرکزی، اسباب گسترش پایه پولی را فراهم آورده و نقدینگی را وسعت بخشیده است. این موضوع به نوبه خود محیطی مستعد برای استمرار رشد تورم دو رقمی فراهم ساخته به طوری که تورم از درون به باز تولید خود پرداخته و با برخورداری از خاصیت چسبندگی قوی نسبت به قیمتهای بالا در مقابل سیاستهای ضد تورمی مقاومت نشان میدهد. این در حالی است که اعمال سیاستهای ضدتورمی زمانی از اثربخشی لازم برخوردار است که بدوا نهادهای حقوقی و قانونی تامینکننده استقلال بانک مرکزی تاسیس و شیوههای مطلوب و کارهای تعامل بین دولت و بانک به درستی تعریف و حاکم شوند. بدیهی است بازتاب هماهنگی و همسویی این دو نهاد مهم پولی و مالی بیتردید در تثبیت قیمتها رشد مطلوب اقتصادی، کنترل نقدینگی و تورم و کاهش بیکاری جلوهگر میشود.
اما متاسفانه ظهور پدیدههایی نظیر گسترش پایه پولی، میزان تکالیف اعتبارات تحمیلی و دستوری دولت به بانکها، رشد حجم بدهی دولت و برگشتهای دولتی به بانک مرکزی و نظام بانکی، محدودیت بانک مرکزی در به کارگیری ابزارهای مدرن سیاستگذاریهای پولی و به طور کلی موانعی که سیاستهای پولی را بیاعتبار و بیاثر میکند همه ناشی از ناهماهنگی بین سیاستهای مالی و پولی و اقتدار بیچون و چرای دولت بر بانک مرکزی و حاکمیت دیدگاهی است که جایگاه بانک مرکزی را در اقتصاد دولتی تنها در حد تامینکننده منابع مالی بودجه و صندوقدار دولت تنزل داده است.
در این میان شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد مختلط سیاستگذاری پولی دولت و بانک مرکزی، مهمترین عوامل شکست سیاستهای پولی تلقی میشود، زیرا زمینه مداخلات رسمی دولت در سیاستهای پولی بانک مرکزی را فراهم آورده است. شورای مزبور که وفق ماده «18» قانون بانکی و پولی کشور تاسیس شد و اصلاحات بعدی نیز در آن صورت پذیرفت، با وجود آن که از مهمترین ارکان بانک مرکزی تلقی شده است، اما کاملا تحت تسلط اکثریت اعضای دولتی، متشکل از وزرا قرار دارد که طبیعتا تامین منابع مالی وزارت متبوع خود را در برابر اهداف سیاستهای پولی و استقلال بانک مرکزی ترجیح میدهند. این در حالی است که علاوه بر دادستان، روسای اتاقهای بازرگانی، صنایع و معادن ایران و تعاون، تنها سه نفر از مقامات و خبرگان بانکی متشکل از رییس کل و دو خبره بانکی به انتخاب وی و تایید رئیسجمهوری در آن حضور دارند. بنابراین قطعا تغییر در ترکیب شورای پول و اعتبار ـ که اکنون در فرآیند ادغامهای صورت گرفته به کمیسیون تغییر نام داده ـ به نحوی که حضور مقامات بانکی از رییس و معاونان و خبرگان بانکی با حق بیشتر، پررنگتر شود، اولین گام در جهت تثبیت جایگاه حقوقی و اقتدار بانک مرکزی است. در این راستا عضویت دادستان و روسای اتاقهای بازرگانی و تعاون ایران و روسای کمیسیونهای مرتبط مجلس شورای اسلامی به عنوان اعضای دایمی صاحب حق رای و شرکت وزرا به عنوان اعضای ناظر به منظور هماهنگسازی سیاستهای پولی و مالی و تبادل اطلاعات، بیتردید در جهت تقویت استقلال، بانک مرکزی تاثیر بسزایی دارد.
