محمدمهدی مهدویان
ترتیبات امنیتی ـ سیاسی منطقۀ خاورمیانه، روند مذاکرات هستهای ایران، تحولات بازار جهانی نفت و سیاستهای اقتصادی دولت و مجلس شورای اسلامی چهار عنصر اصلی هستند که در سال 1385 روندهای عمدۀ اقتصادی در کشور را شکل میدهند. در حالی که تاثیرپذیری اقتصاد ملی و رفتارهای اقتصادی فعالان اقتصادی از دو عنصر اول نامشخص و شکلپذیر از کیفیت و وضعیتهای خاص بیرونی ارزیابی میشود، اثربخشی عناصر سوم و چهارم به شدت متکی بر تصمیماتی خواهد بود که دولتمردان جمهوری اسلامی در حوزۀ نفت و مصرف منابع نفتی اتخاذ خواهند کرد.
مباحث و تحلیلهایی که طی هفتههای گذشته و روزهای آینده در تعامل بین دولت و مجلس در زمینه لایحه بودجه سال 1385 طرح میشود و جمعبندی نتایج آن که در قالب سند قانونی بودجه سال آینده متبلور خواهد شد، بخش قابل توجهی از تحولات اقتصادی کشور در سال 1385 را شکل میدهد.
این اثربخشی اگرچه در سالهای گذشته و در مقاطع تصویب سند بودجه در مجلس مطرح بوده است اما به دلیل رشد چشمگیر قیمت جهانی نفت و گسست احتمالی موردنظر از سیاستهای محافظهکارانه مصرف درآمدهای نفتی در سالهای برنامه سوم، میتواند آنچنان تقویت شود که سال آینده را از نظر تحولات مالی کشور به سالی سرنوشتساز و نقطه عطفی اثرگذار بر کلیه شئونات اقتصاد ملی تبدیل کند.
سیاستهای مصوب برنامه سوم، سیاستهای کلی برنامه چهارم، سند چشمانداز و قانون برنامه چهارم توسعه همگی بر اساس این دیدگاه خردمندانه و دوراندیشانه تنظیم شده بود که اقتصاد ملی و بودجه کشور باید به تدریج اتکا به درآمدهای نفتی و تاثیرپذیری از نوسانات قیمت جهانی نفت را پایان بخشد. علاوه بر آن دیدگاه سازنده ناظر بر ضرورت صالح تدریجی مصرف بیرویه انرژی در کشور، هم به لحاظ منطقی کردن مصرف انرژی و هم به لحاظ پرهیز از آثار تخریبی و زیانبار این مصرف بیرویه، مورد اجماع دولت مردان قرار داشت و به گونهای در اسناد قانونی فوقالذکر منعکس شد.
این مطلب نیز همواره مورد تاکید صاحبنظران اقتصادی کشور قرار داشته که رهایی اقتصاد ایران از سلطه درآمد نفت و مصرف بیرویه انرژی اقدامی کوتاهمدت نمیتواند تلقی شود و باید حداقل در دو دوره برنامههای پنج ساله توسعه محقق شود. یقیناً دولتها و مجلس گذشته از این بابت قابل انتقادند که با توجه به الزامات قانونی ماده 60 قانون برنامه سوم و صراحت آن دایر بر عدم تمسک به منابع مازاد درآمد نفتی مگر در شرایط افت قیمت جهانی نفت، بیش از 14 بار ماده مذکور را مورد اصلاح قرار دادند و تقریباً در کلیۀ موارد اصلاحی بر خلاف صراحت ماده 60 قانون برنامه سوم، منابع مازاد نفتی را صرف جبران عدم تحققهای غیر نفتی بودجه سنواتی کردند.
متاثر از این اصلاحات بیرویه و شاید غیر قانونی، مصرف منابع نفتی در سالهای برنامه سوم که براساس قانون برنامه سوم حدود 60 میلیارد دلار پیشبینی شده بود از مرز 90 میلیارد دلار تجاوز کرد. با این وصف این امتیاز برای دولت و مجلس گذشته محفوظ است که با توجه به این نوسانات در سیاستگذاری، بخش قابل توجهی از منابع مازاد نفتی را حدود 15 تا 16 میلیارد دلار به صورت نقد در دسترس و مطالبه زمانبندی شده از بخش غیردولتی به میراث بر جای گذاشتهاند.
چرخشی را که دولت و مجلس گذشته نسبت به سند قانونی برنامه سوم در حوزۀ انرژی آغاز کرد با آغاز به کار مجلس جدید، تشریح شد. هجمه فضای وهمآلود سیاسی انتخابات مجلس و ریاست جمهوری و وعده و وعیدهای گسترده و کارشناسی نشده کاندیداها در دوران انتخابات باعث شد که مجلس جدید در بدو تشکیل در دو زمینۀ عمده قانون برنامۀ چهارم را مورد اصلاح قرار دهد.
