فرشته حاتمینیا
خصوصیسازی بهعنوان یکی از مهمترین سیاستهای اقتصادی دوران اخیر شاید یکی از نقاط پرابهام اقتصاد کنونی ایران باشد.
این برنامه اقتصادی با وجود توجه مسؤولان و مدیران به بروز نتایج عملکرد مطلوب اقتصادی - مالی شرکتهای دولتی و نبود توجیه فنی - اقتصادی - مالی و حتی اجتماعی برای دخالت دولت در برخی فرآیندهای تولید و محدودیتهای مالی - اقتصادی دولت برای اداره و تصدی فعالیتها، متأسفانه از موفقیت چندانی برخوردار نبوده است.
هرچند این برنامه اقتصادی از سال 70 به بعد و در دولتهای آقای هاشمی رفسنجانی، آقای خاتمی و هماکنون آقای احمدینژاد با تأکید دنبال شده است، اما بهنظر میرسد برای عملیاتی شدن به بررسی در عملکرد و بازنگری در روشها و سازوکارهای اجرایی نیاز دارد.
چرا بازنگری دوباره
ارزیابی کارنامه خصوصیسازی در سالهای اخیر نشان میدهد که اگرچه خصوصیسازی در سالهای 81 و 82 رشد قابلتوجهی داشته و تنها در سال 82 از رشد 208 درصدی در واگذاریها برخوردار شده، اما در سال 83 با عدم تحقق بالایی در بودجه مواجه گردید. خصوصیسازی براساس آمار موجود در 9 ماهه نخست سال 83 با عدم تحقق بالای 70 درصدی مواجه بوده و این در حالی است که آمار سال 84 نیز در مدت مشابه نشان از عدم تحقق بودجه در این دوره است. در واقع تحقق درآمد دولت از محل خصوصیسازی در 9 ماهه سال 84 با رقم یکهزار و 214 میلیارد ریال از محل فروش سهام تنها 33 درصد ارقام مصوب بودجهای را تشکیل میداده، در صورتیکه براساس برنامه دولت باید از محل خصوصیسازی 3 هزار و 750 میلیارد ریال درآمد کسب میکرد.
مقایسه همین آمار نشان میدهد که تحقق درآمد دولت از محل خصوصیسازی در 9 ماهه نخست امسال نسبت به سال گذشته 12 درصد کاهش داشته است و از میزان یکهزار و 369 میلیارد ریال به درآمد کنونی کاهش یافته است.
علاوه بر اینکه کاهش سهم 50 درصدی دولت از محل واگذاری شرکتهای دولتی براساس قانون برنامه چهارم به 30 درصد قابل توجه است. نگاهی دقیقتر به آمار سازمان خصوصیسازی نشان میدهد هرچند این سازمان در سال 83 حدود 3000 میلیارد تومان سهم عرضه کرد که به هیچ عنوان قابل مقایسه با آمار عرضه 15 سال گرشته (2100 میلیارد تومان سهم) نیست، اما واقعیت آن است که میزان فروش سهام نهتنها از موفقیتی برخوردار نبوده، بلکه با مشکلات بسیاری هم مواجه شده است بهطوریکه علاوه بر 1900 میلیارد تومان سهام عرضه شده و فروش نرفته سال 83، سهام سال 84 و پس از آن در آستانه سال 85، سهام سال جدید نیز باید عرضه شود و به فروش رسد.
آمار واگذاری سال 83 نشان میدهد که درآمد حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی در 9 ماهه نخست سال نسبت به دوره مشابه سال قبل از آن 11 درصد افزایش یافته و کل سهام به روش بورسی واگذار شده، این درحالی است که رشد شاخص کل بورس در سال 82 از 125 درصد به 6/5 درصد در سال 83 و منهای 17 درصد در سال 84 کاهش یافت. در واقع میزان توسعه بازار بورس و آمادگی بالای جذب سهام عرضه شده توسط دولت در این بازار که ضامن اجرای موفق برنامههای خصوصیسازی بود، تنزل یافته است.
