ضعف قوانین در مبارزه با مفاسد اقتصادی

حسین سیمایی صراف /  وکیل پایه یک دادگستری
قوانین و مقررات
کارکرد مهم قوه مقننه قانونگذارى است. نگاهى گذرا از همین دریچه نشانگر سهم ویژه این قوه در مبارزه با پدیده فساد اقتصادى است.
۱- کیفیت قوانین و مقررات: پیچیدگى، ابهام، تعارض، عدم شفافیت، عدم هماهنگى قوانین با یکدیگر، فقدان کارشناسى لازم و شتاب زدگى در وضع مقررات از آسیب هاى مهم قانونگذارى است که بستر مساعدى را براى تشکیل و تعمیق فساد فراهم مى آورد. قوانین ضعیف، توجیه کننده اعمال فسادآمیز شده و امکان برخوردارى از منافع موجود در درون سیستم را تسهیل مى نماید. وقتى با قوانین ضعیف و ناکارآمد حتى اقدام به اصلاح امور اقتصادى نیز شود، علاوه بر ناکامى در اصلاح روند جدیدى که به وجود مى آید خود عامل بروز فساد در کشورهاى در حال توسعه و توسعه نیافته مى شود. ضعف قوانین علاوه بر فرصت سازى براى افراد کارچاق کن گاه مخاطبان قانون (مردم) و مجریان آن (اعم از مدیران ادارى و دادرسان قضایى) را نیز به طور ناخواسته در دامان فساد گرفتار مى کند. از همه مثال ها و نمونه هاى فراوانى که در ذهن و زبان حقوقدانان براى آسیب هاى فوق وجود دارد صرفنظر کرده تنها به ابهام موجود در مفهوم فساد اقتصادى که اخیراً ریاست قوه قضائیه به آن هشدار داد، اشاره مى کنیم. برحسب تفسیر ایشان فساد سیستمى که موجب ناامنى سرمایه گذارى و خروج سرمایه ها از کشور مى شود مصداق بارز فساد اقتصادى و فساد اکبر است. در حالى که آنچه تاکنون مرکز توجه افکار عمومى و حتى بخشى از سیستم قضایى قرار گرفته است فسادهاى فردى و غیرسیستمى بوده است و متاسفانه همین تفکر که گاه به برخوردهاى پلیسى و قضایى نیز منتهى شده است خسارات فراوانى به امنیت اقتصادى وارد آورده و سرمایه هاى بى شمارى را فرارى داده است. ابهام در مفهوم فساد اقتصادى نه تنها به فساد سیستمى که به بى عدالتى قضایى نیز منتهى شده است زیرا با برخى مجرمان که به تعبیر آیت الله شاهرودى در حوزه مالکیت تغییر و جابه جایى ایجاد کرده اند، به دیده مفسدان سیستمى نگاه شده و بدین ترتیب عدالت قضایى خدشه دار شده است، در حالى که آنان خود محصول فساد سیستمى و به نوعى قربانیان آن هستند. بدون تردید ابهام مفهومى و سایر ضعف هاى قانونى با اصول مترقى چون اصل قانونى بودن جرم و مجازات و قاعده اصولى قبح عقاب بلابیان نیز منافات صریح دارد.
۲- انباشت قوانین: امروزه نهادهاى مختلفى همچون مجلس، هیات دولت، وزارتخانه ها، بانک مرکزى، شوراى اقتصاد، شوراى پول و اعتبار، شوراى عالى انقلاب فرهنگى، شهردارى ها و ده ها نهاد و سازمان دیگر به معناى عام کلمه قانونگذارى مى کنند که تعداد آنها در سال بالغ بر چند هزار فقره مى شود. اگر برخلاف بعضى از نویسندگان که معتقدند مقررات دست وپاگیر بخش دولتى، نتیجه یک راهبرد عمدى توسط دیوان سالاران براى افزایش تمایل مراجعه کنندگان به پرداخت رشوه است همه قانونگذارى ها را ناشى از نیات خیرخواهانه واضعان آنها بدانیم، دست کم باید بپذیریم که مردم به طور طبیعى براى برون رفت از این حجم بزرگ دیوان سالارى به طرق نامشروع و فاسد روى آورند. در حقیقت ناتوانى مردم در شناسایى حقوق و تکالیف خود از میان انبوه قوانینى که به صورت آوار بر سر آنان خراب شده و طولانى بودن مسیر تا رسیدن به مقصد گاه سبب مى شود تا شرورترین آدم ها یعنى افراد کارچاق کن و یا شوم ترین پدیده ها مانند ارتشا کارکرد پیدا کرده و اتفاقاً نتیجه مطلوب هم به بار آورند. به گفته برخى از کارشناسان در سال ۸۲ ، ۵۰۰ بخشنامه براى صادرات و ۲۰۰ بخشنامه براى واردات توسط گمرک کشور صادر شده است، در حالى که در سایر کشورها فقط ۲ بخشنامه براى صادرات و یک بخشنامه براى واردات وجود دارد. این تعداد بخشنامه مسلماً براى اعمال کنترل هاى قانونى است ولى در همین کنترل ها افرادى به عنوان حلال پیدا مى شوند. جالب توجه آنکه احتمالاً حجم صادرات و واردات در کشور ما هرگز به گستردگى صادرات و واردات کشورهاى مورد مقایسه کارشناس مزبور نیست. بدین ترتیب انگیزه این همه تورم در بخش قانون نویسى مورد تامل جدى است؟ آیا این یک راهبرد براى رونق فساد مالى است، یا نوعى عوام فریبى در ارائه گزارش کار به مردم و یا ساده انگارى در حل مشکلات است؟
۳- تبعیض در مقابل قانون: از نگاه کارشناسان برخى از مجوزها و معافیت هاى مصلحتى، فساد سیستمى را تعمیق مى بخشد. معافیت از مقررات صادرات و واردات، معافیت از مقررات ارزى، معافیت از مالیات و بالاخره معافیت از نظارت و پاسخگویى از بارزترین اقسام تبعیض در مقابل قانون است که عمدتاً در کشورهاى توسعه نیافته رایج است. از این همه مى توان به مقوله مالیات در کشور خودمان اشاره کرد. روشن است که دولت ها براى تامین مالى هزینه هاى خود نیاز به یک منبع درآمدى دارند. اقتصادى ترین و معمولى ترین وسیله تامین مالى این هزینه ها مالیات است. به این دلیل است که در اغلب کشورهاى پیشرفته مالیات دریافتى دولت ۴۰درصد تولید ناخالص داخلى آنها است. این رقم در ایران هنوز به ۷درصد نیز بالغ نشده است. بنیادهاى نیمه دولتى، نیمه خصوصى در کشور ما با وجودى که از منافع بودجه عمومى استفاده مى کنند به دولت مالیات نمى پردازند. این یک مشکل دیگر دولت در امر مالیات است. حدود ۴۰ درصد فعالیت هاى اقتصادى کشور، عملاً از حساب رسمى مالیاتى به دور است، نزدیک به ۲۰درصد از دیگر فعالیت هاى اقتصادى فرار مالیاتى دارند. از این رو مى توان گفت تنها ۴۰درصد باقى مانده مشمول مالیات هستند.
4- تورم جزایى: وقتى کشورى براى کاهش و یا حداقل ثابت نگهداشتن نرخ تبهکارى و جلوگیرى از تکرار جرم و اصلاح و درمان مجرمین، با تبعیت سنتى از اهداف سنتى مجازات ها به تغییر و تحولات مستمر و دائمى در قوانین که عمدتاً در راستاى توسعه دامنه جرائم یا تشدید مجازات ها است، اقدام مى کند، در چنین حالتى این کشور با پدیده تورم جزایى مواجه است. این پدیده هم علت و هم معلول سیاست جنایى است. تورم جزایى شهروندان را غالباً بازیچه دست ادارات و قربانى سوءاستفاده از آنها قرار مى دهد. در واقع عموم شهروندان عادى و حتى کسانى که مى توان آنان را «حقوقدانان عادى» نامید نسبت به حقوق جزایى در حال توسعه، شناخت و آگاهى ندارند. حال آنکه ادارات تخصصى نسبت به آن اشراف دارند، زیرا بخش هاى مختلف همین ادارات هستند که این حقوق را ایجاد و سپس نحوه اجرا و تفسیر آن را در قالب بخشنامه هایى به قسمت هاى دیگر این ادارات ابلاغ مى کنند. بدین ترتیب ادارات از تسلط وافرى بر شهروندان عادى برخوردارند که گاه با زیاده روى، خودرایى و حتى اخاذى توام است.
5- فقدان قوانین جامع ضدفساد: در حال حاضر مهمترین قوانین و مقررات ضدفساد در کشور ما عبارت از قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا، اختلاس و کلاهبردارى و مواد ۵۹۰ تا ۵۹۳ قانون مجازات اسلامى و مواد ۵۹۶ تا ۶۰۶ همان قانون و نیز قانون مجازات اخلال گران در نظام اقتصادى کشور مصوب سال ۱۳۶۹ است. این در حالى است که جرم پولشویى هنوز به مراحل تصویب نهایى و اجرا نرسیده است و قوانین مصوب موجود نیز بعضاً از نظر برخى مفاهیم از قبیل مفهوم اخلال اقتصادى، فساد اقتصادى، تحصیل مال نامشروع کارآمدى لازم را ندارند.