نخستین اصلاح به تجدیدنظر در سازوکار روابط مالی بین دولت و شرکت ملی نفت ایران مربوط میشد که مقرر بود از روابط عاملیتی/کارگزاری به ارتباط منطقی اقتصادی متکی بر حقوق مالکیتی دولت و استقلال کارکردی شرکت ملی نفت تحویل یابد. این چرخش سیاستی اگرچه بعداً در قالب لوایح بودجۀ سالانه با درج مادۀ مربوطه در تبصرۀ 11 بودجۀ سنواتی جبران گردید، اما غفلت از این اصل مهم کماکان پابرجاست که هدف از برقراری این ترتیبات مالی (صوری) بین دولت و شرکت ملی نفت گذر از دوران برزخی و انتقال به قیمتگذاری بازار منابع نفتی بین عاملان و کارگزاران ذیمدخل در حوزۀ تهیه، تدارک، تبدیل و عرضۀ انرژی بوده است.
موضوع عدم قیمتگذاری صحیح انرژی که کماکان باعث اغتشاش، سردرگمی و عدم شفافیت در روابط مالی بین شرکتها و مؤسسات فعال در حوزۀ جا به جایی، تصفیه و پالایش، توزیع مواد نفتی، تولید و توزیع برق و تمام کارگزاران حوزۀ انرژی است و به این اعتبار هر گونه ارزیابی دقیق از کارکرد این مؤسسات را به سطح غیرممکن تقلیل میدهد. هدف از درج مادۀ مربوطه در قانون برنامۀۀ چهارم برقراری ترتیبات مالی صوری و برقراری روشهای حسابداری موازی و دردسرساز نبوده است بلکه هدف آن بوده که با اتکا به این الزام قانونی بلندمدت، ترتیبات اجرایی و عملیاتی کوتاه مدت و تدریجی از طریق نهادسازی مناسب و برقراری ضوابط مالی و حسابداری و قیمتگذاری منطقی ممکن و میسر شود.
تغییر عمدۀ دیگری که مجلس جدید در قانون برنامۀ چهارم به عمل آورد، به اصلاح در مادۀ 3 این قانون مربوط میشد که تحت عنوان قانون تثبیت قیمت 9 قلم کالا و خدمت دولتی موسوم گردید. براساس این مصوبه، اصلاح تدریجی در قیمتهای نسبی حاملهای انرژی به علاوه تعداد دیگری از خدمات دولتی، متوقف گردید. این مطلب نیز قابل توجه است که در مصوبۀ اصلاحی مجلس، موقتی بودن این تصمیم به گونهای مورد التفات نمایندگان محترم مجلس قرار داشت زیرا در همان مصوبه ذکر شده بود که پیشنهاد دولت در زمینۀ اصلاح قطعی مادۀ سه قانون برنامه میباید همراه لایحۀ بودجه سال 84 به مجلس ارایه شود.
این مطلب نشان میدهد که مجلس خود بر آسیب احتمالی قانون تثبیت قیمتها بر ساختار مالی شرکتهای ذیمدخل و سرمایهگذاری در زمینۀ خدمات دولتی واقف بوده است. اما اصلاحیۀ موردنظر به مجلس ارایه نشد و در مراحل بعد مجلس محترم قانون تثبیت را که خود در مرحلهای آن را موقتی ارزیابی میکردریال قطعی و دایمی کرد.
اگرچه قانون تثبیت ممکن است در یک دورۀ دو تا سه ساله، سالانه حدود دو درصد افزایش در نرخ تورم را مانع شده باشد، اما گرفتاری عمده آن است که علاوه بر مشکل سرمایهگذاری و کمبود منابع مالی، در فاصلۀ چند سال ناهنجاری در قیمتهای نسبی 9 قلم کالا و خدمت به سرعت به یک ناهنجاری ساختاری در قیمتهای نسبی تبدیل میشود و همانند قیمت فرآوردههای نفتی هیچ دولتی قادر یا طالب اصلاح آن نخواهد بود.
روند ناهماهنگ و ناهمگونی که نسبت به اصول و قوانین مصوب برنامه و چشمانداز آغاز گردید، به نظر میرسد در لایحۀ بودجه سال 1385 تشدید شود. لایحۀ پیشنهادی بودجه از نظر تعادل منابع و مصارف ارزی دچار مشکلات جدی است. در این لایحه علاوه بر مصرف مستقیم حدود 6/14 میلیارد دلار عواید نفتی و 4/16 میلیارد دلار از محل حساب ذخیره، حدود 2/14 میلیارد دلار مصارف ارزی متفرقه از بابت واردات فرآورده، مالیات بر درآمد شرکت نفت، سهو سود دولت از عواید شرکت نفت و شش درصد سهم شرکت نفت از تولید نفت برای مصارف غیر بودجهای و چند قلم ریز دیگر مورد پیشبینی میباشد که حجم مصارف ارزی دولت را از مرز 45 میلیارد دلار عبور میدهد.
