احسان مهرابی
برای غایت احتیاط در صورتی که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعا و قانونا توافق حاصل نشد، مجمعی مرکب از فقهای محترم شورای نگهبان و حضرات حجاسلام: خامنهای، هاشمیاردبیلی، توسلی، موسویخوئینیها و جناب آقای میرحسین موسوی و وزیر مربوط، برای تشخیص مصلحت نظام تشکیل گردد و در صورت لزوم از کارشناسان دیگری هم دعوت به عمل آید و پس از مشورتهای لازم، رای اکثریت اعضای حاضر این مجمع مورد عمل قرار گیرد. احمد در این مجمع شرکت مینماید تا گزارش جلسات به اینجانب سریعتر برسد.
این بخشی از پاسخ بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران به نامه سران نظام در هفدهم بهمن ماه سال 66 بود که به تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام منجر شد. صدور این نامه البته تاریخچهای 6 ساله را طی کرده بود.
در دورهای شورای نگهبان برخی مصوبات مجلس شورای اسلامی را با شرع و قانون اساسی مغایر تشخیص میداد و از سوی دیگر مجلس شورای اسلامی مصوبه خود را ضرورتی جدی برای نظام تلقی میکرد.
این اختلافات به آنجا کشید که رئیس مجلس شورای اسلامی پس از گذشت یک سال پس از اولین دوره مجلس شورای اسلامی در پنجم مهر ماه سال 60 طی نامهای به بنیانگذار جمهوری اسلامی نوشت.
ماجرا از آنجا آغاز شده بود که قانون اراضی شهری در مرداد ماه 1360 از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت. طبق این قانون کلیه اراضی موات شهری در اختیار دولت جمهوری اسلامی قرار میگرفت و اسناد و مدارک مالکیت صادره در مورد آنها فاقد ارزش قانونی بود. در مورد اراضی بایر نیز فقط صاحبان آن حداکثر میتوانند تا یک هزار متر در اختیار داشته باشند و آن را عمران و احیا کنند و حق فروش آن را ندارند، مگر به دولت و با تقویم دولت و مالکان اراضی بایر و دایر شهری موظفند زمینهای مورد نیاز دولت و شهرداریها را با تقویم دولت به آنها بفروشند.
از وقتی که این طرح قانونی در مجلس مطرح گردید، در محافل فقهی و حوزهای نیز کم و بیش در مورد آن بحث و اظهارنظر میشد. بحث ضرورت و احکام ثانویه نیز در همان وقت جسته و گریخته عنوان میشد و هر چند ابتدا در تصویب طرح مزبور، صریحا مساله ضرورت و توسل به احکام ثانویه مطرح نشد، ولی طرفداران این طرح، در توجیه آن بیان میکردند که وضع موجود و مشکل مسکن و ضرورت توجه دولت به این مشکل و حل آن ایجاب میکند که این مقررات به تصویب برسد و حل معضل حاد و اجتماعی مسکن که معتقد بودند بدین وسیله حل میشود توجیهکننده رفع ید از حکم اولی سلطه مالک است. عدهای هم این توجیهات را برای رفع ید از حکم اولی شرعی کافی نمیدانستند و معتقد بودند که مشکل مسکن را از طریق دیگر باید حل کرد.
به هر حال، شورای نگهبان در آن موقع این طرح را مغایر با موازین شرع اعلام کرد.
پس از این اعلام نظر رئیس مجلس در پنجم مهر ماه سال 1360 خطاب به حضرت امام خمینی(ره) نوشت: قسمتی از قوانین که در مجلس شورای اسلامی به تصویب میرسد به لحاظ ضرورت حفظ مصالح و دفع مفاسد است که برحسب احکام ثانویه باید به طور موقت اجرا شود و در واقع مربوط به احکام اسلام است که شارع مقدس راضی به ترک آنها نمیباشد و در رابطه با اینگونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری که طبق قانون اساسی هم قوای سهگانه را تحت نظر دارند، احتیاج پیدا میشود علیهذا تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در این موضوع مساعدت و ارشاد فرمایید.
پاسخ رهبر انقلاب به این سوال رئیس مجلس شورای اسلامی این بود که آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام میشود و آنچه ضرورت دارد که ترک آن یا فعل آن مستلزم فساد است و آنچه فعل یا ترک آن مستلزم حرج است، پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثریت وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقت بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خودبهخود لغو میشود، مجازند در تصویب و اجرای آن باید و تصریح شود که هر یک از متصدیان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود، مجرم شناخته میشود.
