ایرج جمشیدی
گزارش پرونده هستهای ایران به شورای امنیت سازمان ملل متحد در نشست ماه مارس شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی اتمی این سؤال را پیش میآورد که جایگاه حقوقی شورای امنیت در ساختار سازمان ملل متحد چیست و از چه اختیاراتی برخوردار است؟ سازمان ملل متحد که بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم تشکیل شد بر پایه منشوری استوار است که این منشور در واقع قانون اساسی نظام بینالملل به شمار میآید. از منظر حقوق بینالملل اگر سازمان ملل اقدامی خارج از منشور کند و یا سعی کند که اختیاراتی غیر از آنچه بدان اعطا شده است اعمال کند، اقداماتش نامشروع و غیر قانونی خواهد بود. اگرچه این مسئله در منشور ملل متحد همواره یکی از موضوعات اساسی حقوق بینالملل به شمار میآید که هنوز هم دامنه اختلافات آن نه تنها فروکش نکرده بلکه هر گاه موضوعی حاد در روابط بینالملل بروز پیدا میکند اختلافات مربوط هم دامنگستر میشود.
در بحث ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل متحد هم همین اختلافات بروز کرده است. به خصوص اینکه ایران فعالیتهای هستهای خود را در چارچوب پیمان بینالمللی منع تولید و گسترش سلاحهای اتمی مشهور به ان پی تی میداند و معتقد است چون در سازمان بینالمللی انرژی اتمی به عنوان یکی از زیرمجموعههای سازمان ملل متحد عضو است و تمام مقررات و پارمانهای آن را رعایت کرده لذا هر گونه بحثی درباره ارجاع پرونده هستهای ایران به شورای امنیت خارج از مقررات موجود و اقدامی مغایر ضوابط بینالمللی است.
در بحث پرونده هستهای ایران از بعد بینالمللی همواره دو عنصر مورد توجه قرار داشته و هر کدام از طرفین دعوا بیشتر به سمت یکی از این عناصر تمایل نشان دادهاند. زیرا در ماده یک منشور ملل متحد به نگاهداری صلح و امنیت بینالمللی تاکید شده و برای نیل به این منظور هم پیگیری اقدامات جمعی موثر برای جلوگیری از تهدیدات علیه صلح، برطرف کردن آنها و از بین بردن هر اقدام تهاجمی یا هر اختلال در صلح به نحو دیگر و عملی کردن تنظیم و تصفیه مسالمتآمیز اختلافات و یا وضعیتهایی که جنبه بینالمللی دارند و ممکن است صلح را بر هم بزنند، بر طبق اصول عدالت و حقوق بینالمللی توصیه شده است.
در واقع از منظر بینالمللی اختلافات بین ایران و آژانس از آنجا بروز پیدا کرده است که ایران معتقد است اصول عدالت و حقوق بینالملل که در صدر منشور ملل متحد به آن اشاره شده است در پرونده هستهایاش رعایت نشده و این در حالی است که شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی اتمی و در راس آن پنج عضو دائم شورای امنیت فعالیتهای هستهای ایران را به عنوان اقدامی مغایر صلح و امنیت بینالمللی که در منشور ملل متحد به آن اشاره شده، تفسیر کرده و از همین رو بر طبق فصل هفتم منشور ملل متحد خواستار طرح این پرونده در شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند. شورای امنیت متشکل از 15 عضو است که پنج عضو آن دائمی و دارای حق وتو هستند. چین، فرانسه، انگلیس، آمریکا و روسیه پنج عضو یاد شده هستند.
رای موافق آنها برای قانونی شدن مصوبات این شورا الزامی است. ده عضو دیگر هم غیردائم و بدون برخورداری از حق وتو هستند که برای مدت دو سال توسط مجمع عمومی انتخاب میشوند. وظیفه اصلی شورای امنیت حفظ صلح و امنیت بینالمللی است که در این راستا از اختیاراتی برای عمل کردن این وظیفه از جمله اقدامات برای حل و فصل مسالمتآمیز اختلافات بر طبق فصل ششم منشور ملل متحد و نیز اقدامات اجرایی برای مقابله با تهدیدات نسبت به صلح، نقض صلح و اقدامات تجاوزکارانه بر طبق فصل هفتم منشور ملل متحد برخوردار است. در واقع بر طبق منشور ملل متحد شورای امنیت از جانب تمام دول عضو سازمان ملل متحد اقدام میکند. ماده 24 منشور ملل متحد مقرر میدارد: «برای حصول اطمینان از عملیات سریع و موثر سازمان، اعضای آن مسئولیت اصلی نگاهداری صلح و امنیت بینالمللی را بر عهده شورای امنیت گذاشته و موافقت مینماید که در حین انجام وظایفی که این مسئولیت به عهده شورای مزبور میگذارد، شورا به نام آنها اقدام میکند.»
