*مشکل از کجا نشات میگیرد یا چه ساختارها یا بخشهایی باید هدف اصلاح باشند؟
*مطلوب و مقصد اصلاح به سوی کدام هدف است و بر اساس چه نظریهای؟
*و در نهایت فرایند اصلاح چگونه تنظیم، مدیریت و اجرا میشود؟
در نگاه نخست اهمیت پرسش سوم در قدوقامت دو سوال نخست نیست و به نظر حاشیهای میرسد، از عوام مردم و فعالان سیاسی گرفته تا اقتصاددانان و عالمان توسعه همه بر محور چرایی و چیستی تغییرات بحث میکنند و نه چگونگی. این نوشتار اصلا درصدد کاستن از اهمیت محتوای طرحی که به نام تحول اقتصادی دولت موسوم شده نیست اما تاکید میکند در کنار اینکه چه تغییرات اقتصادی باید به انجام رسد، چگونگی اجرای طرح نیز درخور تامل است.
گرچه برخی اندیشمندان حوزه توسعه معتقدند ریشههای عمیقتر و اثرگذارتری برای اصلاح اقتصاد ایران وجود دارد که پرداختن به آن نسبت به شاخهها و میوهها اولویت و تقدم دارد لکن فرض کنید ما درباره اینکه لازم است همین نظامهای هفتگانه (بهرهوری، یارانهها، مالیات، گمرک، بانک، پول ملی و توزیع کالاها) تغییرات ساختاری یابند، با دولت همنوا شویم. تجربه اصلاحات اقتصادی در کشورهای در حال توسعه طی دهههای اخیر نشان داده که نتیجه نهایی تنها به محتوای سیاستها وابسته نیست و بسا برنامههای کارشناسانهای که به دلیل عدم لحاظ چگونگی اجرا، به ضد خود تبدیل شده و مثلا رشد اقتصاد را کندتر یا توزیع درآمد را ناعادلانهتر کردهاند. تجربه مدیریت نهچندان موفق طرح حمایت از بنگاههای کوچک و زودبازده یا طرح سهام عدالت در دولت اخیر نیز بر این نگرانیها میافزاید.
در سالهای اخیر چگونگی انجام اصلاحات از چنان اهمیتی برخوردار شده که مقالات متعددی تنها با عنوان مرحلهبندی، مدیریت، سرعت یا گامهای اصلاح اقتصادی از سوی نهادهای اقتصاد جهانی به چاپ رسیده است. ما نیز بر اساس مجموعه تجربیات کشورهای در حال توسعه، توجه طراحان و کارشناسان دولت را به نکات زیر جلب مینماییم:
1. مهمترین چالش در حوزه چگونگی اجرای اصلاحات آن است که کدام رویکرد مزیت بیشتری دارد: رویکرد تدریجی یا رویکرد شوکدرمانی؟ آیا باید تغییر ساختارهای هفتگانه به صورت همزمان رخ دهد یا به صورت گامبه گام؟ هر رویکرد مزیتی دارد و هزینهای. گاه تغییرات یکباره منجر به تلاطم شدید اقتصاد، نوسانات غیرمنتظره در متغیرها، مقاومتهای شدید اجتماعی سیاسی و در نهایت شکست برنامه اصلاح میشود. از سوی دیگرگاه چند حوزه به طور شدید باهم مکملاند و اگر چند تغییر به طور همزمان رخ ندهد، اثربخشی برنامه زیر سوال خواهد رفت. تجربههای شرق آسیا، آمریکای لاتین و اروپای شرقی گویای هزینههای کمتر رویکرد تدریجی اند. حال باید دید در مورد ایران، امکان انجام تغییرات هفتگانه مذکور طی دوره یک یا حتی دو ساله ممکن و اثربخش خواهد بود؟
2. اگر رویکرد مرحلهای برگزیده شود، آنگاه نوبت به تعیین تقدم و تاخر گامهای اصلاح اقتصاد میرسد. بررسی منطق و ارتباط بازارها و بخشهای اقتصاد ایران با هم نشان خواهد داد که چه تغییراتی باید در اولویت قرار گیرند. به عنوان نمونه عموما پیشنهاد میشود نقطه شروع تحول اقتصادی از متغیرهای واقعی و ساختاری اقتصاد باشد نه متغیرهای قیمتی، هرچند اصلاح سازوکار قیمتها جزء لاینفک یک تحول کامل است.بر همین اساس آیا لازم است اصلاح یارانهها پیش از تغییر نظام مالیاتی صورت گیرد یا پس از آن؟ آیا تقدم زمانی با تحول نظام بانکی است یا ارزش پول ملی؟ و...