اما نباید غافل بود که مقوله استقلال بانک مرکزی آن چنان با نحوه انتخاب رییس کل آن پیوند خورده که نمیتوان این دو را از یکدیگر منفک ساخت. ضمن آن که اصلاحات در بانک مرکزی و بازارهای پولی و توسعه بازارهای سرمایه، رقابتیکردن بانکهای دولتی و افزایش شیوههای نظارتی بر بانکهای دولتی و خصوصی نیز از دیگر مواردی است که در خلال استقلال بانک مرکزی باید صورت گیرد، در غیر این صورت تصمیمات درست بانک مرکزی در بستری ناهموار، نتایج خوبی در بر نخواهد داشت. به همین سبب کشورهای صنعتی توسعهیافته، توسعه همه جانبه و پایدار خود را مرهون نظامات بانکی پیشرفتهای هستند که در عین استقلال، همراستا و هماهنگ با دیگر سیاستهای اقتصادی در یک مجموعه به هم پیوسته به کلیت اقتصاد را به سمت تعادل سوق میدهند. در این کشورها استقلال بانک مرکزی در گرو تغییرات ساختار حقوقی و تغییر در نحوه انتصاب رئیس کل بوده است تا بانک قادر باشد سیاستهای پولی خود را از سیاستهای مالی دولت تفکیک کرده و با عدم وابستگی به بخشهای دولتی، سلامت سیاستهای پولی را تضمین و قدرت تصمیمگیری در مورد بانک را نیز از دولت سلب کند. بر این اساس در بسیاری از کشورهای پیشرفته حتی دوره ریاست و تصدی روسای بانک مرکزی از عمر قانونی دولتها بیشتر است. در آمریکا دوران تصدی رییس بانک فدرال رزرو 14 سال است. گرچه ریاست بانک از سوی رییسجمهوری معرفی میشود اما توسط کنگره منصوب میشود. از این رو رییس بانک نسبت به کنگره پاسخگوست. همچنین بانک مرکزی اروپا در برابر پارلمان اروپا پاسخگوست. بانک مرکزی اتریش نیز به جای پاسخگویی به رییسجمهوری و یا وزیر دارایی در مقابل افکار عمومی مسئول است. بنابراین به دقت سیاستهای پولی را در جهت اهداف تعیین شده همسو با منافع مالی و نه الزاما تامین هزینههای مسرفانه افزون بر بودجه دولتها پی گرفته، دولتها را در انتظام بخشی بر عملکرد مالی خویش تشویق میکند. در برخی از کشورها نظیر سوییس نیز در زمینه اعطای وام به دولت از سوی بانک مرکزی محدودیتهایی حکمفرماست. بنابراین دولت نمیتواند به وامهای بانک مرکزی متکی باشد.
متاسفانه چنین فرآیندهایی در ایران به سبب دلایل پیش گفته شکل گرفته است حتی با تغییراتی که در نحوه انتصاب رییس کل بانک مرکزی در دولت هشتم صورت گرفت و در ظاهر بانک را از سیطره وزارت اقتصادی و دارایی بیرون کشید، از آنجایی که بانک به لحاظ حقوقی و تشکیلاتی تحتنظر دولت است بنابراین قادر به مقاومت در برابر دستورات تکلیفی و اجرای تمایلات روسای جمهور نبوده است. بر این اساس فرآیند انتخاب رییس کل بانک مرکزی توسط رییسجمهور به جای وزیر امور اقتصادی و دارایی عملا فاقد اثربخشی لازم در تغییر شیوه عملکرد بانک و ارایه یک رفتار مستقل از اراده دولت بوده، در نتیجه ترکیب و امتزاج نابهینه سیاستهای پولی و مالی سبب شده که بانک مرکزی همچنان تامینکننده نیازهای بودجهای دولت و شرکتهای دولتی و نهادهای وابسته باقی بماند. به مخاطره افتادن امنیت اقتصادی و پایداری معضلاتی نظیر افزایش حجم نقدینگی، تورم و بیکاری از نتایج رفتار مذکور است.
طرح پیشین مجلس ناظر بر اخذ رای اعتماد توسط رییس بانک مرکزی همانند وزرای دولت از مجلس و مسئولیت وی در برابر نمایندگان ملت نیز آزمون دیگری در جهت استقلال بخشیدن به بانک مرکزی است. این طرح در صورت تصویب، رییس کل بانک مرکزی را در صورت لزوم مورد سوال و استیضاح از سوی نمایندگان مردم قرار خواهد داد و انتظار این است که دولت ناچار شود برای حفظ شأن و مرتبت خود، انضباط مالی پیشه کند و از طریق صرفهجویی در هزینهها و پرهیز از مصارف مسرفانه، دست بانک مرکزی را در اجرای سیاستهای پولی باز گذارد. به راستی آیا چنین طرحی ظرفیت ایجاد یک بانک مرکزی مستقل را داراست؟
به اعتقاد راقم استقلال واقعی بانک مرکزی در گروه انجام تغییرات بنیادین حقوقی و سازمانی است که بانک را به عنوان نهادی مستقل و خارج از بدنه دولت با شعاع کاربردی ضابطهمند معرفی کند.
