الحاق به دولت

زهرا ابراهیمی
هسته اولیه تدوین قانون شوراها
چند روز پس از بازگشت آیت الله طالقانی از قم و جلب نظر موافق امام برای تشکیل شوراها به خواست وی احمدعلی بابایی و طاهر احمدزاده برای مذاکره پیرامون چگونگی تدوین اصول شوراها نزد وی رفتند. آیت الله طالقانی از آنها خواست اشخاصی را که در این مورد صالح تشخیص می دهند، معرفی کرده و با همکاری آنان نحوه تدوین این اصول را آغاز کنند. سپس برای افراد زیر نامه ای فرستاد و از آنها تقاضای همکاری کرد.
متن نامه چنین است: برادران عزیز! جناب آقای دکتر سیدعبدالکریم لاهیجی، جناب آقای محمد مجتهد شبستری، جناب آقای طاهر احمدزاده، جناب آقای دکتر علی اصغر حاج سیدجوادی، جناب آقای دکتر ناصر کاتوزیان، جناب آقای دکتر حبیب الله پیمان.
چنانکه باخبر شده‌اید موضوع تشکیل شوراهای محلی و شوراهای ایالتی و ولایتی از طرف اینجانب به حضرت امام پیشنهاد و مورد تأیید معظم له قرار گرفت. برای نیل به این مقصود ابتدا محتاج طرح و تفصیل جامعی هستیم، به نظرم رسید از شما برادران تقاضا کنم با یک نشست اختصاصی 3 تا 4روزه و تبادل نظرهای لازم، طرح قابل اجرایی تنظیم و در اختیار اینجانب قرار دهید. آقایان می توانند در صورت تمایل و ضرورت 3یا 4نفر دیگر از اهل خبره و ذیصلاح را به همکاری دعوت نمایند. طرح تشکیل شوراها توسط شش نفر برگزیدگان آیت الله طالقانی تهیه و در تاریخ 20اردیبهشت 58 طی یادداشتی برای عموم و کسب نظرات مردمی به روزنامه ها فرستاده شد. این طرح پس از نظرخواهی و تکمیل به وزارت کشور که هاشم صباغیان وزیر وقت و علی اکبر هاشمی رفسنجانی معاون وی بود، فرستاده شد ولی اجرایی نگردید.
براساس ماده یک این طرح: «به پیروی از اصل شوراها و به منظور تأمین مشارکت مردم هر ناحیه در اداره امور عمومی و رعایت مقتضیات تاریخی و جغرافیایی و مذهبی شهرها و استان های کشور و اتخاذ تدابیر در حفظ و اشاعه فرهنگ و زبان و سنن بومی و قومی، شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و استان، بر مبنای تقسیم جغرافیایی و سیاسی که در قوانین معین است، در سراسر کشور تشکیل می‌شود.»
براساس ماده 3 طرح پیش نویس: انتخابات قطع نظر از ویژگی های مذهبی، نژادی و زبانی انجام می شود و تمام ساکنان محل حق شرکت در آن را دارند، کسی ساکن محل به شمار می رود که لااقل شش ماه پیش از شروع انتخابات در آنجا مقیم باشد.
توقف بیست ساله
عدم اجرای این طرح، باعث آزردگی شدید آیت الله طالقانی شد به طوری که او در آخرین خطبه نمازجمعه که به مناسبت سالروز 17شهریور در بهشت زهرا(س) برگزار شد، به این مهم اشاره کرد و دلخوری خود را ابراز داشت:
«صدها بار من گفتم که مسئله شورا از اساسی ترین مسائل اسلامی است. حتی به پیغمبرش با آن عظمت می گوید، با این مردم مشورت کن، به اینها شخصیت بده، بدانند که مسئولیت دارند، متکی به شخص رهبر نباشند ولی نه اینکه نکردند، می دانم چرا نکردند، هنوز هم در مجلس خبرگان بحث می کنند در این اصل اساسی قرآن، که به چه صورت پیاده شود: باید، شاید، یا اینکه می توانند. نه، این یک اصل اسلامی است، یعنی همه مردم از خانه و زندگی و واحدها باید در کارهایشان با هم مشورت کنند. علی می فرمود:« من استبد برأیه هلک»؛ هر که در کارهای خودش استبداد کند هلاک می شود.« من شاورالرجال شارکهم فی عقولهم».
