واژه کاپیتولاسیون (Capitulation) از ریشه (Capitulate) در اصطلاح امروزی به عهدنامه یا قراردادی اطلاق میشود که میان کنسولها و نمایندگان دولت بیگانه در کشور میزبان منعقد میشود تا به موجب آن اختیاراتی فراتر از قوانین کشور میزبان به آنها اعطا شود. طبق کاپیتولاسیون اتباع بیگانه از شمول قوانین جزایی و مدنی در قلمروی کشور میزبان مستثنی هستند و رسیدگی به دعاوی حقوقی و جرائم آنها در دادگاههای مخصوص و محاکم مختلط با حضور کنسول کشور خارجی انجام میگیرد. به عبارت دیگر کاپیتولاسیون به معاهداتی گفته میشود که به موجب آن دولتی در کشور خارجی از بعضی حقوق حاکمیت که اهم آن حق قضاوت و اجرای مجازات است، بهرهمند میشود، به طوری که اتباع آن دولت از پارهای حقوق و مزایا به طور اختصاصی استفاده میکنند، به همین جهت در فارسی از کاپیتولاسیون با نامهای امتیاز قضایی یا حق قضاوت کنسولی نیز یاد شده است.(1)
سابقه کاپیتولاسیون در ایران
پس از مرگ آقامحمدخان و روی کار آمدن فتحعلیشاه ثبات و قدرت ایران نیز تحلیل رفت و زمینه برای دخالت بیگانگان فراهم شد. در این زمان حرکت روسها در شمال ایران شتاب بیشتری یافت و تزارها در تعقیب سیاست توسعهطلبانه خویش شروع به دستاندازی به خاک ایران، خصوصا ایالات شمالی کردند که در نهایت با بروز جنگهایی میان دو کشور، وضعیت رو به وخامت گرایید. بر این اساس دوره اول جنگهای ایران و روس به شکست نظامی ایران منتهی گردید و موجب انعقاد عهدنامه صلح گلستان و جدایی بخشهای وسیعی از خاک ایران در سال 1813.م گردید.
مرحله دوم جنگهای ایران و روسیه نیز در سال 1826.م آغاز شد و این بار به شکست دولت و نظامیان ایرانی و انعقاد قرارداد ترکمانچای در 10 فوریه 1828.م/1243هـ.ق بین عباس میرزا و ژانپاسکیهویچ، نماینده و فرمانده سپاه روس انجامید. در نتیجه این قرارداد نیز قسمتهای دیگری از ایالات شمالی ایران به روسیه تزاری واگذار گردید و به موجب فصول 7 و 8 قرارداد، قانون مصونیت قضایی مستشاران روسیه به ایران تحمیل شد.
فصل هفتم این قرارداد میگوید: تمام امور متنازع فیه و مرافعاتی که بین اتباع روسیه به وقوع میرسد، موافق قوانین و رسوم دولت روسیه فقط به رسیدگی و حکم سفیر یا کنسولهای اعلیحضرت امپراتور روس حل و فصل میشود و همچنین است اختلافات و دعاوی حاصله مابین اتباع روس و اتباع مملکت دیگر در صورتی که طرفین به حکومت مشارالیهم تراضی نمایند.(2)
فصل هشتم آن میگوید: هرگاه شخصی از اتباع روس یا اتباع مملکت دیگری متهم به جرمی گردد، مورد هیچ تعرض و مزاحمت واقع نخواهد گردید، مگر در صورتی که شرکت او در جرم مدلل و ثابت شود و در این صورت که تبعه روس به شخصه به جرمی متهم شود، محاکم مملکتی نباید بدون حضور ماموری از طرف سفارت یا کنسولگری به جرم مزبور رسیدگی و حکم دهد.(3)
