در این مطالعه دولت عمومی متشکل از دولت مرکزی، شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی درنظر گرفته شده است. بنابراین، ارقام دولت عمومی، علاوهبر هزینههای جاری و عمرانی وزارتخانهها و موسسات وابسته، هزینههای مصرفی و تشکیل سرمایه ناخالص شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی را نیز دربر دارد.
شاخص اندازه دولت طی سه دهه اخیر حاکی از کاهش قابل ملاحظه آن در سالهای پس از انقلاب است. این نسبت که در سالهای رونق درآمدهای نفتی (57 - 1352) در حدود 1/45 درصد بود، در سالهای انقلاب و جنگ (67 - 1358) به 3/27 درصد کاهش یافت. با پایان جنگ، مخارج تحمیلی ناشی از آن نیز کاهش یافت و شرایط برای رشد تولید (GDP) مهیا شد. به این ترتیب، در سالهای پنجساله اول توسعه نسبت مخارج دولت به GDP به سطح 4/17 درصد تقلیل یافت. رشد GDP در طی سالهای برنامه اول 9/6 درصد بوده که بهرغم رشد سالیانه 2/6 درصدی مخارج دولت، موجب کاهش اندازه دولت در طی برنامه اول شده است. رشد GDP در طی سالهای برنامه دوم توسعه به 9/2 درصد کاهش یافت که با وجود رشد پایین مخارج دولت در طی این سالها، اندازه دولت مرکزی نسبت به برنامه اول توسعه بزرگتر شده است.
رشد بالای تولید ناخالص داخلی طی سالهای برنامه سوم توسعه موجب کاهش اندازه دولت در این سالها شده است. هر چند رشد سالیانه مخارج دولت در برنامه سوم نسبت به برنامه اول و دوم و همچنین دوره انقلاب و جنگ بالاتر است. در سالهای برنامه پنج ساله دوم و سوم توسعه، نسبت اندازه دولت به ترتیب 1/22 و 6/20 درصد بوده است. اندازه دولت در سال 1384 نسبت به سال 1383 حدود 5 واحد درصد بزرگتر شده است. این افزایش هم به سبب رشد سریعتر مخارج دولت و هم به سبب رشد ضعیفتر تولید ناخالص داخلی در سال 1384 بوده است.
نسبت مخارج جاری به GDP و مخارج عمرانی به GDP نیز روند مشابهی را نشان میدهد، جز آنکه در دوره پنج ساله برنامه سوم نسبت مخارج جاری به GDP از 4/15 درصد سالهای برنامه دوم به 5/15 درصد افزایش یافته است. با توجه به انبوه طرحهای نیمه تمام عمرانی باقیمانده از سالهای برنامه پنج ساله دوم، میتوان انتظار داشت که کاهش نسبت مخارج عمرانی به GDP طی دوره پنجساله برنامه سوم، ناشی از محدودیت منابع بودجه دولت پس از تخصیص سهم بالایی از آن به مخارج جاری باشد. با توجه به این نکته، مطابق با انتظار، مخارج عمرانی در سال 1384 از رشد بسیار بالایی در حدود 48 درصد برخوردار شد که باعث افزایش 9/1 واحددرصدی نسبت مخارج عمرانی به GDP شد. با این وجود، نسبت مخارج جاری به عمرانی تقریبا در تمام سالهای بعد از انقلاب (به جز سالهای 1372 و 1375) بزرگتر از 2 است.
ملاحظه نسبت اندازه دولت و دو نسبت مخارج جاری و عمرانی به GDP طی سالهای برنامه دوم و سوم توسعه نشان میدهد که در پی رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای دولت از محل صدور نفت خام در سالهای 1376 و 1377 اندازه دولت با وقفهای یکساله در طی سالهای 1377 تا 1378 نزولی بوده است.