سیستم قضایى
بررسى شاخص هاى سازمان بین المللى شفافیت (Transparency International) نشان مى دهد که پدیده فساد از اقتدارگرایانه ترین دولت ها تا دموکراتیک ترین آنها و از فقیرترین کشورها تا ثروتمندترین آنها و بالاخره در همه انواع سیستم هاى اقتصادى از اقتصاد دولتى گرفته تا اقتصاد باز وجود دارد. این بررسى ها نشان مى دهد که بهترین سیاست هاى اقتصادى و شفاف ترین قوانین و مقررات از ریشه کن ساختن پدیده فساد عاجز است و لذا حضور یک دستگاه قضایى کارآمد براى مقابله با ویروس فساد ضرورى است. مع الوصف دستگاه قضایى در شرایطى مى تواند به عنوان بخش مکمل فساد در کنار دستگاه هاى اجرایى فرآیند فساد را پیچیده تر سازد. دستگاه قضایى از دو جنبه قابلیت تاثیرگذارى عمیق و پایدار بر فرآیند فساد را دارد. نخست کوتاهى این دستگاه در رسیدگى به تخلفات، عامل جرى شدن مرتکبین فساد خواهد شد. سپس فاسد بودن عناصر قضایى که با اعمال نفوذ در رسیدگى ها و افراد آلوده با «نارسیدگى» در پرونده ها بخشى از زنجیره کارکنان فساد را تشکیل مى دهند در کشورهاى جهان سوم سیاسى بودن اقدامات قضایى به بهانه فساد، بخشى از معضل فرآیند سیاسى بوده و به عنوان مانعى در تحقق مقابله با فساد در این کشورها محسوب مى شود. آثار رودررویى هاى سیاسى در کشورهاى جهان سوم و رقابت هایى براى کسب قدرت در میان پرونده هاى مبارزه با فساد امرى قابل مشاهده و بیشتر به عنوان یک رویه در کشورهاى جهان سوم مطرح است. به علاوه عوامل دیگرى چون فرآیند عزل و نصب هاى قضایى، آموزش قضایى، آیین دادرسى و استقلال قاضى بر کارآمدى نظام قضایى در مقابله با فساد تاثیر مستقیم دارد. از این میان با اشاره به مقوله آموزش قضایى یادآور مى شود که رویکرد قاضى به مقوله فساد اقتصادى مى تواند ولو به طور غیرمستقیم پدیده فساد سیستمى را دامن بزند. قاضى که با مفاهیم اقتصادى، عرف و رویه بازرگانى، مقوله پول و ارز و ماهیت بانک و بانکدارى آشنایى در حد تخصص نسبى ندارد چگونه مى تواند به جنگ فساد اقتصادى برود! آیا مى توان به رویارویى با فساد سیستمى رفت بدون آنکه تفکر سیستمى داشت؟ این است که آیت الله شاهرودى تصریح کرد که همه باید نحوه مقابله با فساد را فرا بگیرند. اما در هر حال نباید فراموش کرد که دستگاه قضایى در مبارزه با فساد صرفاً نقش مبارزه با معلول را ایفا مى کند و حال آنکه مبارزه با آسیب هاى پیش گفته که عمدتاً برعهده قواى مجریه و مقننه است به منزله جدال با علت محسوب مى شود. از همین رو است که چشم پوشى از نقش سایر قوا و هدف قراردادن قوه قضائیه انحراف جدى از مسیر مبارزه با مفاسد اقتصادى ارزیابى مى شود و البته در نگاهى بدبینانه خالى از شائبه هاى سیاسى نیز نیست.
سخن آخر
از نظر ملت، مسئولیت فساد متوجه دولت به مفهوم عام آن یعنى همه ارکان حاکمیت است. اگر همه قوا کارنامه موفقى در این رابطه ارائه دهند و فقط یک رکن یا حتى یک سازمان در مبارزه با فساد ناکام بماند باز هم نظام مسئول است. بدین ترتیب فرافکنى و یا احاله مسئولیت توسط یک بخش از نظام به بخش دیگر به رضایت افکار عمومى کمک نمى کند. اما بایسته است که سهم هر بخش از حاکمیت را به درستى باز شناخت تا بتوان کارنامه آن را به دور از انتقادها و یا انتقام هاى سیاسى ارزیابى کرد. در هر حال لازمه کامیابى در مبارزه با فساد اقتصادى شناسایى علت ها و خشکانیدن ریشه هاى فساد است. مقابله با مفسدان گرچه ضرورى است اما به مثابه مبارزه با معلول است که بر حسب قانون علیت تا علت منتفى و یا حداقل کنترل نشود معلول یعنى فساد و مفسد همچنان بازتولید مى‌شود.