با اینحال با توجه به گزارش صریح دفتر سیاستهای پولی- بازرگانی وزارت امور اقتصادی و دارایی و همچنین عدم تحقق درآمد حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی در سالهای گذشته و همچنین سال جاری (با وجود مشکلات کنونی) به صراحت میتوان گفت اهداف درنظر گرفته در بودجه بسیار بلندپروازانه بوده است. همین گزارش تأکید میکند که واگذاری بیبرنامه در ماههای پایانی سال 83 چشمانداز ناخوشایند ملی کردن دوباره برخی واحدهای واگذار شده در بلندمدت را به همراه خواهد داشت.
با کمی توجه به آمار سال 84 و میزان تحقق درآمدهای دولت از خصوصیسازی میتوان نتیجهگیری مناسبی از این گزارش داشته باشیم.
علاوهبر این گزارش میتوان به مستندات دیگری در زمینه خصوصیسازی در ایران اشاره کرد.
گزارش اخیر برنامه سازمان ملل متحد که با همکاری کارشناسان سازمان میراث مدیریت و برنامهریزی کشور تهیه شده نیز بر این نکته تأکید دارد که خصوصیسازی در ایران به دلیل نبود زمینههای لازم برای این برنامه مانند محیط رقابتی و دیگر عوامل لازم موفق عمل نکرده و این درحالی است که اهداف اصلی و اولیه خصوصیسازی در ایران طی سالهای گذشته در بسیاری از موارد فراموش شده و یا تحت تأثیر مقاصد دیگری قرار گرفته است.
این گزارش همچنین تأکید دارد که ارتقای کارایی در خصوصیسازی جای خود را به کسب درآمد داده است.
گواه این مسأله را هم میتوان گزارش ارزیابی کارنامه خصوصیسازی در 9 ماه نخست سال 83 وزارت امور اقتصادی و دارایی دانست که در آن تأکید شده است: «در جریان گذر از یک اقتصاد دولتی به اقتصادی که تصدیگری دولت در آن بهطور صرف معطوف به موارد خاص میشود، توجه به اهداف اساسی خصوصیسازی ضروری است.»
در ادامه آمده است: «به بیان دیگر راهحلهای اساسی را باید در روشهایی جستوجو کرد که بهطور صرف به هدف کسب درآمد دولت منتهی میشود.»
هدف؛ کسب درآمد دولت
در سالهای اخیر با توجه به کسر بودجه، کسب درآمد مناسب (بیشتر) همواره از مهمترین دلایلی بود که نگاه دولت را بیش از پیش بودجهای کرده است.
درواقع کسری بودجه در ایران به لفظ اقتصادی از سوی دولت بهصورت فعالانه اتخاذ نشده و محصول کاهش درآمدهای دولت بهویژه درآمدهای ناشی از صدور نفت و یا پیشبینی نادرست از هزینهها است. متأسفانه اقتصاد تکبعدی نفتی و با وجود تلاش بسیاری از مسؤولان و کارشناسان و همچنین توجه کمتر به مسائلی همچون صادرات، مالیات، سرمایهگذاریهای داخلی و خارجی و غیره موجب شده تا تکیه دولت به کسب درآمد از نفت بیش از پیش محکم شود.
و جالب توجه این است که در لایحه بودجه 195 هزار میلیارد تومانی سال 85 نیز باز هم شاید افزایش بیسابقه سهم درآمدهای نفتی در تأمین هزینههای دولت و بودجه کشور هستیم و پیشبینی شده که 36 میلیارد دلار بودجه دولت از محل فروش نفت تأمین گردد که هرگونه خلل در این مسأله وضعیت اقتصادی کشور را دچار بحران جدی خواهد کرد.
خصوصیسازی چیست؟
خصوصیسازی گزارش عملکرد سیاست خصوصیسازی شرکتهای دولتی در ایران سالهای (74-68)، حرکت برای تعادل بخشیدن میان دولت و بازار در فعالیتهای اقتصادی جامعه، گفته میشود.
