فرزانه طباطبایی، کارشناس روابط بینالملل
از آنجا که سیاست بینالملل فقط بخ کنش مقابل میان دولتها میپردازد و چارچوب مطالعاتی خود را به رفتار و پاسخ میان دولتها محدود می کند، امنیت نیز در این چارچوب به عنوان اساسیترین محور در برقراری ارتباط میان دولتها مطرح است. در درون یک دولت قدرت فائقه و اقتدار مرکزی، موجد نظم در سایه قانون پلیس است و همچنین تأمین کننده امنیت خواهد بود و در مقابل دولتها، در محیط بینالمللی از اقتدار تام و مستقل برخوردار هستند.
با برخورداری از رویکرد واقع گرایانه ـ اگر نظام بینالمللی را محیطی هرج و مرج گونه فرض کنیم و اینکه دولتها در فضای رقابت آمیز به دنبال دستیابی و تأمین حداکثر سود و منافع خود هستند ـ سؤالی که مطرح می شود این است که چه مرجعی می تواند ثبات و آرامش نظام بینالمللی را حفظ و یا ایجاد کند؟ اندیشه امنیت نهادگرا برای جلوگیری از جنگ و ناامنی میان دولتها درصدد برقراری امنیت از طریق نهادها و رژیمهای بینالمللی است.
"از دید امنیت نهادگرا,نهاد ها مجموعهای از قوانین و قواعد هستند که به تجویز عملکردها میپردازند. فعالیتها را محدود میسازند و توقعات بازیگران را شکل میدهند. نهادها شامل سامانها، آژانس ها ، پیمانها و موافقتنامههایی است که دولتها به عنوان امری الزام آور آن را می پذیرند." 1
رویکرد امنیت نهادگرا مدعی است که این نهادها فشارهای ناشی از هرج و مرج گونه بودن نظام بینالمللی را برای دولتها کاهش میدهد. زیرا این سازمانها می توانند ایدهها را عملی ساخته، هزینهها را سرشکن کنند و برای مقابله با تهدیدات از توانمندی متمرکز شدهای برخوردار هستند.
آنچه سبب ایجاد ناامنی در نظام بینالمللی میشود ، وجود بیاعتمادی دولتها نسبت به یکدیگر است.
هافتن درون معتقد است:
"امنیت بینالمللی بر احتمال حصول امنیت دست جمعی ، میان چند دولت تکیه میکند." 2
وی مبنا را بر این امر قرار داده است که در نظام بینالمللی، افزایش امنیت یک دولت به معنای کاهش امنیت دیگری است. حال با توجه به چنین وضعی همکاری می تواند عامل مؤثری برای توازن باشد و از این طرق دولتها میتوانند حداکثر منافع خویش را تأمین کنند.
با توجه به تحولات کنونی در عرصه بینالمللی، دیگر دولتها تنها بازیگران این عرصه نیستند: هرچند که دولتها پایه اصلی سیاست بینالملل محسوب میشوند، اما با توجه به شرایطی کنونی محیط بینالمللی، امنیت و عوامل تعیین کننده آن به متغیرهایی غیر از دولتها نیز مربوط می شود. به دلیل گستردگی روابط، عوامل دیگری وارد این ارتباط میشوند. عوامل که دارای قلمرو یا حاکمیت مستقل نیستند، ولی نفوذ و تأثیری مؤثر دارند. امروز با توجه به شکلگیری وابستگی متقابل میان بازیگران بینالمللی، خود مختاری مطلق دولتها زیر سؤال رفته است.
