مقدمه
برنامهریزی خودآگاه، از ویژگیهای بارز وجود انسانی، و ویژگی مفهومی و ساختاری هر سیستم هدفمندی است. اگرچه گفته میشود که پیدایش برنامهریزی به معنای مصطلح و مرسوم امروز آن به شکلگیری نظامهای سوسیالیستی – و به طور خاص ، شوروی سابق – باز میگردد و در دنیای غرب نیز با بروز رکود بزرگ دهه 1930 و جنگ جهانی دوم در دستور کار دولتها قرار گرفته است اما بالندگی برنامهریزی در طول تاریخ، همگام با تکامل بشری بوده است. تئوری و تکنیکها و روشهای برنامهریزی همواره – به ویژه از حالت توصیفی به حالت فرموله و تحلیل سنجش پذیر- در حال تکامل بوده و هست. سابقه تاریخی نشان میدهد که جنگها و فعالیتهای نظامی، در پیدایش و پویایی برنامهریزی نقشی انکارناپذیر و قابل توجه داشتهاند، و حتی در قلمرو اقتصادی، نخستین برنامهها بعضا به جنگ اقتصادی معطوف بودهاند.
برنامهریزی در بخش دفاع،از آن جهت که فعالیتهای نظامی و انتظامی و دقت بیشتری همراه و با مخاطرات جدی و حفظ جان انسانها و بقای کشورها در ارتباطی تنگاتنگ و معمولا پرهزینهتر از فعالیتهای غیر نظامی نظیر هستند، از ضرورت بیشتری برخوردارند. هرگونه اقدام نظامی بدون برنامهریزی همچون رها کردن تیری در تاریکی همراه با سردرگمی،مخاطرهآمیز و بعضا دارای هزینه فرصت فراوان است. چیرگی نااطمینانی دردهههای اخیر، برنامهریزی دفاعی را به مراتب دشوارتر کرده است اما هیچ گاه اصل آن را مورد تردید قرار نداده است. انقلاب در امور نظامی نیز که همه مرزهای فعالیتهای نظامی در کلیه سیستمهای نیروهای مسلح کشورهای مختلف را یکی پس از دیگری در نوردیده است. تاکیدی موکود بر لزوم برنامهریزی انعطاف پذیر و پویا در رویارویی با کنترل ناپذیریهای صحنه نبد استراتژیک را به همراه داشته است.
برنامهها همواره باید درچارچوب سیاستهای کلی تدوین یابد، و سیاستهای کلی، معمولا در چارچوب چشماندازهای میان مدت و بلند مدت شکل میگیرد. در جمهوری اسلامی ایران با اقدام سنجیده و آینده نگرانهای،از سالهای گذشته سیاستهای کلی برنامههای توسعه و در آذر 1382 نیز سند نهایی چشم انداز بیستساله کشور ابلاغ و در پایان آن تصریح گردید که این چشم انداز مبنای تنظیم سیاستهای کلی چهار برنامه پنج ساله آینده خواهد بود و افق جهتگیری کلی فعالیتهای کشور را در ابعاد مختلف در بیست سال آینده مشخص مینماید. پس از ابلاغ این چشم انداز، تلاشها در جهت تدوین چشماندازهای خاص بخشهای مختلف و تفصیل دادن جهتهای کلی مندرج در چشمانداز بیست ساله کشور در هر بخش از جمله بخش دفاع - آغاز گردید.
ما در مقاله حاضر در صدد هستیم که برای سهولت بهرهگیری از تجربیات جهانی در تدوین گزارشها و چشماندازهای دفاعی، به معرفی اجمالی ویژگیها و ساختار متعارف آن چه بعضا با نام Paper Defence White(کتاب سفید دفاع) منتشر میشود. بپردازیم. کنکاش در سابقه و وضعیت کنونی انتشار همگانی این نوه متون و جایگاه آنها در برنامههای دفاعی کشورها نشان میدهد که نظیر کردن ساختار آنها با آن چه ما به عنوان « چشم اندازدفاعی» میشناسیم، بجاست لذا با کمی مسامحه،در مقاله حاضر میشناسیم، بجاست. لذا با کمی مسامحه، در مقاله حاضر برای اشاره کردن به White paper، به جای به کاربردن کلماتی از قبیل«کتاب سفید» یا « گزارش رسمی» یا « برنامه رسمی دولت» از اصطلاح« چشمانداز» استفاده میکنیم.