مسلما طرح مذکور فاقد ظرفیت تامین و ترسیم چنین ساختاری است. زیرا بانک مرکزی مستقل با اتخاذ و اعمال سیاست پولی، نظارت بر بانکها و موسسات پولی، کنترل معاملات ارزی و مسئولیت در قبال نظارت بر حسن اجرای قانون پولی و بانکی کشور قادر است سیستم پولی کشور را انتظام بخشد. دولتها نیز در این میان ناگزیر خواهند بود در تنظیم بودجههای سالانه خط قرمزهای سیاستهای پولی را مورد ملاحظه جدی قرار بدهند.
در چنین شرایطی دولت که شیر نفت را در اختیار دارد قادر نخواهد بود از طریق اعمال حاکمیت بر سیاستهای پولی، درآمدهای نفتی را خارج از اعتبارات مصوب هزینه کند و امنیت اقتصادی را به خطر اندازد.
ناگفته پیداست که امنیت اقتصادی از یک سو جامعه را در مقابل دشمنان درونی نظیر فقر و بیکاری و تورم بیمه میکند و از دیگر سو نیرو و قدرت سیاسی و نظامی کشور را به پشتوانه قدرت اقتصادی افزون کرده و توان دیپلماسی چانهزنی کشور را در سطح بینالمللی افزایش میدهد.
بنابراین باید پذیرفت که امنیت اقتصادی، تضمینکننده امنیت ملی است. در شرایط کنونی که جهانی شدن اقتصاد میرود تمام کشورهای جهان را در بر گیرد، مقوله امنیت اقتصادی در تعامل با جهان از تعاریف جدیدی برخوردار شده است، بنابراین جا دارد که سیاستهای اقتصادی، تعامل نیروهای اقتصادی و اجتماعی درونی و بیرونی را به شیوهای هدایت کند که دستیابی به توسعه همه جانبه میسر شود. از این رو باید سیاستهای اقتصادی از شائبههای سیاسی، حزبی جناحی و گروهی مبرا باشد. درست همانند سیاستهای دفاعی و امنیتی که توسط فرمانده کل قوا و ستاد مشترک فرماندهان کل نیروهای انتظامی مستقل از قوای سهگانه و فارغ از نفوذ جناحهای سیاسی کشور اتخاذ میشود.
در این راستا تکلیف عزل و نصب رییس ستاد مشترک و فرماندهان عالی نیروها به موجب اصل «110» قانون اساسی به مقام رهبری تفویض شده که این امر نشانگر عطف توجه به اقتدار بهینه دفاعی کشور است تا موجودیت کشور در مقابل خطرات داخلی و بینالمللی حفظ شود.
اینک که پس از 29 سال چهره جهان به کلی تغییر یافته و نیروهای اقتصادی و نهادهای مدنی مالی و حقوقی بینالمللی به جای دولتها، رهبران واقعی جهان خواهند شد، مقوله امنیت اقتصادی به راستی باید هم شأن و همسان امنیت ملی و دفاعی در ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گیرد و ساختار حقوقی و قانونی محکمی برای آن پیریزی شود.
آنچه که امنیت اقتصادی را به خطر میافکند ساختار ناکارآمد اقتصادی و حقوقی کشور است که صرفنظر از ابعاد حقوقی و اقتصادی از نظر سیاسی هم قابل تامل است. بیتردید یکی از عوامل تضعیف و تخریب امنیت اقتصادی، ترکیب نابهینه سیاستهای پولی و مالی است که از یک منشأ واحد یعنی عدم استقلال بانک مرکزی سرچشمه میگیرد. از این رو استقلال کامل بانک مرکزی بیش از گذشته ادراک شده و اهمیت آن دو چندان میشود. آیا صرفا با تغییر نحوه انتخاب رییس کل، استقلال مورد نظر بانک مرکزی حاصل خواهد شد؟ مسلما پاسخ منفی است زیرا به صرف خارج شدن از زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی از بدنه دولت جدا نخواهد شد و رییس بانک مرکزی هر چند متصف به شخصیتی قوی و با اراده باشد، باز هم به سبب مشکلات ساختاری قادر به عدم تمکین در قبال درخواست دولت نخواهد بود.