همچنین تداوم و افزایش رکورد اقتصادی در سال 1378 سبب شد که بهرغم افزایش درآمدهای نفتی دولت و رشد اقتصادی بالا در سال 1379 اندازه دولت در این سال نسبت به تمام سالهای برنامه دوم و سوم توسعه و همچنین سال 1384 کوچکتر باشد. با تداوم یافتن رونق درآمدهای نفتی در سالهای بعد، مجددا اندازه دولت در اقتصاد افزایش یافته است. علت کاهش نسبی اندازه دولت در سال 1383 عدم تحقق کامل هزینههای عمرانی دولت (تحقق 3/67 درصدی) در این سال است. این در حالی است که مجموع درآمدهای دولت (با احتساب درآمدهای نفتی و برداشت از حساب ذخیره ارزی) نسبت به سال 1382 حدود 21 درصد رشد داشته است.
نکات دیگری که در بررسی آمار دولت مرکزی به چشم میخورد از این قرار است: اول، تغییرات اندازه دولت مرکزی با یک وقفه زمانی از تغییرات درآمدهای نفتی و به تبع آن رشد اقتصادی پیروی میکند. دوم، هزینههای جاری دولت چسبندگی بالایی نسبت به کاهش دارد بطوری که حتی در سالهای کاهش درآمدهای نفتی از نرخ رشد مثبتی برخوردار است. بنابراین کاهش منابع درآمدی دولت بیشتر در کاهش هزینههای عمرانی آن نمایان میشود.
در سالهای برنامه پنج ساله اول توسعه، متوسط مخارج سرانه دولت در کمترین میزان خود طی سه دهه اخیر بود. در سالهای برنامه پنج ساله دوم و سوم، متوسط مخارج سرانه دولت افزایش یافت و همواره ترکیب آن به نفع مخارج جاری سرانه بود. مخارج سرانه واقعی دولت در سال 1384 نسبت به سال قبل هم در بخش جاری و هم عمرانی رشد چشمگیری داشت و به بالاترین سطح خود در سالهای اخیر رسید.
بررسی سهم منابع ارزی بودجه دولت طی یک دهه اخیر نیز حاکی از گسترش حجم فعالیتهای دولت در اقتصاد ایران با اتکای بیشتر به این منابع است. طی سالهای 1374 تا 1384 متوسط سالانه نرخ رشد درآمد ریالی حاصل از صدور نفت خام تخصیص یافته به بودجه در حدود 3/25 درصد و متوسط نرخ تورم در حدود 8/18 درصد بوده است. بنابراین، سهم درآمد ریالی فروش نفت در بودجه به قیمتهای واقعی افزایش یافته است. درآمدهای دلاری نفت در بودجه دولت حدود 6 درصد رشد داشته است. با توجه به اینکه طی سالهای 1374 تا 1384 متوسط سالانه نرخ رشد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرف (GPL) در کشورهای صنعتی، که طرفهای اصلی تجاری کشور ما هستند، در حدود 2 درصد بوده است، معیار قدرت خرید بودجه دلاری دولت نیز حاکی از گسترش فعالیتهای آن است.
سهم درآمدهای نفتی از کل مخارج دولت طی سالهای 77 - 1372 نزولی بوده و سپس از سال 1378 تا 1381 افزایش یافته و از سال 1382 تا 1384 مجددا کاهش نشان میدهد. باید توجه داشت که کاهش این نسبت در سال 1384 ناشی از احتساب مالیات علیالحساب عملکرد شرکت نفت و سود علیالحساب شرکت نفت به ترتیب به درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای دولت است که باعث روند صعودی نسبت درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها به کل مخارج دولت و روند نزولی نسبت درآمدهای نفتی به مخارج دولت شده است.
شواهدی که از اقتصادهای توسعهیافته و در حال رشد وجود دارد حاکی از آن است که اندازه دولتها و ترکیب مخارج آنها در مراحل توسعه تغییر میکند. به طور کلی، انتظار میرود که با پیشرفت در مراحل توسعه و فراهم آمدن زیرساختهای لازم، ترکیب مخارج دولتها به نفع مخارج جاری تغییر کند.