1- ویژگیهای اسامی یک چشمانداز دفاعی
متن یک چشمانداز دفاعی، سند سیاستگذار کلیدی است که نگرش – بینش – (Vision) دولت به دفاع، و به عبارتی تصویر کلی سیاستهای دفاع ملی را ارایه میکند و به تعبیری،پیوند سیاستگذاری را بین سیاست امنیت ملی و نیروهای دفاعی یک کشور برقرار میسازد. این سند، سندی عمومی است که چارچوب گسترده سیاستگذاری استراتژیک برای برنامهریزی دفاعی را با یک دیدگاه (Outlook) میان مدت مشخص میکند. این سند لازم نیست به طور سالانه یا دو سالانه بازنویسی شود،بلکه باید دیدگاه کارآمدی برای بودجهبندی و برنامهریزی چند سالانه فراهم کند و باید به گونهای طراحی شود که انعطاف کافی را برای لحاظ کردن تغییرات جزیی محیط امنیتی داشته باشد. برای واکنش نسبت به تغییرات عمده در محیط امنیت یا اعمال تغییرات مهم در اولویت های حکومت،معمولا سند چشمانداز جدیدی تهیه میشود.
یک سند چشمانداز دفاعی، پس از مشورت وسیع همهجانبه تهیه میشود و درصد انعکاس توافق کلی وسیع درباره نقش متناسب نیروهای دفاعی یک کشور، در بستر اولویتهای ملی، چارچوب قانونی و منابع آن کشور میباشد.
یک سند چشمانداز، تحلیل یک کشور را از محیط امنیتی داخلی و بینالمللی ارایه میکند. این تحلیل میتواند ارزیابی هر دو نوع تهدیدات و عوامل امنیتی سنتی و غیرسنتی را در برگیرد. سند مزبور، موضوعاتی با بالاترین اولویت را مشخص و چگونگی کاربرد سیاست دفاعی در رویارویی با چالشهای امنیتی را تبیین میکند. این سند همچنین به طور کلی، قابلیتهای جاری و برنامهریزی شده و نقشهای نیروهای دفاعی را منعکس میکند.
سند چشمانداز دفاعی، یک دستورالعمل پاسخگویی (Accountability) نیز هست. البته برای پاسخگویی، باید تطابق در میان سیاستها و اهداف مندرج در سند چشمانداز و میان منابع و امکانات در دسترس لحاظ گردد. سندهای چشمانداز ممکن است معیارهای اندازهگیری عملکرد را نیز شامل شوند. این امر، وزارت دفاع و نیروهای مسلح را در قبال اهداف بیان شده پاسخگو میکند و همچنین آنها را قادر میسازد. که برای منابع بودجهای مورد نیاز برای دستیابی به سطحی از عملکرد جهت تحقق سیاست دفاعی دولت، استدلال کنند.
2- مزیتهای تهیه سند چشمانداز دفاعی
تهیه سند چشمانداز دفاعی، اقدامی بنیادین در جلب مشارکت عمومی دستاندرکاران و صاحبنظران نظامی و غیرنظامی است. نظرخواهی و نظرسنجی در این زمینه علاوه بر آن که عمق و استحکام و همهجانبهنگری و مقبولیت را فزونی میبخشد، جنبه اطلاعرسانی نیز دارد و آگاهی وسیع از کارکردها و ارزش نیروهای مسلح ایجاد میکند.
یک سند چشمانداز دفاعی به عنوان سندی همگانی، نقشهایی را که نیروهای مسلح ایفا میکنند و این که چرا این نقشها برای شهروندان مهم هستند را توضیح میدهد. سند مزبور کمک میکند که یک بدنه حمایت عمومی ایجاد شود که با وجود فشارهایی که از جانب فعالیتهای رقیب (جایگزین) صورت میگیرد، در پشتیبانی این تامین مستمر بودجه دفاعی عمل کند. این سند با توجه به دیدگاه استراتژیک خود، ابزارهای مهم برای توجیه منابع بودجهای در یک بازه چند ساله میباشد. تضمین وجوه قابل پیشبینی به نوبه خود، کمکی مهم به فرآیندهای برنامهریزی دفاعی آینده است.