به این ترتیب شورای امنیت اختیار دارد که تصمیمات الزامآور اتخاذ کند و دول عضو سازمان ملل متحد هم تعهد حقوقی دارند که از تصمیمات آن شورا تبعیت کنند. در ماده 25 منشور مقرر شده است: «اعضای سازمان موافقت مینمایند که تصمیمات شورای امنیت را بر طبق منشور اجرا کنند.» در واقع اصلیترین اعتراض ایران هم به همین مسئله برمیگردد زیرا بر طبق منشور سازمان ملل متحد اعمال زور علیه هر یک از اعضای سازمان ملل متحد از سوی دیگر یا چند عضو دیگر سازمان ملل متحد از سوی دیگر یا چند عضو دیگر سازمان ملل متحد کاربرد زور را تجویز کند. فصل هفتم منشور ملل متحد که کاربرد زور را تجویز کند. فصل هفتم منشور ملل متحد که قویترین اصول سازمان ملل متحد به شمار میآید دارای این عنوان است: «اقداماتی که در موارد تهدید علیه صلح، نقض صلح و اعمال تجاوزکارانه به عمل خواهد آمد.» ایران معتقد است به اقدامی دست نزده که مستحق طرح پروندهاش در شورای امنیت سازمان ملل متحد باشد و یا اینکه مشمول فصل هفتم منشور ملل متحد باشد.
در ماده 39 که اولین ماده فصل هفتم به شمار میآید، مقرر شده است: «شورای امنیت وجود تهدید علیه صلح یا نقض صلح یا اعمال تجاوز را تشخیص داده و توصیههایی میکند و یا تصمیم میگیرد که برای حفظ استقرار صلح و امنیت بینالمللی چه اقداماتی باید بر طبق مواد 41 و 42 به عمل آورد.» مفهوم روشن ماده 39 این است که تهدید برای صلح همان چیزی است که شورای امنیت تشخیص بدهد. این امر شاید بسیار ناراحتکننده و غیرقابل قبول باشد و مبتنی بر اصول اولیه عدالت هم نباشد اما واقعیتی است که وجود داشته و تاکنون شورای امنیت سازمان ملل متحد براساس این ماده به تشخیص مصادیقی در عرصه نظام بینالملل پرداخته که از نظر این شورا به عنوان نقض یا تهدید علیه صلح یا اعمال تجاوزکارانه قلمداد شده است.
در واقع ارجاع احتمالی پرونده ایران از آژانس بینالمللی انرژی اتمی به شورای امنیت به این معنا است که این شورا باید تشخیص بدهد آیا فعالیتهای هستهای ایران مغایر با اهداف صلحطلبانه هست یا خیر و در درجه بعد تصمیمات این شورا برای تمامی اعضای سازمان ملل متحد از جمله ایران هم الزامآور است. در شورای امنیت ممکن است لزوماً معیارهای حقوقی از جمله حقوق مصرح در معاهده ان پی تی هم مد نظر قرار نگیرد و این شورا با استناد به اینکه فعالیتهای هستهای ایران را مغایر با اهداف صلحطلبانه بداند از ایران بخواهد کلیه یا فعالیتهای هستهای خود را متوقف کند. استدلال حقوقی ایران این است که فعالیتهای هستهایاش مشمول رسیدگی بر طبق فصل هفتم منشور ملل متحد نیست. البته شورای امنیت برای رسیدن به اصلیترین وظیفهاش یعنی حفظ صلح و امنیت بینالمللی دارای سلسله مراتب تصمیمگیری است که در مواد 40، 41 و 42 منشور ملل متحد به آن اشاره شده است.
ماده 40 مربوط به امور توصیهای از جانب شورای امنیت به طرفهای دعوا است. در این ماده مقرر شده است: «برای پیشگیری از وخامت اوضاع، شورای امنیت میتواند قبل از آنکه طبق ماده 39 مبادرت به توصیه یا تصمیم به اتخاذ اقدامی بنماید ظرفهای ذینفع را دعوت کند که بر طبق اقدامات موقتی که شورا لازم و یا مطلوب میداند، رفتار نمایند. این اقدامات موقت شورا، نسبت به حقوق یا ادعا و یا وضعیت طرفین به هیچ وجه خلل وارد نمیآورد. در صورت عدم اجرای اقدامات موقت، شورای امنیت این قصور را مد نظر قرار خواهد داد.» شورای امنیت وقتی بر طبق ماده 40 قطعنامهای را صادر میکند بیشتر از عبارت «دعوت بنماید» Callupon استفاده میکند. این عبارت در قطعنامههای سازمان ملل به صورت معادل «توصیه» Recommend به کار رفته ولی رویه سازمان ملل متحد نشان میدهد که مفهوم اصلی این عبارت در ماده 40 همان «دستور» Order است.