"سازمانهایی چون ملل متحد، جامعه اقتصادی اروپا و... هر کدام نمونههای دیگری از این بازیگران هستند. تنها تفاوت میان این سازمانها و کشورها در این است که این سازمانها دارای حاکمیت و یا قلمروی مستقل نیستند؛ اما به وضوح این سازمانها دارای واقعیتی غیر قابل انکار هستند"3
سازمان ملل متحد از بدو تأسیس تاکنون فراز و نشیبهای بسیاری را سپری کرده است. از جمله این تحولات میتوان به وقوع جنگ سرد اشاره کرد که دشواریهای بسیاری را در زمینه تحقق اهداف سازمان ملل متحد ایجاد کرد و تا حدودی عملکرد آن را در ساختار نظامی که نظم دو قطبی بر آن حاکم بود، با دشواری روبرو کرد. از سال 1955 به بعد، طرفین جنگ سرد دریافتند که از طریق جنگ و به کارگیری سلاحهای هستهای، هرگز به اهداف خود نخواهند رسید، لذا سلاحهای هستهای فقط کاربرد بازدارندگی پیدا کردند.
پس از افول آتش جنگ سرد، شاهد شکوفایی سازمان ملل در برخورد با بحرانهایی که صلح و امنیت بینالمللی را تهدید میکند، هستیم. 4 در میان ارکان سازمان ملل متحد، مجمع عمومی به عنوان تجمع اراده ملتها و شورای امنیت به عنوان مهمترین رکن تصمیمگیری، از اهمیت بالاتری برخوردار هستند. لازم به ذکر است شورای امنیت به موجب ماده 24 منشور سازمان ملل متحد با به عهده گرفتن وظیفه حفظ صلح و امنیت بینالمللی، بازوی اجرایی سازمان ملل متحد در اجرای اهداف و اصول سازمان محسوب میشود.
سازمان ملل متحد علاوه بر عبور از شرایط دشوار جنگ سرد، بحرانهای گوناگونی چون حمله عراق به کویت، بحران بالکان، سومالی، بحرانهای هاییتی، وقایع کامبوج، السالوادور و موزامبیک را پشت سر گذاشت. از همین رو لزوم اجرای اصلاحات در سازمان ملل همواره در طی این دوران برای ارتقای سطح عملکرد سازمان ملل مطرح شد، اما حوادث یازده سپتامبر و پیامدهای سیاسی و حقوقی این واقعه در سطح نظام بینالمللی، ضرورت انجام اصلاحات را بیش از پیش نمایان ساخت.
در واقع هدف از مطرح کردن اصلاح نظام حقوقی و ساختار سازمان ملل متحد، نزدیک کردن آن به ضرورتها و نیازهای نظام امنیت دسته جمعی است و تمامی تلاشها در راستای نزدیک کردن و تطابق سازمان ملل متحد با نظام امنیت دسته جمعی است.
سازمان ملل متحد در عصری واقع شده است که تحولات سریعی را پشت سر میگذارد و تحولات سازمان نسبت به شتاب و سرعت زمان، بسیار پشت سر میگذارد و تحولات سازمان نسبت به شتاب و سرعت زمان، بسیار کند است و از این رو ادامه حیات آن و عملکرد موفقیتآمیز آن در اجرای وظایف و رسیدن به اهداف با نگرانی مواجه شد. هدف از انجام اصلاحات، از میان برداشتن فاصله میان کمال مطلوب و امکان فعلی سازمان است.
از سال 1997، اصلاحات ذرهای چون اصلاحات دبیرخانه توسط کوفی آنان آغاز شد؛ ولی مشکل اینجاست که این اصلاحات پاسخگوی مسائل جهانی و توقعاتی که از سازمان انتظار میرود، نیست. از نظر دبیر کل، سازمان ملل متحد تنها پیکره بینالمللی است که درصدد قانونمندسازی رفتار کشورها و تنها مرجعی است که امکان برقراری گفتگو و مذاکره را در حل مشکلات تحت رهبری، قوانین استاندارد فراهم میآورد. وضع امروز سازمان دورتر از نقطه ایدهآل به نظر میرسد. 5
مهمترین چالشهایی که برای سازمان ملل پیشبینی میشود و میتوان از آنها نام برد، حقوق بشر، اصلاح نظام کارکنان، گسترش شورای امنیت و بودجه سازمان است. در توضیح حقوق بشر باید اشاره شود که حقوق بشر همواره از مهمترین مفاهیم اساسی برای سازمان ملل تلقی میشود که سعی در عملیاتی کردن آن دارد. در سال 1948، مجمع عمومی به اتفاق آرا، اعلامیه جهانی حقوق بشر را تصویب کرد. پس از آن، معاهدههای میثاق حقوق مدنی و سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی و اجتماعی که به عنوان مکمل آن به شمار میآید، رسمیت یافت.