سند چشمانداز دفاعی، به عنوان اقدامی مهمی در جهت اعتمادسازی (Building Confidence) و تامین امنیت نیز شناخته شده است. البته باید بهای این کسب اعتماد ارزیابی و با منافع واقعی آن سنجیده شود؛ زیرا مقابله یا بدگمانی و کسب اعتماد دشمن کلیدی و حامیان وی، بعضا سرانجام جز با تغییر ماهیت – تهیه و انتشار سند چشمانداز دفاعی، شفافیت را نه تنها در بستر داخلی، بلکه در سطح بینالمللی نیز افزایش میدهد. در مورد کشورهایی که دارای متحدین و همپیمانان استراتژیک دفاعی هستند، مشورت با متحدین، همسایگان و شرکای منطقهای و سایر شرکایی که ممکن است تحت تاثیر سیاست چشمانداز قرار بگیرند، در تضمین جلوگیری از بدفهمی مقاصد یک کشور، اهمیتی ویژه دارد. مشارکت در تهیه سند چشمانداز دفاعی، مذاکرات سیاستگذاری سازندهای را درباره تغییرات محیط امنیتی و ارزیابی تهدیدات سنتی و غیرسنتی ترغیب میکند و همچنین میتواند موجب تکامل روندهای سیاستگذاری و برنامهریزی دفاعی در میان افسران نظامی و نیروهای دفاعی شود. همانگونه که گفته شد،در مورد کشورهایی با متحدان نظامی هم پیمان،گستره این امر،کلیه هم پیمانها را پوشش میدهد.
3- زمینه سیاستگذاری در یک سند چشمانداز دفاعی
یک سند چشمانداز دفاعی، بیان بنیاد دینی از سیاست ملی است. محصول نهایی آن، بیان سیاست کشور – نه فقط وزارت دفاع یا نیروهای مسلح است. سیاست مندرج در سند چشمانداز باید با کلیت برنامه کاری،اولویتها و اهداف- شامل سیاست خارجی – کشور سازگار باشد. در کشورمان نیز سند چشمانداز دفاعی باید در چارچوب و کاملا سازگار با سند چشمانداز بیست ساله ابلاغی باشد.
موضوعات بودجهای، بخشی حیات از مبحث سیاست داخلی هستند. یک سند چشم انداز باید به موضوع منابع نیز – هرچند به صورت کلی – بپردازد زیرا در دسترس بودن وجوه برای هزینههای سرمایهای، عملیاتی و پرسنلی تعیین خواهد کرد که نیروهای دفاعی توان تحقق اهداف بیان شده خود را دارند یا خیر.
در رابطه با بستر سیاستگذاری بینالملل، یک سند چشمانداز الزامات وتعهدات دو جانبه ، منطقهای و چند جانبه را قطعیت میبخشد. این کارکردها منابعی را ایجاب میکنند که باید در فرآیند برنامهریزی بودجهای لحاظ گردند. به عنوان مثال حرکت در جهت « تعامل سازنده و موثر در روابط بینالملل» و تاثیرگذاری برهمگرایی اسلامی و منطقهای – که در سند نهایی چشمانداز بیست ساله درج شده است – الزامات بودجهای خاص خود را از جمله در حوزه دفاعی دارد که باید در بودجهبندی ملی لحاظ گردد.
4-مندرجات عمومی یک چشمانداز دفاعی
با وجود تفاوت محتوایی و محورهای غیر مشترک مروری بر اسنادی که با نام « گزارش»، «مرور» و امثال آنها نوعی چشمانداز و نحوه نگرش کلی (تصویر کلی) دفاعی کشورها را ارایه میکنند، نشان میدهد که برخی موضوعات محوری( Lines of forces)مشترک نیز در این میان وجود دارد که مندرجات عمده این گونه متون را پوشش میدهند. فصلبندی این موضوعات مشترک، ذهنی است اما عناصر مختلفی را دربرمیگیرد. که در قلمرو امور دفاعی، تعیین کننده و عامل تمایز کشورها محسوب میشود. برخی از این موضوعات به صورت ذیل قابل ردیابی هستند:
- محیط استراتژیک Strategic Environment
- تصورات (برداشتها) امنیتی و دفاعی Security and Defence concepts))
- مشارکت در اتحادها(participation in the Alliances)
- همکاری بینالمللی (International Coopreation)
- ماموریتهای نیروهای مسلح(Missions of the Armed forces)
- مشارکت در عملیاتهای صلح و بشر دوستانه
- کارکنان
- تجهیزات
- بودجه دفاعی
- ساختار نیروهای مسلح
ما در این جا به تناسب، به برخی از فصول مشترک که عناصری عمومی در اسناد چشمانداز دفاعی برخی کشورها میباشند. اشاره میکنیم.