پس از فوت آیت الله طالقانی، مجلس خبرگان قانون اساسی، در اصل 100 تا 106 قانون اساسی، ایجاد شوراها را پیش‌بینی کرد.
براساس اصل ،100 برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.
شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد، قانون معین می‌کند.
نخستین قانون شوراها برای اجرایی کردن اصول 100 تا 106 قانون اساسی با عنوان قانون تشکیلات و وظایف شوراها در 53 ماده در آذرماه سال61 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون هم اجرایی نشد.
از سال61 تا ،75 قانون شوراها پنج بار اصلاح شد. به عبارت دیگر، هر دوره مجلس اقدام به اصلاح قانون شوراها کرد تا اینکه پس از دوم خرداد سال 76دولت خاتمی تصمیم جدی گرفت تا این اصل فراموش شده را پس از 20 سال اجرایی کند.
نحوه نظارت و تشکیل شوراهای اول
در قانون شوراها وظیفه نظارت بر انتخابات آن به مجلس شورای اسلامی سپرده شده است. انتخابات مجالس شورای اسلامی و خبرگان و ریاست جمهوری زیر نظر شورای نگهبان برگزار می شود و انتخابات شوراها زیر نظر مجلس. پس از آنکه وزارت کشور دولت خاتمی، زمینه اجرایی شدن قانون شوراها را فراهم کرد، مجلس پنجم، هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات را تشکیل داد؛ 5 نفر که سه نفر از کمیسیون شوراها و امور داخلی و دو نفر از کمیسیون اصل 90 بودند، انتخاب شدند. مرحوم موحدی ساوجی (رئیس کمیسیون شوراها)، رئیس هیأت مرکزی نظارت شد. مرحوم محمدحسن ابوترابی فرد (نماینده قزوین)، محمدرضا راه چمنی (نماینده سبزوار)، مجتبی موسوی اجاق (نماینده کرمانشاه) و صالحی خوانساری (نماینده خوانسار)، دیگر اعضای هیأت را تشکیل می دادند. هیأت مرکزی نظارت، موظف به تعیین هیأت های سه نفره مرکزی استان ها شدند. به دلیل وجود جو شدید حمایت از اصلاح طلبان در جامعه و فعال بودن اقلیت اصلاح طلب مجلس پنجم، هیأت مرکزی از میان نمایندگان هر استان دو نفر از جناح اکثریت و یک نفر از جناح اقلیت را برگزید. البته در بعضی استان ها، کل اعضای هیأت نظارت را نمایندگان از یک جناح تشکیل می‌دادند.
در هیأت مرکزی نظارت، مرحوم موحدی ساوجی و صالحی خوانساری معتقد به نظارت استصوابی مجلس در انتخابات شوراها بودند و بر این اساس، شرایط بعضی از کاندیداها را با شرایط قانون شوراها- به ویژه در زمینه اعتقاد و التزام به اسلام، نظام، ولایت فقیه و قانون اساسی- منطبق ندانسته و خواستار احراز صلاحیت آنها شدند. اما در این میان مرحوم ابوترابی فرد موضعی میانه داشت. درمقابل، راه چمنی... و موسوی اجاق به احراز صلاحیت نامزدها اعتقادی نداشتند.
بحث احراز صلاحیت ها و مساوی بودن نسبی هواداران و مخالفان آن، تشکیل جلسات هیأت مرکزی را با مشکل مواجه می کرد، به طوری که در روزهای نزدیک به برگزاری انتخابات، دیگر جلسه ای در هیأت مرکزی نظارت تشکیل نمی شد و مرحوم موحدی ساوجی به عنوان رئیس هیأت، اقدام به اعلام مواردی می کرد که در جلسات هیأت به تصویب نرسیده بود. از جمله این موارد، رد صلاحیت تعدادی از کاندیداها، با استناد به دو بند ج و د ماده 29 یعنی وابستگی به احزاب و گروه های غیرقانونی و اعتقاد و التزام به اسلام، نظام و ولایت فقیه بود. انتشار نامه های رئیس هیأت نظارت بر انتخابات از سوی برخی اعضای آن بدون پشتوانه قانونی عنوان می شد. بر اساس قانون، جلسات هیأت مرکزی حداقل 4نفر و رأی سه نفر تصمیمی را قانونی می کرد. عدم تشکیل جلسات در روزهای پرتنش بررسی صلاحیت ها باعث شد که نامه های رئیس هیأت مرکزی از سوی وزارت کشور و هیأت های اجرایی نادیده گرفته شود.