در بهترین وضعیت درآمد ارزی نفت در سال آینده، اگر مشابه سال جاری در نظر گرفته شود، در محدوده 41-42 میلیارد دلار خواهد بود. به این ترتیب با توجه به لایحۀ پیشنهادی بودجۀ سال 85 به نظر میرسد منابع و مصارف ارزی دولت در سال آینده دچار حدود چهار میلیارد دلار کسری باشد.
روند مصرف بخش غیردولتی از ارز مازاد نفتی در سال آینده شتاب جدیدی به خود خواهد گرفت. در بودجۀ پیشنهادی دولت دو ابداع جدید در زمینۀ مصرف بخش خصوصی از ارز حساب مازاد پیشبینی شده است که منجر به افزایش مصرف ارزش بخش غیردولتی خواهد شد. نخست تخصیص ارز به مناطق و استانها و سهمیهبندی استانی ارز بخش غیردولتی و دوم پرداخت نقدی سه میلیارد دلار از سهمیۀ بخش غیردولتی به دو بانک تخصصی، که هر دو پیشنهاد منجر به تشدید مصرف ارز بخش غیردولتی خواهد شد.
لذا اگر حدود پنج میلیارد دلار برداشت و مصرف ارزی برای بخش خصوصی در سال آینده در نظر گرفته شود، آنگاه برداشت منابع ارز حساب مازاد درآمد نفت در سال آینده تا حدود 9 میلیارد دلار قابل پیشبینی میباشد. مصوبهها و متممهای بودجۀ سال 84 که مورد تصویب مجلس محترم قرار گرفته مصارف سال جاری از حساب مازاد را حدود 11 میلیارد دلار بالاتر از مصوبۀ اصلی قانون بودجۀ سال 84 قرار میدهد.
با توجه به کسری قابل پیشبینی درآمدهای نفتی برای مصارف دولت و بخش خصوصی در سال آینده و عدم افزایش چشمگیر مانده حساب تا پایان سال جاری، به نظر میرسد با این پیشنهادات تا پایان سال آینده رقم قابل توجهی در حساب مازاد درآمد ارزی باقی نباشد. مضافاً آن که با توجه به شدت برداشتهای ارزی مصوب در شش ماهۀ اول سال و ورودی منابع حساب در سه ماهۀ پایانی سال.
اساساً حساب مازاد ارزی در ماههای میانی سال آینده دچار مشکل مدیریت نقدینگی خواهد بود و ممکن است حساب مازاد منابع ارزی در سال آینده دچار سرنوشت حساب مابهالتفاوت نرخ ارز در بوجۀ سالهای 72 و 74 شود. در سالهای 73-72 هدف از ایجاد حساب مابهالتفاوت نرخ ارز ایجاد حساب ذخیرۀ ریالی از محل فروش ارز دولتی به نرخ هر دلار معادل 1750 ریال و تخصیص 48 درصد به خزانه و 52 درصد به حساب پسانداز بود. اما طی زمان کوتاهی نه فقط 52 درصد ذخیرۀ ریالی این حساب مورد مصرف قرار گرفت، بلکه حساب ذخیرۀ ریالی دارای کسری پیش از 34 هزار میلیارد ریال شد.
با توجه به حساسیت سال 1385 از نظر تحولات منطقهای و مذاکرات هستهای، به نظر میرسد برگشت دولت و مجلس به قالب سیاستهای برنامه و چشمانداز اجتنابناپذیر باشد. در خصوص دو اصلاحیۀ قانونی بر قانون برنامۀ چهارم، لازم است هر چه سریعتر اصلاحیۀ قانون برنامۀ چهارم در خصوص تعریف و برقراری رژیم مالی نفت و اصلاح مصوبۀ موسوم به تثبیت قیمتها، موردنظر قرار گیرد.
هدف از انعکاس ارقام یارانههای انرژی در بودجۀ دولت توقف در سطح محاسبات دفتری و صوری نبوده و نیست، بلکه باید همانند نظام اجرایی یکسانسازی نرخ ارز در سالهای 81 و 82، پس از شفافسازی یارانههای انرژی و تعیین اندازه و حجم آن در سطح شرکتها و مؤسسات تولیدی و توزیعی، رویههای حسابداری برای آن تدوین و تنظیم شود.