1-4- سیاست و دکترین دفاعی
ارزیابی محیط امنیتی و بستر ( بافت – زمینه) (Context) داخلی
این فصل به توصیف محیط امنیتی جهانی، منطقهای و ملی میپردازد. ارزیابی مندرج در این فصل، به طور فزایندهای بر مفهوم چند رشتهای (Multidisciplinary) امنیت متکی است و هردو نوع تهدیدات وعوامل سنتی و غیرسنتی تاثیرگذار بر امنیت کشور و شهروندان را در برمیگیرد.
بسترداخلی نیز میتواند چارچوبی را فراهم کند که در آن تصمیمات درباره سیاست دفاعی و اجرای آن اتخاذ میشوند. لذا توصیف این موضوع نیز در این فصل گنجانیده میشود.
استراتژی واکنش نسبت به تهدیدات درک شده و انجام تعهدات بینالمللی
این فصل، رویکرد سیاستگذاری وسیعی را ارایه میکند که کشور از طریق وزارت دفاع از نیروهای مسلح خود،برای واکنش نسبت به تهدیدات و نگرانیهای امنیتی تصریح شده در ارزیابی محیط امنیتیاش، پیش میگیرد.
نقشها و ماموریتهای نیروهای مسلح
در حالی که به طور سنتی، نقشها و ماموریتها نیروهای مسلح حمایت از حکومت، سرزمین و شهروندانش را که در مقابل تعرض خارجی در برمیگرفتهاند، گرایش جدیدی به پوشش دادن نقشهای غیر سنتی- شامل کمک به سایر وزارتخانهها نیز در قلمرو فعالیتهای نیروهای مسلح به وجود آمده است. به عنوان مثال،قابلیت مراقبت هوایی و دریایی میتوانند پشتیبانی قابل توجهی فراهم کنند که وزارتخانههای مسئول شیلات، محیط زیست، مهاجرت، گمرک، ممنوعیت مواد مخدر، جستوجوو نجات امثال آنها بتوانند وظایف خود را بهتر انجام دهند.
نکته کلیدی دیگر، موضع حکومت در استفاده از قابلیتهای نیروهای مسلح برای تقویت صلح و امنیت بینالمللی میباشد. چنین کاری دامنه وسیعی از نقشها را در برمیگیرد. این نقشها از کشوری به کشور دیگر، تفاوت میکند و به ارزیابی استراتژیک حکومتها، چارچوبی حقوقی(قانونی) تاریخ (سابقه تاریخی)، جغرافیا و توافقات ملی درباره نقش مناسب نیروهای مسلح بستگی دارد.
2-4- قابلیتها
این فصل، توضیحی از قابلیتهای جاری (موجود) و برنامهریزی شده ( مورد نظر) نیروهای مسلح فراهم میکند. همانگونه که در گذشته نیز اشاره کردیم،مفید است که در بیان قابلیتها، استانداردهای عملکرد نیز گنجانیده شوند و شاخصهایی معرفی گردند تا پاسخگویی را تسهیل نمایند.
3-4- موضوعات بودجه و منابع
ملاحظات مالی ونیروی انسانی، در توانایی بخش دفاع برای دستیابی به اهداف حکومت، حیاتی هستند. به همین دلیل،مهم است که تعهد به ایجاد قابلیتهای برشمرده شده،به وسیله یک برنامه مناسب مالی و نیروی انسانی، پشتیبانی گردد.
4-4- جهتگیری آینده
شاخص هر تغییر عمده برنامهریزی شدهای باید در سند چشمانداز دفاعی تصریح گردد. تغییرات عمده میتوانند شامل تجدید ساختار نیروهای دفاعی، افزایش یا کاهش قابل توجه کارکنان، تدارک تسلیحات عمده یا سایر تصمیماتی باشند که تاثیری مهم بر سیاستها یا قابلیتهای نیروهای دفاعی دارند. شفافیت این تصمیمات تا حد صلاحدید، میتواند برای داخل و خارج کشور مفید باشد.
