خلاصی از خامفروشی نفت خام و هزینهکردن ارزهای حاصل از فروش این ثروت ملی دستکم از آرزوهای 30سال اخیر مردم بوده است. هرچند وقوع جنگ تحمیلی و ضرورت بازسازی کشور از یک سو و نگرش اقتصاد دولتی بهدلیل شرایط دهه نخست انقلاب اسلامی از سوی دیگر باعث شد تا دولت در اندیشه استفاده از درآمد نفت برای آبادانی و توسعه و سازندگی کشور باشد اما بزرگترشدن اندازه دولت موجبات تشدید وابستگی بودجه عمومی دولت را به نفت بهوجود آورد تا اینکه حضرت امام خمینی(ره) با صدور فرمان بازسازی کشور در 11مهر 1367 سیاستهای کلی نظام را تبیین و به صراحت بر «خروج از تکیه به صادرات نفت» تاکید کردند.
11بهمن سال بعد نخستین قانون برنامه پنجساله کشور پس از انقلاب اسلامی نهایی و برای اجرا به اکبر هاشمیرفسنجانی- رئیسجمهور وقت- ابلاغ شد. در این قانون اهدافی چون تامین هزینههای دولت از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی، جلب مشارکت مردم، تغییر نظام یارانهها، اختصاص درآمدهای حاصل از صادرات نفت به امر سرمایهگذاریهای مولد و اصلاح سیاستگذاری نرخگذاری کالا و خدمات مورد توجه قرار داشت چراکه استفاده مطلوب از امکانات تولید و صدور نفت خام کشور در جهت افزایش درآمدهای ریالی و ارزی ناشی از آن، از خطمشیهای اساسی برنامه اول توسعه بود. همچنین قرار شد درآمدهای دولت طی برنامه بهطور متوسط رشدی معادل25.1 درصد داشته و از 2098.7 میلیارد ریال در سال 1367 به 6442.2 میلیارد ریال در سال 1372 افزایش یابد و رشد متوسط درآمدهای مالیاتی 26.4 درصد، درآمد نفت 15درصد و سایر درآمدها معادل 34درصد برآورد شود تا سهم درآمدهای مالیاتی در کل درآمدها از 47درصد در سال1367 به 49.4 درصد در سال1372، افزایش یابد و همچنین سهم درآمدهای مالیاتی در تولید ناخالص داخلی از 3/4درصد در سال1367 به 8.4 درصد در سال1372 افزایش پیدا کند و نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینههای جاری از 28.8 درصد در سال1367 به 67.6 درصد در سال1372 برسد.
با ابلاغ سیاستهای کلی برنامه دوم توسعه از سوی رهبر معظم انقلاب در 18 آبان 1372 کاهش وابستگی به نفت در اولویت قرار گرفت و اصلیترین جهتگیری در این برنامه توجه به عدالت اجتماعی، ایجاد اشتغال، دریافت عادلانه مالیات و تقسیم بهینه منابع عمومی و البته تاکید بر توسعه صادرات غیرنفتی بود و تمرکز بر سرمایهگذاریهای زیربنایی و غیرزیربنایی با هدف تکمیل زنجیره تولید برای مصرف داخلی و صادرات و بینیازکردن کشور از خارج در مصارف عمده و نیازهای اساسی، همچنین تکمیل طرحهای نیمهتمام مورد تاکید قرار گرفت. به همین دلیل راهکارهای 34 گانه برای کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از نفت و توسعه بیش از پیش صادرات غیرنفتی تدوین شد و دولت موظف شد با استفاده حداکثر از ظرفیتهای موجود مالیاتی، اصلاح قانون صادرات و واردات و اتخاذ سیاستهای ارزی و تعرفهای مناسب و حمایت از سرمایهگذاری در جهت افزایش ارزش افزوده صنایع کشاورزی و صنعتی تلاش کند و با تقویت بانک توسعه صادرات، اتخاذ سیاستهای اعتباری و مالیاتی، اختصاص سهمی از تولیدات به صادرات، استفاده مؤثر از مناطق آزاد تجاری، فعالکردن دفاتر نمایندگیهای خارج از کشور، برقراری مشوقهای صادراتی، تقویت صندوق ضمانت صادرات و ایجاد سیستم بیمه صادراتی، اعمال پشتیبانیهای سیاسی و دیپلماتیک و... به کمک صادرات بشتابد تا بلکه با افزایش درآمدهای صادرات غیرنفتی، روزنهای مطمئن برای رهایی از درآمدهای نفتی پیدا شود. اما این تمام راههای چاره دولت و مجلس وقت نبود؛ چه در قانون برنامه دوم، سیاستهای مالی دولت در بخش درآمدی بهنحوی تنظیم شده بود که همراه با کاهش ابعاد دولت، تامین هزینههای جاری صرفاً از طریق افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در بلندمدت امکانپذیر باشد. از این رو، افزایش سهم مالیاتی مستقیم، حذف تدریجی معافیتهای مالیاتی، اصلاح قوانین مالیاتی غیرمستقیم و اصلاح کل ساختار مالیاتی کشور از یک سو و هدایت درآمدهای حاصل از نفت در جهت هزینههای عمرانی از سوی دیگر در اولویت قرار گرفت و مقرر شد هزینههای دولت با رویکرد کوچکسازی دولت کاهش یابد.