یکی از نامه‌هایی که موحدی ساوجی برای وزارت کشور فرستاد اعلام رد صلاحیت چهره هایی بود که بعداً به شورای شهر تهران راه یافتند که عبدالله نوری و سعید حجاریان از آن جمله بودند. اما وزارت کشور از این حکم سر بر تافت و راه خود را رفت. بالاخره هفتم اسفند ماه سال 1377 نخستین انتخابات شوراهای شهر و روستا برگزار شد و اصلاح طلبان که دوم خرداد 76 به دولت راه یافته بودند، شوراهای شهر و روستا در سراسر کشور را نیز از آن خود کردند.
در زمان تشکیل شورای اول شهر تهران، محاکمه کرباسچی شهردار وقت تهران در حال انجام بود و شهر تهران توسط سرپرستان شهرداری اداره می شد. نخستین شهرداری که توسط شورای شهر اول انتخاب شد مرتضی الویری بود. محاکمه عبدالله نوری و زندانی شدن وی، ترور سعید حجاریان و استعفای جمیله کدیور باعث شد که سه تن از اعضای علی البدل وارد شورای شهر تهران شوند.
بروز درگیری های متعدد و تقریباً دائمی بین اعضای شورای شهر تهران و جابه جا شدن رؤسای شورا و انعکاس نابسامانی های درونی شورای اول به ویژه در شهر تهران در رسانه های گروهی، زمینه ای شد که کارکرد شوراها در ذهن مردم اهمیت خود را از دست بدهد.
هنوز دوره قانونی شورای شهر تهران پایان نیافته بود که به دلیل تشدید تضادهای درونی آن که بر انجام امور شهر تهران سایه افکنده و امور شهر را مختل کرده بود وزارت کشور اقدام به انحلال شورای شهر تهران کرد و خود به عنوان جانشین شورا به رتق و فتق امور پرداخت.
چیزی به انتخابات دوره دوم شورا، در اسفند ماه سال 1382 باقی نمانده بود.
نحوه نظارت و تشکیل شوراهای دوم
مجلس ششم، مسئول تعیین هیأت مرکزی نظارت بر انتخاب دوره دوم شد، جوانترین نمایندگان از دو کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و اصل90 برگزیده شدند تا هیأت مرکزی نظارت را تشکیل دهند.
مجلس ششم پیش از رسیدن به زمان برگزاری انتخابات شوراها، طرح اصلاح قانون شوراها را نیز تهیه و مورد بررسی قرار داد، مهمترین تغییری که مجلس در این طرح اعمال کرده بود در شرایط کاندیداها بود به طوری که همه موارد اعتقاد و التزام به نظام، ولایت فقیه و اسلام را حذف و التزام به قانون اساسی را جایگزین آنها کرد تا هیچ زمینه ای برای رد صلاحیت کاندیدا نباشد. ایرادهای متعدد شورای نگهبان به مصوبه مجلس ششم در اصلاحیه قانون شوراها باعث شد که تا زمان برگزاری انتخابات، طرح به مرحله نهایی نرسیده و انتخابات براساس قانون مصوب مجلس پنجم در سال 75 اجرایی شود. اگر چه نمایندگان مجلس ششم نتوانستند با اصلاح قانون شوراها، قانونی مطابق نظر خود تصویب و اجرا کنند، ولی در اجرا و نظارت بر انتخابات به گونه ای عمل کردند که بدون کمترین محدودیت ها، صلاحیت داوطلبان تأیید شد.
ترکیب پنج نفره هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات را جوانان نماینده مجلس ششم تشکیل دادند. علی تاجرنیا نماینده مجلس ششم، رئیس آن بود، رضا یوسفیان نماینده ای از طیف دانشجویان و جعفر گلباز نماینده طالقان و ساوجبلاغ هر سه از کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی انتخاب شدند. منصور میرزاکوچکی نماینده بروجن و داود حسن زادگان نماینده رودسر نیز از کمیسیون اصل90 عضو هیأت شدند.از آنجا که این هیأت نخستین هیأت ناظر اصلاح طلبان بر انتخابات بود، ذهنیت منفی شان از نظارت استصوابی موجب شد تا به چالش با این نوع نظارت برخیزند.
هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراها همه کاندیداهایی را که هیأت های اجرایی تأیید صلاحیت کرده بودند، تأیید کرد. موانع اولیه قانونی مانند سن، تحصیلات و یا وجود سوء سابقه از عوامل اصلی رد صلاحیت کاندیداها بود، وابستگی به احزاب و گروهها و یا دیدگاه های سیاسی دلیلی برای رد صلاحیت ها قرار نگرفت، اصلاح طلبان به گونه ای عمل کردند که اعضای گروه نهضت آزادی و ملی مذهبی ها نیز صلاحیتشان برای شرکت در انتخابات شوراها تأیید شد.
تأیید صلاحیت کاندیداهای نهضت آزادی و ملی مذهبی موجب بروز اختلاف در هیأت مرکزی نظارت شد، به طوری که حسن زادگان، نماینده رودسر و علی محمد موحد (به جای میرزاکوچکی وارد هیأت نظارت شده بود) به اعتراض، هیات مرکزی نظارت را ترک کردند. بلافاصله با برگزاری انتخابات داخلی در کمیسیون اصل ،90محمد دادفر و محمدعلی شیخ ، نمایندگان بوشهر و شوشتر وارد هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراها شدند. با ورود این دو نفر ترکیب هیأت کاملاً یک دست شد هر چند که محمدعلی شیخ، مواضعی میانه داشت، ولی چهار نفر دیگر هم موضع بودند.
شوراها در دو مرحله «ورود به شورای اول و اداره آن» و «نظارت بر انتخابات شورای دوم» تجربه ای از حاکمیت یکدست اصلاح طلبان شوراها بود که در نهایت به دلیل عدم موفقیت در عملکرد اجرایی شورای اول با وجود موفقیت کامل در اجرای انتخاباتی آزاد و رقابتی، از راهیابی به شوراهای دوم بازماندند.
شاید بتوان تجربه نحوه تعامل و حضور همه گروه های اصلاح طلب در مجلس ششم را پایه عدم موفقیت آنها در انتخابات شوراها دانست. گروه هایی که وارد مجلس ششم شده بودند اغلب تلاش می کردند تا سهم اصلی را در فراکسیون جبهه دوم خرداد داشته باشند بدون اینکه به میزان پایگاه و آرای خود در مجلس توجه کنند. شرایط کم کم به سمتی پیش رفت که هر یک از گروه های عضو جبهه دوم خرداد به این جمع بندی رسیدند که انتخابات شوراها می تواند صحنه نشان دادن وزن خود به دیگر رقبای همفکر باشد، به همین دلیل دیگر کسی حاضر به ائتلاف نبود، زیرا ائتلاف شرایطی داشت که کمترین آن راضی شدن به قبول وزن هر یک از گروه ها در لیست ائتلاف بود، لذا بحث ائتلاف کل منتفی شد و هر گروه لیست کاندیداهای خود را داد. طولانی شدن بحث های درونی جبهه دوم خرداد باعث شد که آنها نتوانند خود را برای تبلیغات انتخابات شوراها آماده کنند، ضمن اینکه نظر و علایق مردم نیز فراموش شده بود.
کسی توجه نداشت که آیا مردم علاقه و اشتیاقی برای شرکت در انتخابات دارند یا خیر و در نهایت موضوعی با این اهمیت، مورد غفلت قرار گرفت.
از آن سو محافظه کاران که رقیب خود را مجری و ناظر انتخابات می دیدند و از راهیابی به شوراها ناامید شده بودند،فعالیت چندانی برای حضور در انتخابات از خود نشان ندادند و گروه های معروفشان لیست انتخاباتی ندادند، صدا و سیما نیز سکوت را بر دعوت مردم به شرکت در انتخابات ترجیح داد و در نهایت در انتخابات حوزه های رأی گیری خالی از مردمی بود که روزی در دوم خرداد سال 76 و پس از آن در اسفند سال های77 و 79با اشتیاق فراوان صف هایی در حوزه های رأی گیری تشکیل داده و دولت خاتمی شوراهای اول و مجلس ششم را روی کار آورده بودند.