چند نکته درباره مقایسه اندازه دولت مرکزی در میان کشورهای مختلف قابل توجه به نظر میرسد. اول، اندازه دولت مرکزی در کشورهای در حال توسعه مانند ایران، اندونزی و مکزیک مشابه با کشورهای توسعهیافته برخوردار از اقتصاد باز مانند کانادا، کره و مالزی، در سطوح کمتری نسبت به کشورهای اروپایی توسعهیافته، مانند انگلستان، فرانسه و نروژ و همچنین کشورهای بلوک شرقی اروپا مانند مجارستان و لهستان قرار دارد. همچنین اندازه دولت مرکزی در کشوری مانند ترکیه که اخیرا درصدد نزدیک شدن به اقتصاد اروپا و پیوستن به اتحادیه اروپا میباشد در دهه اخیر رشد بسیار بالایی دارد.
دوم، سهم بسیار بالایی از اندازه دولت مرکزی در کشورهای توسعه یافته مربوط به مخارج جاری دولت مرکزی میباشد که این سهم برای کشورهای در حال توسعه مانند ایران، اندونزی، و همچنین اقتصاد نوظهوری مانند مالزی کمتر است. بنابراین به نظر میرسد با افزایش سطح توسعه کشورها نقش دولت در اقتصاد بیشتر به ارائه کالاها و خدمات عمومی مانند امنیت، بهداشت و آموزش عمومی و همچنین رفاه اجتماعی و پرداختهای انتقال محدود شده و نقش بسیار کمتری در بخش تولید و سرمایهگذاری به عهده میگیرد.
سوم، نقش دولت مرکزی در کشورهای مختلف میباید در کنار نقش سطوح دیگر دولت عمومی یعنی دولت محلی و همچنین دولت ایالتی دیده شود. به نظر میرسد نقش دولتهای محلی در اقتصادهای توسعه یافته اروپایی مانند انگلستان، فرانسه و نروژ و همچنین نقش دولتهای ایالتی در اقتصادهای توسعه یافته آمریکایی مانند آمریکا، کانادا و مکزیک نسبت به سایر کشورها پررنگتر باشد.
چهارم، برای مقایسه اندازه دولت مرکزی ایران با سایر کشورها لازم است به نکات مختلفی از جمله میزان مداخلات و تصدیگریهای دولت در اقتصاد و همچنین مخارج خارج از بودجهای دولت مانند یارانه انرژی و مابهالتفاوت نرخ ارز توجه کافی مبذول شود، آمارها برای اندازه بخش عمومی و همچنین اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در بخش بعد میتواند گویای بزرگتر بودن اندازه دولت در اقتصاد ایران نسبت به بسیاری از کشورهای جهان باشد.
ارائه ارقام مابهالتفاوت نرخ ارز کالاهای یارانهای از سال 1381 به بعد (پس از یکسانسازی نرخ ارز) و همچنین ارقام شفافسازی قیمت (یارانه) حاملهای انرژی از سال 1382 به بعد در گزارش اقتصادی این سالها، سبب میشود که اندازه دولت تعدیل شده در این سالها دقیقتر برآورد شود. نکته قابل توجه در نسبتهای تعدیل شده مخارج دولت در سالهای 1382 تا 1384، کوچک ماندن نسبت مخارج عمرانی به GDP یا به عبارت دیگر کوچکتر شدن سهم مخارج عمرانی از کل مخارج دولت طی تمام دورهها نسبت به ارقام تعدیل نشده است که این امر به دلیل بزرگ بودن ارقام برآوردی یارانه انرژی در بخش مخارج جاری دولت است. اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در سال 1384 بیش از 36 درصد است، که نسبت به رقم تعدیل نشده خود حدود 10 واحد درصد بزرگتر است. لازم به ذکر است به دلیل ناچیز بودن رقم مابهالتفاوت نرخ ارز کالاهای یارانهای در سال 1384، این تفاوت تقریبا به طور کامل به رقم یارانه انرژی در این سال مربوط میشود.