نکته مهمی که در حکم امام وجود داشت، معتبر بودن تشخیص اکثریت وکلای مجلس بود و لازمه این امر این بود که اگر اکثریت نمایندگان ضرورت وضع مقرراتی را با معیارهایی که در حکم امام آمده است، تشخیص دادند دیگر شورای نگهبان از ورود در این بحث فارغ است و باید با توجه به اینکه تشخیص موضوع داده شده و ضرورت، مفروض است از جهات دیگر، مشروع بودن یا نبودن مصوبه را اعلام نماید. البته بعدا امام(ره) برای دقت بیشتر در تشخیص موضوع رای دو سوم نمایندگان را در این خصوص لازم دانستند. بالاخره مجلس قانون اراضی شهری را در 27 اسفند 1360 با عنوان «ضرورت» تصویب کرد و شورای نگهبان هم با توجه به تشخیص «ضرورت» از ناحیه مجلس، سرانجام آن را مغایر موازین شرع ندانست.
پس از آن، چند قانون دیگر هم با عنوان ضرورت به تصویب مجلس رسید که مهمترین آنها قانون مربوط به کشت موقت و تجدید تصویب قانون اراضی شهری پس از انقضای مدت 5 سال با مختصر اصلاحات و تغییرات است. در رابطه با «ضرورت» به هر حال، قانون مصوب مجلس میبایست برای تایید به شورای نگهبان ارسال میشد و شورا صرفنظر از تشخیص موضوعی «ضرورت» که به عهده مجلس گذارده شده بود، میبایست از جهات دیگر آن را بررسی و اعلام نظر نماید و معمولا در رابطه با چگونگی تحقق «ضرورت» نیز ایرادهایی را مطرح میساخت.
آغاز سال 1362 کارفرمایان کلیه کارگاههای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی از قبیل (آب، برق، تلفن، راه) استفاده مینمایند تا میزان 5 نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف بوده و از 5 نفر به بالا نسبت به مازاد 5 نفر حق بیمه را خواهند پرداخت.
در همان وقت، لایحه قانون کار در دست بررسی و رسیدگی مجلس بود. لایحه مزبور را از لوایح مهم و بحثانگیز بود که در جنب بحثهای مربوط به آن، سوالات استفساراتی از حضرت امام(ره) به عمل آمد و سرانجام همه بحثها و سوال و جوابها که پیرامون حدود اختیارات دولت و حکومت اسلامی بود، به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام انجامید. از جمله سوال ابوالقاسم سرحدیزاده وزیر کار وقت از امام(ره) با این عنوان که یا میتوان برای واحدهایی که از امکانات و خدمات دولتی و عمومی مانند آب، برق، تلفن، سوخت، ارز، مواد اولیه، بندر، جاده، اسکله، سیستم اداری، سیستم بانکی و غیره به نحوی از انحا استفاده مینمایند، اعم از اینکه این استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد یا به تازگی به عمل آید در ازای این استفاده شروط الزامی را مقرر نمود؟
پاسخ حضرت امام(ره) به این نامه یک خط کوتاه اما مهم بود: در هر صورت، چه گذشته و چه حال، دولت میتواند شروط الزامی را مقرر نماید.
پس از این نامه شورای نگهبان ایرادهای مفصل خود را بر لایحه قانونی کار به مجلس اعلام کرد و در نامهای هم برای حضرت امام(ره) نوشت: از فتوای صادره از ناحیه حضرتعالی که دولت میتواند در ازای استفاده از خدمات و امکانات دولتی و عمومی شروط الزامی مقرر نماید، به طور وسیع بعضی اشخاص استظهار نمودهاند که دولت میتواند هرگونه نظام اجتماعی، اقتصادی، کار، عائله، بازرگانی، امور شهری، کشاورزی و غیره را با استفاده از این اختیار جایگزین نظامات اصلیه و مستقیم اسلام قرار دهد و خدمات و امکاناتی را که منحصر به او شده است و مردم در استفاده از آنها مضطر یا شبه مضطر میباشند، وسیله اعمال سیاستهای عام و کلی بنماید و افعال و تروک مباحه شرعیه را ترحیم یا الزام نماید.
بدیهی است در امکاناتی که در انحصار دولت نیست و دولت مانند یک طرف عادی عمل کمی کند و یا مربوط به مقرر کردن نظام عام در مسائل عامه نیست و یا مربوط به نظام استفاده از خود آن خدمت است، جواز این شرط مشروع و غیر قابل تردید است. اما در امور عامه و خدماتی که به دولت منحصر شده است، به عنوان شرط مقرر داشتن نظامات مختلف که قابل شمول نسبت به تمام موارد و اقشار و اصناف و اشخاص است، موجب نگرانی شده است که نظامات اسلام از مزارعه، اجاره، تجارت، عائله و سایر روابط به تدریج عملا منع و در خطر تعویض و تغییر قرار بگیرد و خلاصه استظهار این اشخاص که میخواهند در برقرار کردن هرگونه نظام اجتماعی و اقتصادی این فتوا را مستمسک قرار دهند، به نظر آنها باب عرضه هر نظام را مفتوح نموده است.