پیمان ترکمانچای علاوه بر آنکه حق قضاوت کنسولی را از سوی روسها به ایران تحمیل کرد زمینههای تحمیل قراردادهای مشابهی از سوی دولتهای انگلستان و فرانسه را نیز فراهم آورد و آنها را به ایجاد نظام کاپیتولاسیون در ایران ترغیب نمود به طوری که بریتانیا در سال 1854.م پس از تجاوز به جنوب ایران و انعقاد قرارداد پاریس (1857.م)، علاوه بر جدا کردن افغانستان از ایران، امتیاز کاپیتولاسیون را نیز به دست آورد. بر این اساس امتیاز کاپیتولاسیون علاوه بر آنکه اتباع بیگانه را در موقعیتی سودمند قرار میداد، به عنوان دستاویزی جهت تضعیف دولت مرکزی ایران نیز قرار گرفت. بعد از انقلاب مشروطیت عدم رضایت و خشم مردم نسبت به کاپیتولاسیون افزایش یافت و حقیقت این رژیم در ایران به یکی از مواد مهم مرامنامههای احزاب ایرانی تبدیل شد، به نحوی که تمام احزاب و گروهها خواهان لغو این امتیاز شدند، در نهایت در سال 1297هـ.ش دو سال قبل از کودتای رضاخان دو تصویبنامه در دولت صمصامالسلطنه تصویب شد، در یکی قید گردید. در معاهدات، مقاولات و امتیازاتی که از یکصد سال پیش به این طرف دولت استبدادی روس و اتباع آن از ایران گرفتهاند، تماما تحت فشار و جبر و زور یا به وسیله عوامل غیر مشروعه از قبیل تهدید و تطمیع، برخلاف صلاح و صرفه مملکت و ملت ایران شده است و با استناد به قانون اساسی و حق حاکمیت ایران القا میگردد.(4) و در تصویبنامه دیگر میگوید: «محاکمات وزارت خارجه باید موقوف و رسیدگی به دعاوی واقعه بین اتباع خارجه و اتباع ایران در محاکمات عدلیه موافق قوانین مملکتی به عمل آید.»(5)
این دو تصویبنامه همزمان با انقلاب 1917.م روسیه و قدرتگیری بلشویکها صورت گرفت. در این جریان نگاه روسها به دنیای خارج و امیال امپریالیستی گذشته تغییر یافت. از این رو در سال 1921.م به عقد عهدنامه مودت با ایران پرداخت که طی آن تمامی امتیازات از جمله کاپیتولاسیون که دولت روسیه تزاری از ایران گرفته بود، لغو گردید. همچنین قرارداد کاپیتولاسیون بین دو دولت عثمانی و ایران که با اعلام لغو کاپیتولاسیون در عثمانی در ابتدای جنگ جهانی اول بیاعتبار تلقی شده بود، با مذاکراتی که پس از جنگ با دولت جوان ترکیه به عمل آمد، جای خود را به قرارداد دوستی 1305 هـ.ش داد. امتیازات قضاوت کنسولی متقابل با چین و افغانستان هم در سال 1300 هـ.ش با قراردادهای مودت پایان یافت، اما کشورهای غربی همچنان از کاپیتولاسیون استفاده میکردند و دلیل آنها این بود که صاحب تمدن مسیحی هستند و نمیتوانند تسلیم دستگاه قضایی غیرمتمدن باشند. نظیر دولت انگلیس که وجود هزاران انگلیسی و هندی در شرکت نفت جنوب ایران و انگلیس را بهانه داشت که وضع قضایی آنها به خطر میافتد. این امر واکنشهای شدیدی را در پی داشت و به دنبال آن مجلس ششم شورای ملی تحت فشار اقلیت و به رهبری مرحوم سیدحسن مدرس در یکی از نخستین اقدامات خود لایحه کاپیتولاسیون را در اردیبهشت 1306هـ.ش لغو کرد و متعاقبا وزارت امور خارجه ایران نیز به تمامی دولتهایی که اتباعشان از مزایای کاپیتولاسیون استفاده میکردند، یک سال مهلت داد تا قراردادهای جدیدی را با ایران به امضا برسانند.(6)
و سرانجام با پایان مهلت یکساله با تشکیل دادگستری جدید و تصویب قانون تعیین تکلیف دعاوی موجود بین اتباع ایران و خارجه و مضافا جو حاکمی که بعد از جنگ جهانی اول در روابط بینالمللی ایجاد شده بود، به عمر کاپیتولاسیون در ایران پایان داد و در سال 1307هـ.ش با پایان گرفتن یک سال مهلت مقرر برای دولتهای خارجی مردم ایران پایان یک قرن پیمان ظالمانه کاپیتولاسیون را در تهران و شهرستانها جشن گرفتند.