بر همین اساس در برنامه دوم مصوب شد تا 50درصد از کل درآمد دولت معادل 120هزار و 44 میلیارد ریال از محل درآمد نفت، 26 درصد از محل درآمدهای مالیاتی و 24درصد از سایر درآمدهای دولت تامین شود و رشد اقلام درآمدی یادشده طی دوره برنامه بهترتیب معادل 8.3 درصد، 18.2 درصد و 29.7 درصد برآورد شد.
تلنگر جدی برای روزهای دشوار
افت شدید و بیسابقه بهای نفت خام در بازارهای جهانی در دوران دولت نخست محمد خاتمی و غلبه هزینه استخراج هر بشکه نفت بر درآمد فروش آن تلنگری جدی به همه سیاستگذاران و تصمیمسازان کلان نظام وارد کرد تا برای اداره کشور در روزهای سخت چارهای بیندیشند تا اینکه در نخستین روز خرداد 1378 سیاستهای کلی برنامه سوم به محمد خاتمی- رئیسجمهور سابق- ابلاغ شد که در آن بر اصلاح نظام مالیاتی و برنامهریزی جامع برای دستیابی به جهش در صادرات غیرنفتی و کاستن از تکیه بر درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام تاکید ویژه شده بود. 17 خرداد 1379 پس از کشوقوس فراوان بین مجلس پنجم و دولت هفتم سرانجام قانون برنامه سوم مجوز اجرا پیدا کرد و اصلیترین جهتگیری دولت برای رهایی از نوسانات قیمت نفت و کاستن از وابستگی بودجه به ارزهای نفتی رونمایی شد بهنحوی که دولت مجوز گرفت از سال1379 تمامی تخفیفها، ترجیحات و معافیتهای مالیاتی و حقوق گمرکی دستگاههای دولتی غیرفرهنگی را لغو کند و بهمنظور افزایش کارایی نظام مالیاتی و رفع موانع سازمانی موجود و همچنین تمرکز تمامی امور مربوط به اخذ مالیات، «سازمان امور مالیاتی کشور» را پایهریزی کند. اما شاهبیت راهبرد دولت، با تولد ناقص مولودی تازه در اقتصاد ایران رقم خورد و بر خلاف میل دولت حساب ذخیره ارزی به جای صندوق ذخیره ارزی برای روزهای مبادا ایجاد شد و هدف آن ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایهگذاری و امکان تحقق دقیق فعالیتهای پیشبینیشده در برنامه بود. این قانون دولت را مکلف کرد تا با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» و «حساب ذخیره ریالی» از سال1380 مازاد درآمد نفتی در پایان هر سال را نسبت به ارقام پیشبینیشده به این حساب واریز کند.
همچنین مقرر شد تا بخشی از مانده وجوه ارزی حساب یادشده در چارچوب اولویتهای برنامه سوم جهت توسعه فعالیتهای تولیدی و سرمایهگذاری براساس نرخ مبادله روز به فروش برسد و معادل ریالی آن در «حساب ذخیره مالی» نزد بانک مرکزی نگهداری شود تا پس از اطمینان از تحقق درآمدهای ریالی در قانون بودجه هر سال، نسبت به اعطای وام کوتاهمدت برای فعالیتهای تولیدی و سرمایهگذاری اقدام شود.
از سوی دیگر استفاده از وجوه «حساب ذخیره ریالی» برای تامین هزینههای بودجه عمومی دولت صرفاً در صورت کاهش درآمدهای نفتی نسبت به رقم مصوب و عدمامکان تامین اعتبارات مصوب از مالیات و سایر منابع، مجاز بود و استفاده از آن برای تامین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی دولت ممنوع اعلام شد.
نکته حائز اهمیت اینکه در سوم بهمن 1379 با ابلاغ سیاستهای کلی بخش انرژی کشور، جایگزینی صادرات فراوردههای نفت و گاز و پتروشیمی به جای صدور نفت خام و گاز طبیعی، محور برنامههای آینده اعلام شد.