3. تجربیات جهانی موید نقش فوقالعاده موثر برخی بسترهای مشترک برای تحول اقتصادیاند. از جمله اینکه هیچ تغییری در شرایط نااطمینانی و نوسانات شدید، موفق نخواهد بود. مثلا شرایط تورمی یا کسری بودجه بالای دولت، یک مانع اساسی به شمار میرود و تا دولت خود دخل و خرج نامنضباطی داشته باشد، نمیتواند زمام مدیریت و نظم اقتصادی را به دست گیرد. نوسانات برونزا یا بحرانهای بینالمللی نیز بعد دیگری از موانع تحول اقتصادی موفق است. حال در سالی که اقتصاد ایران بالاترین نرخ تورم طی ده سال گذشته را تجربه میکند، آیا تحولات نوسانزایی مانند واقعی کردن قیمتهای یارانهای عاقلانه است؟
4. آمادگی نهادی کشور برای اصلاحات اقتصادی یک عنصر تعیینکننده به شمار میرود. منظور این است که اگر انجام اصلاح، نیازمند نهادهایی مانند قانون و مقررات خاص، نظام اطلاعات اقتصادی دقیق و یکپارچه، نظام نظارتی و قضائی مستقل، جدی و عادلانه، کمربندهای حمایتی برای کاهش آسیب اقتصادی خانوارهای ضعیف، اصلاح ساختار سازمانها یا تشکیل نهادهای متولی، تحول نحوه مدیریت دولت و مواردی از این قبیل باشد اما این آمادگیهای نهادی لحاظ نشود، نتیجه یا ناکامی برنامه اصلاح است یا تحقق توام با هزینههای هنگفت. اکنون باید پرسید آیا اصلاح قوانین یا نحوه مدیریت و قراردادهای دولت پیش نیاز بهبود بهرهوری نیست؟ آیا نظام اطلاعاتی دقیق برای توزیع کالاها و مالیات عادلانه و یارانهعادلانه طی همین ماهها قابل دسترسی است؟ آیا...
5. ایجاد یک ترکیب همگن و همآهنگ یا به بیان دیگر لحاظ کردن تاثیرات متقابل سیاستهای اصلاحی بعد دیگر چگونگی تحول اقتصاد است. این امکان وجود دارد که برخی سیاستهای اصلاحی اثر سیاستهای دیگر را خنثی یا تقویت نمایند. گاه سیاست گمرکی یا توزیع کالا با هدف کاهش فساد و رانت تنظیم میشود اما سیاست نرخ بهرهای و یارانهای موجب رواج فساد میگردد. در مورد سیاستهای پشتیبان ارتباط زیادی میان سیاست بودجهای، اصلاح تجاری و اصلاح بنگاههای دولتی وجود دارد و مثلا کاهش کسری بودجه از طریق افزایش بهرهوری، جایگزینی تعرفه (به جای موانع غیرتعرفهای) و درآمدهای حاصل از واگذاری بنگاههای عمومی و کاهش یارانه به بنگاههای زیانده تسهیل شود.
6. ملاحظات اقتصاد سیاسی کشور در مسیر اصلاح اثر جدی بر چگونگی اجرای اصلاحات دارد. شرایط کنونی دولتها (مثلا باقی ماندن یک سال از فرصت دولت نهم)، ذهنیت سیاستگذاران و مجریان و فعالان اقتصادی (مثلا بدبینی بخش خصوصی و بانکداران و بورسبازان)، برداشت مردم نسبت به صداقت و توانمندی دولت در انجام اصلاحات و واکنش همکارانه یا تخریبگر، موضع گروههای فشار یا ذینفع در هر بخش اقتصاد، جلب مشارکت گروههای مرجع و نخبگان یا منزوی بودن طراحان طرح، آستانه تحمل اجتماعی هزینههای اصلاح و موارد متعدد دیگر در تعیین سرعت اصلاح نقش حیاتی دارند.
7. شرایط احتمالی مورد نیاز برای مواجهه با انحراف اصلاحات یا شوکهای پیشبینینشده کدامند؟ مثلا اگر اهداف مالیاتی تحقق پیدا نکند اما تعهدات یارانههای نقدی فزاینده باشد، چگونه از بروز کسری بودجه و تورم مضاعف جلوگیری شود؟ در مورد شوکهای خارجی چه باید کرد؟ در این راستا حفظ منابع حساب ذخیره ارزی ناشی از درآمدهای بالای نفت برای پشتیبانی از اصلاحات اقتصادی ضروری به نظر میرسد.