پیمان وین و احیای کاپیتولاسیون در ایران
پس از جنگ جهانی دوم، سازمان ملل متحد کمیسیون حقوق بینالملل خود را مامور نمود قراردادی عمومی و جهانی در خصوص روابط سیاسی بین دول جهان تهیه و تنظیم نماید، این امر به انعقاد پیمان وین انجامید. ماه 37 پیمان چنین میگوید: «دیپلماتهای هر کشور در کشور دیگر از مصونیت برخوردارند، گاه این مصونیت، مصونیت قضایی است، دیپلماتهای دارنده این مصونیت در صورت ارتکاب جرم در کشور میهمان از تعقیبهای قانونی و مجازات مبری است و رسیدگی به اتهام او به کشور متبوعش ارجاع داده میشود.»(7)
با کودتای 28 مرداد 1332هـ.ش و دخالت مستقیم آمریکا، زمینه حضور همه جانبه نیروهای نظامی، مستشاری و سیاسی گسترده این کشور در ایران فراهم شد. به این مبنا طی سالهای پس از کودتا تا انقلاب اسلامی، تمامی رفتار و اعمال آمریکاییها در راستای وابسته کردن ایران به غرب طراحی شد. به دنبال این خواسته، سفارت آمریکا در تهران طی یادداشتی در اسفند 1340 از دولت ایران خواست که نظامیان آمریکا را از امتیازات و مصونیتهای ماموران سیاسی پیشبینی شده در قرارداد و این برخوردار باشند. بدین ترتیب در مهر 1342هـ.ش تصویبنامهای از سوی دولت علم صادر شد که به موجب آن، دولت موظف بود که هنگام تقدیم قرارداد بینالمللی وین مربوط به مصونیتهای دیپلماتیک به مجلسین ماده واحدهای مبنی بر برخورداری اعضا، هیاتهای مستشاری آمریکا در ایران از امتیازات و مصونیتهای مربوط به کارکنان اداری و فنی را نیز به آن ضمیمه نمایند. این لایحه در مهر 1343 در زمان نخستوزیری حسنعلی منصور که برنامههای مهمی به سود غرب (آمریکا) داشت و بعد از علم به نخستوزیری رسیده بود، به مجلس شورای ملی برده شد.