تا این مرحله هیچگونه افزایش قیمتی در حاملهای انرژی برای مصرفکنندگان نهایی عمل نخواهد شد، بلکه معاملهگران میانی باید خرید و فروش حاملهای انرژی را به قیمت بازار عمل کرده و مابهالتفاوت از قیمتهای نهایی مصرفکننده را از طریق تخصیص بودجهای جبران نمایند. تعبیه و استقرار نظامات لازم در این زمینه، شرایطی را فراهم میکند تا در فاصله پنج تا 10 سال به صورت تدریجی، مرحلهای و شاخصبندی شده یارانههای بخش انرژی هدفمند و مردمی شود.
به همین ترتیب لازم است رژیم مالی حاکم بر مراودات مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران از شکل موجود عاملیتی/کارگزاری به نظام حقوق مالکانه تحول یابد تا از این طریق امکان برداشت و استحصال اقتصادی/ صیانتی از منابع نفتی کشور حاصل شود.
در شکل رابطۀ کارگزاری موجود، شرکت ملی نفت ایران موظف است مبتنی بر مصوبات مجلس و دولت و صرفنظر از هزینۀ تولید و قیمت جهانی نفت، رقم درآمد ارزی مورد نظر را تامین کند.
در رژیم مالی مبتنی بر حقوق مالکیت سه عامل اساسی حقوق مالکانه، هزینۀ تولید و قیمت جهانی نفت در فرآیند حداکثرسازی سود شرکت ملی نفت ایران به صورت مضمونی مورد لحاظ خواهد بود و این بهترین شیوۀ استحصال اقتصادی ـ صیانتی منابع نفتی کشور خواهد بود.
تامین سود مناسب برای شرکت ملی نفت ایران، استقلال نسبی مالی این شرکت و حضور آن در بازارهای مالی بینالمللی این امکان را برای شرکت مزبور فراهم میسازد که صرفنظر از تعهدات مالی نسبت به دولت، ملاحظات فنی و تکنیکی محکمی در استراتژی استحصال منابع اعمال کند و متناسب با روند قیمت نفت و تقاضای جهانی، نظام بهرهبرداری از منابع نفتی را سامان دهد تا از طریق آن حداکثرسازی مابهازای ارزش دارایی منابع طبیعی به قیمت ثابت را مطابق شرایط بازارهای مالی تضمین کند.
اما در خصوص لایحه بودجۀ سال 1385چند مطلب اساسی لازم است موردنظر قرار گیرد. نخست آن که ضرورت دارد تمامی زمینههایی که در لایحۀ بودجه مغایر با سیاستهای بلندمدت برنامه و چشمانداز تشخیص داده میشود، مورد تجدیدنظر قرار گیرد.
در همین راستا کاهش مصارف ارزی لایحۀ بودجه یک اقدام اجتنابناپذیر است. در غیر این صورت فشار تقویتی بر پول ملی یا گسترش بیرویۀ پول پرقدرت و نقدینگی، اثربخشی انجام هزینههای هنگفت توسط دولت را دچار فرسایش، بلکه زایل میسازد. نظام بودجهریزی در کشور دچار مشکلات اساسی و ساختاری است و این مشکلات نه از باب ابعاد فنی بودجهریزی، بلکه لحاظ عدم تعریف دقیق وظایف حاکمیتی، وجود ساختارهای حکومتی دوگانه، پذیرش و تقبل تصدیهی نامربوط و عدم انسجام تحکیم در نهادهای دولتی معطوف به افزایش کارآیی عملکردی است.
با این تعبیر معرفی شاخصهای عملیاتی برای دستگاههای اجرایی هم ممکن است اثری در بهبود ساختار مالی بودجۀ دولت از نظر تخصیص های هزینهای، به نهادها و دستگاهها مورد واکاوی قرار گیرد.
در این بررسی لازم است حذف تصدیهای بیمورد و ادغام نهادهای حاکمیتی دوگانه، فراتر از ادغام فیزکی، مورد نظر قرار گیرد. اما تا زمانی که این اقدامات و بررسیهای ریشهای صورت نگرفته است، میباید از رشد بودجۀ دولت ممانعت به عمل آورد. زیرا که پذیرش تصدیها و وظایف جدید و انبساط ردیفهای بودجهای موجود، در شرایط عدم بررسی فوق، نه فقط تعادلهای بودجهای که تعادلهای مالی و کلان اقتصاد کشور را دچار تزلزل میسازد.
اصلاح نظام بودجهریزی در کشور جدا از اصلاحات لازم در زمینۀ ساختارها و بازارها و تجدیدنظر در پارادایمها متولیان امور نمیتواند محقق شود و مجموعه این امور در اقتصاد ایران در بلندمدت و به صورت تدریجی و مرحلهای امکانپذیر است.