5-4- ساختار وزارت دفاع
پرداختن مشخص به ساختار وزارت دفاع میتواند قدام مفیدی در جهت شفافسازی باشد.
5- برخی ملاحظات مهم
اسناد رسمی، لزوما همگانی و دارای استاندارد برشمرده شده نیستنند. سند چشمانداز دفاعی نیز میتواند یک یا چند نگارش داشته باشد. البته در صورتی که این برداشت به وجود آید که سند چشم انداز، سندی ساختگی و نمایشی است، بسیاری از مزایای برشمرده شده قبلی از دست خواهد رفت. لذا لازم است که سند چشمانداز همگانی، صادقانه منتشر شود اما ضرورت ندارد که حاوی کلیه مواد ناگفتنی در سطح عمومی نیز باشد.
مروری بر اسناد رسمی و متون سیاستگذاری دفاعی کشورهای اروپایی، محدودیتهایی به صورت ذیل را آشکار میسازد.
- برخی کشورهای اروپایی اسناد دفاعی خود را فقط به زبان خود منتشر میکنند و لذا استناد رسمی به ترجمهها – حتی ترجمه وزارت دفاع – امکان پذیر نیست.
- همه کشورهای اتحادیه اروپا، لزوما سند چشمانداز دفاعی منتشر نمیکنند و نوبت انتشار اسناد منتشر شده نیز یکسان نیست. همچنین آن چه منتشر میشود. لزوما همه عناوین را به گونهای یکسان ارایه نمیکنند زیرا غالبا مضمونی هستند. موعد گردآوری و انتشار امارهای ارایه شده در آنها نیز علاوه بر کمبود، یکسان نیست و محدودیت در ارجاعات نیز همواره امکان به هنگام کردن تصمیمات رسمی معینی را که اخیرا اتخاذ شدهاند، نمیدهد.
- اسناد رسمی معمولا به تحلیلهای دقیق و علمی و نهادها و مراکز مختلف پژوهشی دفاعی که دیدگاههای کارشناسی ارایه میدهند، تصریح نمیکنند متن اسناد رسمی به ندرت ناکارآییها مشکلات،محدودیتها،ناسازگاریها و کوتاهیها در سیاستهای دفاع ملی را منعکس میکنند زیرا این اسناد،غالبا سیاستی را ارایه میکنند که برای پیشبرد عناصر و عوامل مثبت – وضعیتی که با وجهه کشور پیوند دارد- لازم است لذا نقادیها در اسناد رسمی منعکس نمیشود.
- تفاوتهای اصطلاح شناسی، موجب میشود که در برخی موارد، مواضع مندرج در چشماندازها قابل مقایسه نباشند. همچنین همه مسایل مربوط به اموری از قبیل (ساختار) و (مفهوم امنیت ملی)و... لزوما در فصل مستقل ارایه نشدهاند.
- بیشتر اسناد رسمی، جزییات یکسانی درباره وضعیت هرچند کلی تجهیزات و کارکنان خود ارایه نمیکنند و فقط به ندرت،برخی برآوردهای ملی را ذکر میکنند. عدم ذکر تاریخ تدارک تعداد و مدل تجهیزات، برآورد وضعیت واقعی را در شرایط حاضر ناممکن میسازد.
6- سخن پایانی در یک گام همگانی
مرز میان محرمانگی و رازداری و میان شفافیت و آشکار سازی تعمدی و صلاحدیدی، بسیار شکننده و خدشهپذیر است. در شرایط حاضر، به جای خالی گذاشتن صحنه برای گمانهزنیهای کینه توزانه دیگران، بهتر به نظر میرسد که برخی مواضع و چشمانداز میان مدت دفاعی – تا جایی که فرماندهی معظم کل قوا ضواب میدانند- انتشار باید و علاوه بر گرفتن برخی حربههای تبلیغاتی و جنگ روانی از دشمن، خود را به جهانیان با بیان خویش معرفی کنیم و موجبات یک سو شدن تلاشها و وفاق ملی برسندی رسمی و پاسخگویی با معیارهایی اعلام شده را بیش از پیش فراهم کنیم.