تشکیل کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد به منظور نظارت بر روند اجرایی حقوق بشر در کشورها بازگوکننده ارزش و درجه اهمیت آن است؛ اما متاسفانه با گذشت زمان، این کمیسیون به مرجعی تبدیل شده است که بنابر مصلحتهای سیاسی عمل میکند. برخوردها و تصمیمگیریهای سیاسی اعضای این کمیسیون، مسأله تجدیدنظر در آن مطرح و در نتیجه شورای حقوق بشر تشکیل شد. همچنین اصلاح نظام کارکنان و به کارگیری زنان در فعالیتهای سازمان، از جمله مسائلی است که باید به آنها توجه شود.
در میان موارد ذکر شده، مهمترین آن ساختار شورای امنیت است و از آغاز به کار شورا هم همواره این موضوع کانون بحث و گفتگو بود. در این میان افزایش شمار اعضای شورای امنیت طرحی است که میتواند پیامدهای جدی را به دنبال داشته باشد و باید مورد ملاحظه قرار گیرد. یک شورای امنیت با اعضای بیشتر با مشکلات و دشواریهای بیشتری در امر تصمیمگیری روبرو خواهد شد و واکنش آن در برابر مسائل و مشکلات جهانی دیرهنگام خواهد شد. در این چارچوب، اختلافات منطقهای برای کسب کرسیهای شورای امنیت از مشکلات دیگر است.
این مساله توجه سازمان را از سایر بحرانها منحرف میکند. از آنجا که برخی کشوها موافق به کار بردن نیروی نظامی و برخی مخالف آن هستند، طبیعی است که افزایش شمار اعضا، موضعگیری سازمان را دچار گوناگونی آرا و نظر میکند. با این حساب هرگونه تغییر در ساختار شورای امنیت اقدامات سازمان را تحت تاثیر قرار خواهد داد.
افزون بر این، از جمله مسائلی که در امر تحقق وظایف سازمان ایجاد اختلاف کرده، مشکلات بودجه سازمان ملل است.
عدم پرداخت کامل حقالسهم کشورها، مشکلات گوناگونی را برای سازمان ایجاد میکند که از آشکارترین آنها عدم موفقیت در برخی از عملیاتهای حفظ صلح و یا اختلال در عملیات پاسداری از صلح است. 6
کوفی انان، دبیر کل سازمان ملل بر اساس گزارش هیات 16 نفرهای که از جانب وی مأمور تدوین و جمعآوری پیشنهادهای ارائه شده در زمینه اصلاح ساختار سازمان شده بود، چند مسأله مهم را طی طرحی به مجمع عمومی اعلام داشت.
از جمله آن، بازنگری در ان.پی.تی معاهده منع گسترش سلاحهای هستهای است و سازمان با جدیت آن را دنبال کرده و خواهان تثبیت اعضای آن و منع ورود اعضای جدید است.
گسترش اعضای جدید شورای امنیت از 15 به 24 عضو به عنوان هسته اصلی در تصمیمگیری سازمان ملل متحد هم در کانون توجه اصلاحات قرار گرفته و در نظر است اعضای جدیدی که وارد شورای امنیت میشوند، از حق وتو محروم باشند. با این وجود کشورهای عضو شورای امنیت به سه گروه تقسیم خواهند شد:
1- پنج عضو دائمی شورای امنیت با برخورداری از حق وتو
2- شش عضو دائم شورای امنیت بدون برخورداری از حق وتو
3- سیزده عضو غیر دائم شورای امنیت
سختگیری هرچه بیشتر در خصوص اجرای تعهدات، قوانین و پیمانهای بینالمللی و اعمال مجازات جدی در صورت مواجه شدن با موارد نقض آن و انعقاد پیمان جهانی ضد تروریسم از دیگر مواردی است که در کانون توجه دبیر کل قرار دارد.