بی توجهی مردم به انتخابات شوراها معلول سیاست گریزی آنها، عدم اطمینان و اعتماد به کارآمدی اصلاح طلبان بود ؛ قهری که صاحب نظران سیاسی اصلاح طلب و محافظه کار متوجه آن نشده بودند و لذا نتیجه انتخابات شوراها بهت هر دو جناح را درپی داشت.دومین دوره انتخابات شوراهای شهر و روستا تنها صحنه ای بود که اصلاح طلبان کار، اجرا و نظارت بر آن را بر عهده داشتند، درحالی که در گذشته یا اجرا و نظارت و یا حداقل نظارت بر انتخابات، بر عهده محافظه کاران بود. پیش از برگزاری انتخابات دومین دوره شوراها، محافظه کاران احتمال وقوع تقلب در انتخابات را به دلیل عدم حضور رقیب در صحنه اجرا و نظارت مطرح کردند.
آنها که فکر نمی کردند خودشان برنده انتخابات خواهند بود، نتیجه آن برعکس جمع بندی دو جناح شد. همه بحث های انتقادی نیز متوقف گردید.
اما نقطه تاریک این انتخابات عدم مشارکت گسترده مردم در آن بود. تا قبل از انتخابات، اصلاح طلبان بر این باور بودند که دو شرط آزاد و عادلانه بودن انتخابات پارامترهای مهم و مولفه های اصلی مشارکت گسترده مردمی هستند، در حالی که انتخابات دومین دوره شوراها نشان داد که برای حضور گسترده مردم در پای صندوق های رأی، آزاد، رقابتی و عادلانه بودن شرایط، کافی نیست، بلکه به مولفه سومی هم نیاز است و آن کارآمدی است.
به سوی تشکیل شورا های سوم
همان طور که از انگیزه اولیه و اساسی تشکیل شوراها در ابتدای انقلاب پیداست بنیانگذار آن درصدد بوده تا مردم را به نحوی در سرنوشت خود شریک کند. شوراها به عنوان پایین ترین حلقه هرم قدرت، محل سیاست ورزی و مشارکت اجتماعی مردم تلقی می شوند، به همین دلیل قانون گذار در پی سکوت قانون اساسی برای مشخص کردن نهاد نظارت بر انتخابات آن، تصمیم گرفت، نظارت را به مجلسی بسپارد که مردمی ترین نهاد حکومت است. اما اکنون مجلس به همراه دولت در پی ایجاد تغییراتی در قانون شوراها هستند. برخی در مجلس در پی آن هستند که نظارت بر انتخابات شوراها را به شورای نگهبان بسپارند، دلیل شان هم نداشتن ابزارهای نظارتی در دست مجلس است و این که مجلسیان نمی توانند مسئولیت پردردسر انتخابات شوراها را بپذیرند.
البته مخالفت های غیررسمی شورای نگهبان و احتمال رد مصوبه مجلس به دلیل مخالفت با اصل 99 قانون اساسی، توسط شورای نگهبان باعث شد دولت و مجلس راهکار دیگری بیندیشند تا هم مخالف اصل 99 قانون اساسی نباشد و هم در عمل نظارت برعهده شورای نگهبان قرار گیرد. پیش بینی هیأت هفت نفره ای مرکب از چهار نماینده شورای نگهبان، دو نماینده مجلس و دادستان کل کشور برای نظارت بر انتخابات شوراها، آرای مؤثر را در اختیار شورای نگهبان قرار داده، اما کل نظارت را هم به آن سپرده است. در این سیر دولت، مجلس، شورای نگهبان و دستگاه قضایی همگی مسئولیت ها و اختیاراتی را در انتخابات شوراها و نحوه شکل گیری آن برعهده خواهند گرفت.
علاوه بر مجلس که بر تغییر مرجع نظارتی اصرار دارد، دولت نیز در لایحه خود درصدد است بخشی از اختیارات شوراها را خود بر عهده گیرد که مهم ترین آن انتخاب شهردار است. در این میان شورای عالی استانها نیز برای نخستین بار وارد میدان شده و قصد دارد از اختیارات شوراها دفاع کند. حال باید دید بین مجلس و دولت با شورای عالی استانها کدامیک اهداف خود را به پیش می برند. در صورت توافق مجلس و دولت برای اصلاح قانون شوراها می توان گفت که در آینده نهاد شوراها وابستگی بیشتری به دولت پیدا خواهد کرد.