دولت عمومی علاوه بر دولت مرکزی شامل شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی نیز میشود. آمار مربوط به شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی در زمینه مخارج مصرفی آنها در تمام سالها و در زمینه هزینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص آنها از سال 1367 به بعد وجود دارد. بنابراین، با توجه به مقیاس کوچک مخارج شهرداریها و تامین اجتماعی در مقایسه با دولت مرکزی، اندازه دولت عمومی نیز از روند مشابه با دولت مرکزی پیروی میکند. اندازه دولت عمومی در سالهای پس از انقلاب نسبت به دوره رونق درآمدهای نفتی در قبل از انقلاب کاهش قابل ملاحظهای یافته است.
اندازه دولت عمومی و همچنین نسبت به مخارج جاری از هزینه ناخالص داخلی (GDP) در دوره انقلاب و جنگ نسبت به برنامههای اول، دوم و سوم توسعه بزرگتر بوده است که با توجه به کاهش شدید رشد اقتصادی در این دوره، این اتفاق بدیهی به نظر میرسد. با افزایش قابل توجه رشد اقتصادی در سالهای بعد از جنگ، بهرغم رشد مثبت مخارج دولت در بخش مخارج جاری و رشد بالای مخارج عمرانی اندازه دولت عمومی کاهش یافت. رکود اقتصادی ناشی از کاهش در سالهای 1376 و 1377 سبب شد که بهرغم کاهش رشد مخارج عمومی در طی سالهای برنامه دوم، اندازه دولت در این سالها افزایش یابد. رشد مخارج عمرانی شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی در طی سالهای برنامه سوم توسعه سبب شد که نسبت مخارج عمرانی دولت عمومی به GDP در این دوره نسبت به دولت مرکزی کاهش کمتری یابد. همچنین اندازه دولت عمومی در سایه گسترش اندازه دولت مرکزی در سال 1384 نسبت به سال 1383 رشد بالایی داشته است.
نسبت مخارج جاری به مخارج عمرانی برای دولت عمومی نیز مشابه با دولت مرکزی در طی دورههای مورد بررسی بعد از انقلاب اسلامی و همچنین سال 1384 همواره بزرگتر از 2 است.
بخش عمومی علاوه بر دولت عمومی شامل شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز است. بهعبارتی دیگر بخش عمومی در برگیرنده تمام فعالیتهای دولتی در قالب بودجه کل کشور است. ارقام مربوط به هزینههای جاری شرکتهای دولتی ارقام مصوب در قوانین بودجه کل کشور و ارقام مربوط به هزینههای عمرانی آنها ارقام هزینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص شرکتهای دولتی در حسابهای ملی است.
لازم به ذکر است که ارقام مربوط به بودجه شرکتهای دولتی در قوانین بودجه سالهای 62-1358 آورده نشده است.
اندازه بخش عمومی نیز در سالهای رونق درآمدهای نفتی به ویژه در بخش مخارج جاری بسیار بزرگ است. در دوره انقلاب و جنگ اندازه بخش عمومی به 8/40 کاهش یافت که با توجه به نکته ذکر شده در بالا این رقم به دلیل در برنداشتن هزینههای جاری شرکتهای دولتی در طی سالهای 1358 تا 1362 کمتر از حد واقعی خود است. با پایان یافتن رکود اقتصادی دوران جنگ و شروع رونق اقتصادی در طی سالهای برنامه اول توسعه بهرغم رشد بالای مخارج جاری و عمرانی بخش عمومی اندازه بخش عمومی کاهش یافت.
رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی در سالهای 1376 و 1377 با وقفه زمانی بیشتری نسبت به دولت مرکزی و دولت عمومی باعث کاهش اندازه بخش عمومی در سالهای 1378 و 1379 شد. رشد بالای مخارج شرکتهای دولتی طی سالهای برنامه سوم توسعه سبب شد که اندازه بخش عمومی برخلاف اندازه دولت مرکزی و اندازه دولت عمومی، نسبت به برنامه دوم توسعه افزایش یابد. رشد بالای مخارج عمرانی دولت مرکزی به همراه رشد بالای مخارج جاری شرکتهای دولتی در سال 1384 موجب رشد قابلتوجه اندازه بخش عمومی در این سال در مقایسه با سال 1383 شد به طوری که اندازه بخش عمومی از 1/57 درصد در سال 1383 به 2/72 درصد در سال 1384 افزایش یافت.