اما در فرهنگ اقتصادی «پالگریو» خصوصیسازی، سیاست اقتصادی جهت تعادل بخشیدن میان دولت و دیگر بخشهای اقتصادی با هدف ایجاد شرایط رقابت کامل و دستیابی بیشتر کارایی اقتصادی و اجتماعی تعریف شده است.
خصوصیسازی با فراهم کردن فضای رقابت و ایجاد نظام حاکم بر بازار، بنگاهها و واحدهای خصوصی را وادار میکند تا عملکرد کاراتری نسبت به بخش عمومی داشته باشند. تدابیر برنامه خصوصیسازی به عواملی مانند متوسط درآمد سرانه و الگوی توزیع درآمد در کشور، وضعیت توسعه صنعتی، ماهیت و کارایی بخش خصوصی در اقتصاد، وضعیت کسری بودجه داخلی و بدهیهای خارجی، موقعیت جغرافیایی کشور و اندازه بازار داخلی و شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی هر کشور بستگی دارد.
خصوصیسازی در برنامه وزیر امور اقتصادی و دارایی فرایندی شامل 3 بخش شناسایی و آمادهسازی واحدهای قابل واگذاری، اجرای برنامه واگذاری (انتخاب شیوه مناسب واگذاری، ارزشیابی یا قیمتگذاری واحدهای قابل واگذاری، بازاریابی و فروش واحدهای مزبور) ارزیابی و نظارت پیش و پس از واگذاری برای تضمین کارایی رویههای اجرایی و حصول اطمینان از هدفها و کارکردهای خصوصیسازی تعریف شده است.
اهداف خصوصیسازی
هدف خصوصیسازی از دیدگاه نظی برقراری وضعیت رقابت کامل در محیط بازار برای ارتقای کارایی اقتصادی بوده و طی دهههای اخیر دلایل ناشی از نبود کارایی اقتصادی و کاهش دخالت دولت در اقتصاد بهعنوان هدف اصلی و نهایی خصوصیسازی مطرح شده است. بدینترتیب در این چارچوب اهداف خصوصیسازی عبارت است از:
1- آزادسازی بودجه دولت از فشار مالی شرکتهای دولتی از قبیل الزامات پرداخت کمک هزینه و بازپرداخت بدهیهای شرکت
2- افزایش کارایی شرکتهای تحت مالکیت دولت و نیز شرکتهای بخش خصوصی
3- گسترش مالکیت در بخش خصوصی و مشارکت وسیع مردم در فعالیتهای اقتصادی
4- توسعه بازارهای سرمایه در اقتصاد و هدایت پساندازهای مردم بهسوی فعالیتهای تولیدی
5- کاهش درجه انحصار و افزایش رقابت در فعالیتهای اقتصادی
اما رویکرد نوین وزارت امور اقتصادی و دارایی پیشبرد برنامه خصوصیسازی بر پایه هدفهای زیر قرار است پیگیری شود.
1- افزایش مشارکت مؤثر بخش خصوصی در فعالیتهای اقتصادی
2- گسترش فراگیر مالکیت و حداکثرسازی تعداد مشارکتکنندگان در فعالیتهای اقتصادی قابل واگذاری به بخش خصوصی، علاوهبر توجه به تأثیرات بازتوزیعی واگذاری داراییها بهعنوان ابزاری برای کاهش فقر و نابرابری در اقتصاد ملی
3- منطقی کردن اندازه و مخارج و کاهش بار بودجهای دولت از راه اعطای فرصت به بخش خصوصی برای تأمین مالی، ایجاد واحدهای اقتصادی در حوزههای معینی از فعالیتهای اقتصادی
4- تشویق جذب سرمایهگذاری اعم از داخلی و خارجی در فعالیتهای اقتصادی
5- افزایش درآمدهای دولت از راه واگذاری دارایی، برونسپاری خدمات، پیمان مدیریت، یا اجاره به بخش خصوصی
6- حداقلسازی پیامدهای منفی و قبول تعهد برای پوشش عوارض جانبی خصوصیسازی