دبیر کل همچنین خواستار تفسیر جدی از اصل 51 منشور شده است. بر اساس این تفسیر که انتقاد بسیاری از کشورهای در حال توسعه را برانگیخت مشروعیت اقدام پیشگیرانه است. خطری که در صورت پذیرفته شدن این تفسیر سایرین را تهدید میکند، توسل قدرتهای بزرگ به بهانه دفاع از خود به "زور" است و حملات آنها به دیگر کشورها را توجیه میسازد. این اقدام نه تنها باعث افزایش امنیت نمیشود بلکه امنیت را در سطح بینالمللی کاهش میدهد.
به طور کلی شش تهدید دسته بندی شده که جهان باید درصدد رویارویی با آنها باشد و اقدامات پیشگیرانه لازم را به عمل آورد: جنگ بین کشورها، خشونت در داخل کشورها (شامل جنگ داخلی، نقض آشکار حقوق بشر، نسلکشی، فقر، بیماریهای مسری و تخریب محیط زیست) تسلیحات هستهای، رادیولوژیک، شیمیایی و میکروبی، تروریسم و جرایم سازمان یافته فراملی. 7
این نکته را نیز باید اذعان کرد که سازمان ملل متحد به جز شورای امنیت و (مجمع عمومی) دارای ارگانهای دیگری نیز هست. سازمان علاوه بر نقش سیاسی، دارای عملکردهای اقتصادی و اجتماعی است که تقویت آنها در برخورد با علل ریشهای بیثباتی، خشونت و ناامنی در جهان میتوانند مورد توجه جدی قرار گیرند.
1- تغییر رهبردها و سیاستهای به هم مرتبط و پیوسته اقتصاد کلان جهان به عنوان یک کل و اینکه شورای اقتصادی و اجتماعی، مرکز اصلی سیاست اقتصاد جهانی باشد.
2- تقویت نقش حفظ صلح سازمان ملل متحد در مناطق درگیر جنگ داخلی.
3- گسترش فعالیت بشردوستانه سازمان ملل متحد.
4- ارتقای حقوق بشر نه تنها در زمینه سیاسی بلکه در عرصه اجتماعی ـ اقتصادی، توجه به حقوق بشر نه تنها در درون کشورها بلکه تا حد امکان میان ملتها و پایان دادن به همدستی سازمان ملل متحد در تحریمهای نا عادلانه علیه ملتها و اشغال عراق، افغانستان و فلسطین.
5- مبارزه با یکجانبهگرایی و تشویق چند جانبهگرایی به ویژه در زمینههای مداخله بشر دوستانه یا (مسئولیت در مقابل حمایت)
6- امکان دسترسی سازمانهای غیر دولتی به مجمع عمومی، شورای امنیت و کمیتههای آن.
7- تحدید مسابقه تسلیحاتی و حرکت به سوی منع تولید و تکثیر تسلیحات هستهای.
8- تعریف تروریسم، درک علل ریشهای آن و توسعه یک رهیافت جامع نگر برای مبارزه با این جنایت علیه بشریت.
9- بهبود منابع ملی سازمان ملل متحد.
10- تقویت مجمع عمومی مبتنی بر نمایندگی دولتها در مقابل شورای امنیت مبتنی بر اصل عدم نمایندگی آنها.
11- اصلاح ترکیب شورای امنیت بر اساس نمایندگی منطقهای، نژادی و مذهبی.
12- محدود کردن قدرت و تو در شورای امنیت.
13- تقویت نقش دبیر کل.
14- تقویت دیوان بینالمللی دادگستری و دیوان بینالمللی کیفری.