شورای امنیت از ماده 40 بیشتر در زمانهایی استفاده کرده است که میان دولتها جنگی رخ بدهد. شورای امنیت در چنین شرایطی همیشه از طرفین دعوا دعوت به آتشبس میکند اما مواد 42 و 43 منشور ملل متحد مهمتر هستند زیرا به موجب این مواد شورای امنیت میتواند در موارد تهدید صلح، نقض صلح یا تجاوز اقدامات قهری نظامی یا غیرنظامی اتخاذ نماید. ماده 41 اقدامات غیرنظامی و ماده 42 اقدامات قهری نظامی را در بر میگیرد. ماده 41 مقرر دارد: «شورای امنیت برای عملی ساختن تصمیمات خود میتواند تصمیم به اقداماتی که مستلزم به کار بردن نیروی صلح نیست، بگیرد و اعضای ملل متحد را دعوت نماید که آن اقدامات را به موقع عمل بگذارند. اقدامات مزبور ممکن است شامل قطع تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی و یا ارتباط راهآهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی با سیم یا بیسیم و سایر وسایل ارتباطی و همچنین قطع روابط سیاسی باشد.»
ماده 42 هم اختیار تصمیمات نظامی را به شورای امنیت داده است. در این ماده مقرر شده است: «هر گاه شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات مقرر شده در ماده 41 نارسا بوده و یا غیرمتناسب بودن آنها معلوم گردد،میتوان به وسیله قوای دریایی، هوایی یا زمینی، عملیاتی را که برای نگاهداری یا برقراری صلح و امنیت بینالمللی لازم بداند، انجام دهد. این عملیات میتواند شامل نمایش نیرو، محاصره یا عملیات دیگر هوایی، دریایی یا زمینی دول عضو ملل متحد باشد.»
ماده 43 هم مکمل ماده 42 به شمار میآید و در واقع ابزارهای لازم را برای اجرای تصمیمات اتخاذ شده به موجب ماده 42 به شورای امنیت داده است. در ماده 43 مقرر شده است:
1- برای شرکت در حفظ صلح و امنیت بینالمللی، تمام اعضای ملل متحد متعهد میشوند که بنا بر دعوت شورای امنیت و طبق قراردادهای خاص، نیروهای مسلح و معاضدت و تسهیلات از جمله حق عبور را که برای حفظ صلح و امنیت بینالمللی ضروری است، در اختیار شورای امنیت بگذارند.
2- قرارداد یا قراردادهای مذکور در رشد فوق تعداد و نوع و میزان تعلیمات قرارگاههای عمومی این نیروها را معین و همچنین نوع تسهیلات و معاضدتهایی را که باید به عمل آید، مشخص مینماید.
3- قرارداد یا قراردادها، بنا به ابتکار شورای امنیت، در اولین فرصت مورد مذاکره واقع شده و بین شورای امنیت و پارهای از اعضای سازمان ملل متحد منعقد خواهد شد.
4- البته هیچ کشوری ملزم نیست که در عملیات نظامی به موجب ماده 42 مشارکت نماید مگر اینکه طبق ماده 43 قراردادی منعقد شود. اما شورای امنیت قادر است به تمامی دولت عضو سازمان ملل متحد در خصوص اقدامات غیرنظامی دستور بدهد و از طریق نیروهای تحت اختیارش هم تصمیمات اتخاذ شده را به موجب مواد 41 و 42 اجرایی کند. به این ترتیب طرح ارجاع احتمالی پرونده هستهای ایران به شورای امنیت از منظر حقوق بینالملل به خصوص به موجب منشور ملل متحد میتواند دارای آثار حقوقی برای ایران باشد که بر طبق فصل هفتم منشور ملل اگر منجر به تصمیمگیری از سوی شورای امنیت شود برای تمام دول عضو حتی ایران هم الزامآور است. استدلال ایران به عنوان مخالفت با چنین تصمیم احتمالی این است که عنصر اصلی قواعد بینالمللی یعنی لحاظ کردن عدالت و نگاه مساوات گرایانه به تمام دول عضو سازمان ملل متحد رعایت نشده و عنصر نگاه سیاسی و بدبینانه به فعالیتهای هستهای صلحآمیز ایران بر ماهیت و سرشت قواعد بینالمللی چیره شده است.