بدیهی است همان طور که در همه موارد نظر مبارک راهگشای عموم بوده، در این مورد نیز رافع اشتباه خواهد شد امام خمینی(ره) اما در حاشیه نامه دبیر شورای نگهبان مرقوم کردند: دولت میتواند در تمام مواردی که مردم استفاده از امکانات و خدمات دولتی میکنند با شروط اسلامی و حتی بدون شرط قیمت مورد استفاده از آنان بگیرد و این جاری است در جمیع مواردی که تحت سلطه حکومت است و اختصاص به مواردی که در نامه وزیر کار ذکر شده است، ندارد، بلکه در انفال که در زمان حکومت اسلامی، امرش با حکومت است، میتواند بدون شرط یا با شرط الزامی این امر را اجرا کند و حضرات آقایان محترم به شایعاتی که از طرف استفادهجویان بیبندوبار یا مخالفان با نظام جمهوری اسلامی پخش میشود، اعتنایی نکنند که شایعات در هر امری ممکن است.
سرانجام پس از ابراز نظریات مهم امام(ره) از سوی آیتالله سیدعلی خامنهای رئیسجمهور، اکبر هاشمیرفسنجانی رئیس مجلس، عبدالکریم موسوی رئیس دیوان عالی کشور، میرحسین موسوی نخستوزیر و حجتالاسلام سیداحمد خمینی نامهای خطاب به معظمله نوشته و از ایشان خواسته شد برای حل عملی مسائل، مرجعی را تعیین کنند که با تشخیص آن مرجع، اختلافات مرتفع و معضلات حل شود.
این نامه که در بهمنماه 1366 خدمت امام نوشته شد، بدین شرح است: در سایه اظهارات اخیر آن وجود مبارک از لحاظ نظری مشکلاتی که در راه قانونگذاری و اداره جامعه اسلامی به چشم میخورد، برطرف شده و همانگونه که انتظار میرفت، این راهنماییها مورد اتفاقنظر صاحبنظران قرار گرفت. مسالهای که باقی مانده، شیوه اجرایی اعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی است.
در حال حاضر لوایح قانونی ابتدا در وزارتخانههای مربوط و سپس در کمیسیون مربوطش در دولت و سپس در جلسه هیات دولت مورد شور قرار میگیرد و پس از تصویب در مجلس، معمولا، مورد شور در کمیسیونهای تخصصی دارد که با حضور کارشناسان دولت و بررسی نظرات متخصصان که معمولا پس از اعلام و انتشار به کمیسیونها میرسد، انجام میشود و معمولا یک لایحه در چند کمیسیون به تناسب مطالب مورد بررسی قرار میگیرد و دو شور هم در جلسه علنی دارد که همه نمایندگان و وزرا یا معاونان وزارتخانههای مربوط در آن شرکت میکنند و به تناسب تخصصها اظهارنظر میکنند و پیشنهاد اصلاح میدهند و اگر کار به صورت طرح شروع شود، گرچه ابتدا کارشناسی دولت را همراه ندارد، ولی در کمیسیونها و جلسه عمومی مانند لوایح، کارشناسان مربوط نظرات خود را مطرح میکنند. پس از تصویب نهایی، شورای نگهبان هم نظرات خود را در قالب حکم شرعی یا قانون اساسی اعلام میدارد که در مواردی مجلس نظر آنها را تامین مینماید و در مواردی از نظر مجلس قابل تامین نیست که در این صورت مجلس و شورای نگهبان میتوانند توافق کنند و همین جاست که نیاز به دخالت ولی فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش میآید (گرچه موارد فراوانی از این نمونهها در حقیقت اختلاف ناشی از نظرات کارشناسانه است که موضوع احکام اسلام یا کلیات قوانین اساسی را خلق میکند) اطلاع یافتهایم که جنابعالی درصدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی، با تشخیص مصلحت نظام و جامعه، حکم حکومتی را بیان نماید. در صورتی که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید، با توجه به این که هماکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده، سرعت عمل مطلوب است.
پاسخ این نامه به نامه حضرت امام(ره) منجر شد و بدین ترتیب «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در اواخر بهمن 1366 تشکیل شد و ابتدا آییننامه نحوه کار خود را تنظیم کرد و به تایید حضرت امام(ره) رساند و کار خود را شروع کرد.