بنابراین، باید نخست ساختار بانک مرکزی از بعد حقوقی مورد توجه قرار گیرد. اصل «110» قانون اساسی در شرایطی مصوب شد که تامین، حفظ و حراست امنیت کشور ایجاب میکرد که مقداری از عزل و نصبهای کلیدی و قبولی استعفاها از جمله رییس ستاد مشترک، فرماندهان کل نیروها و رییس صدا و سیما، خارج از بدنه دولت به رهبری تفویض شود تا مستقل از قوای سهگانه کشور به سیاستگذاری و اجرا بپردازد.
شاید اگر اهمیت امروز امنیت اقتصادی در آن زمان ادراک میشد تشکیلات حقوقی بانک مرکزی نیز به گونهای دیگر رقم میخورد.
با این وصف باید پذیرفت تدوین و اعمال سیاستگذاریهای اقتصادی که توسعه اقتصادی کشور را تضمین کند، مستلزم نزدیکی و تعامل هرچه بیشتر نهاد دولت و بانک مرکزی است. بنابراین قرار گرفتن بانک مرکزی به لحاظ حقوقی و تشکیلاتی در خارج از بدنه دولت، نباید نافی نزدیکی و هماهنگی موثر آن دو باشد. بلکه بانک مرکزی در عین برخورداری از استقلال، شایسته است در جهت ایجاد رابطهای شفاف، برنامههای اقتصادی دولت در چارچوب ضوابط قانونی، به منظور دستیابی به اهداف مشترک یعنی تامین توسعه اقتصادی و رفاه ملی تلاش کند. به این منظور لازم است ریاست کل بانک مرکزی از سوی رییسجمهوری برای یک دوره 10 ساله، به شورای پول و اعتبار که بدوا در فرآیند یک تغییر و تحول ساختاری، مستقل شده است پیشنهاد شود. پس از آن که پیشنهاد ریاست جمهوری مورد تصویب شورا قرار گرفت آن گاه رییس پیشنهادی بانک مرکزی باید برای اخذ رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی برنامههای آتی خود را برای اداره پولی کشور را در صحن علنی تشریح کند. بدیهی است پس از تایید مجلس یعنی اخذ رای اعتماد، حکم انتصاب وی توسط ریاست جمهوری تشریح و ابلاغ میشود. برکناری ریاست بانک مرکزی نیز با پیشنهاد رییسجمهور و موافقت شورای پول و اعتبار امکانپذیر است. بدیهی است این شیوه انتخاب رییس کل، وی را از تسلط و اداره دولت آزاد میسازد تا با فراغ بال و استعانت از مصوبات شورای پول و اعتبار به امر خطیر سیاستگذاری پولی بپردازد و از آن جایی که به مجلس پاسخگوست لازم است هر سه ماه یک بار گزارش کامل عملکرد بانک مرکزی را در میزان تحقق اهداف سیاستهای پولی در مجلس قرائت کند تا به این وسیله افکار عمومی نیز از روند عملکرد بانک مرکزی اطلاع حاصل کنند. در واقع این فرآیند همان پاسخگویی بانک مرکزی به افکار عمومی است که در بیشتر کشورهای پیشرفته از جمله کشور اتریش معمول است. با این وصف از آن جایی که استقلال بانک مرکزی و اصلاح ساختار پولی کشور و تامین منافع ملی امری حیاتی و مبرم است و اتخاذ سیاستها از جنس فوق ممکن است در ایجاد و خلق رابطه شفاف و منطقی بین برنامههای اقتصادی دولت و سیاستهای پولی بانک مرکزی از نقایص تکنیکی و روشی برخوردار باشد به نحوی که دستیابی به اهداف سیاستهای پولی را به نحو مطلوب میسر نکند. بنابراین شایسته است مرکز پژوهشهای مجلس نیز با درایت و نگاه به آینده و با بهرهگیری از مشاورههای کارشناسانه استادان و متخصصان فن و مطالعه الگوهای رایج در کشورهای پیشرفته، طرح جامعی را تدوین کرده تا بتواند ساختار بانک مرکزی مستقل از دولت را طراحی و رابطه شفاف قانونی و منطقی بین سیاستهای مالی و بودجهای دولت و سیاستهای پولی بانک مرکزی با هدف دستیابی به یک هدف مشترک که توسعه همه جانبه کشور است پیریزی کند.