این لایحه علاوه بر آنکه ایران را هر چه بیشتر به ایالات متحده آمریکا وابسته میساخت، ناقض صریح حاکمیت ملی ایران و اصل هفتاد و یکم قانون اساسی مشروطه که اذعان میداشت دیوان عدالت عظمی و محاکم عدلیه مرجع تظلمات عمومی هستند نیز بود. شایان ذکر است رژیم پهلوی 11 روز پس از تصویب قانون معافیت نظامیان آمریکایی از شمول مقررات قضایی ایران موفق به اخذ یک وام 200 میلیون دلاری از یک بانک آمریکایی و با تضمین دولت آمریکا شد. این وام که به منظور خرید تسلیحات از آمریکا به دولت ایران اعطا شده بود، از سوی محافل سیاسی به پاداش آمریکا به خاطر تصویب قرارداد کاپیتولاسیون تعبیر شد.(8)
واکنش امام خمینی در برابر کاپیتولاسیون
حضرت امام خمینی(ره) به دنبال به دست آوردن مدرک خیانت جدید رژیم پهلوی در حالی که بسیار برافروخته و خشمگین به نظر میرسید، در حضور هزاران نفر از مردم قم و تهران صبح روز 4 آبان 1343 هـ.ش در حالی که رژیم میکوشید با برگزاری پرزرق و برق جشن چهل و پنجمین سالروز تولد شاه، مساله کاپیتولاسیون را به دست فراموشی بسپارد، بیانات تاریخی خود علیه کاپیتولاسیون و شاه را ایراد نمودند. امام(ره) که مبارزات خود را بر اساس قاعده نفی سبیل که نفی کننده هرگونه سلطه خارجی بر جامعه مسلمانان است، استوار ساخته و با اشاره به آیه شریفه «لن یجعلالله الکافرین علی المومنین سبیلا»، «خداوند هرگز نه در گذشته و نه در آینده برای کافران نسبت به اهل ایمان راه تسلط باز نگذاشته و باز نخواهد نمود.»(9) مصیبت بزرگی را که بر اسلام و مسلمین وارد آمده بود را به مردم گوشزد نمودند. ایشان در بخشی از فرمایشات خود چنین بیان کردند: «اگر یک خادم آمریکایی یا یک آشپز آمریکایی مرجع تقلید شما را در وسط بازار ترور کند، زیر پای خود منکوب کند، پلیس ایران حق ندارد جلوی او را بگیرد. باید پرونده به آمریکا برود و در آنجا اربابها تکلیف را معین کنند! حتی اگر شاه ایران یک سگ آمریکایی را زیر بگیرد، مورد بازخواست قرار میگیرد، ولی چنانچه یک آشپز آمریکایی شاه ایران را زیر بگیرد یا بزرگترین مقام را زیر بگیرد، کسی حق تعرض ندارد! چرا؟ برای اینکه میخواستند وام بگیرند...»(10)
سخنرانی اعتراضآمیز و شدیداللحن امام(ره) باعث شد در شبانگاه 13 آبان 1343 دستور تبعید ایشان صادر شود و همان شب «مولوی»، رئیس ساواک تهران به همراه نیروهایی از هوابرد به قم رفت و ایشان را به تهران منتقل کرده و صبح روز بعد با هواپیما به ترکیه تبعید کردند. به دنبال این اقدام حسنعلی منصور که در مراسم آغاز به کار خود به عنوان نخستوزیر طی نطقی با تمجید از اسلام از آن به عنوان یکی از مترقیترین و برجستهترین ادیان جهان یاد کرده و بر مراحم و عطوفت خاص شاه نسبت به مقامات روحانی تاکید نموده بود، کمتر از سه ماه پس از تبعید امام(ره) در صبح روز اول بهمن به اتهام به تصویب رساندن لایحه کاپیتولاسیون، در مقابل مجلس شورای ملی هدف گلوله محمد بخارایی - یکی از اعضای هیاتهای موتلفه اسلامی - قرار گرفت و کشته شد. بدین ترتیب منصور در حالی که با بحران شدید اقتصادی و سیاسی دست به گریبان بود، پس از 11 ماه حکومت و تصویب یکی از ننگینترین قراردادهای تاریخ، برای همیشه از عرصه سیاسی ایران کنار رفت.
فرجام کاپیتولاسیون
پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران طی لایحه پیشنهادی دولت موقت که به تصویب شورای انقلاب نیز رسید مورخ 24 اردیبهشت 1358، کاپیتولاسیون به کلی در ایران لغو گردید. متن لایحه چنین است: «قانون مصوب 21 مهر 1343 هـ.ش راجع به استفاده مستشاران نظامی آمریکا در ایران از مصونیتهای خاص و معافیتهای قرارداد وین لغو میشود.»(11)