محمدباقر نوبخت، نماینده مجلس از دوره سوم تا ششم
انقلاب مشروطیت که با هدایت علماى بزرگ دینى و ایثارگرى انقلابیون مجاهد به ثمر نشست، نهاد قانونگذارى را با مشارکت مردم تاسیس نمود. لیکن به سبب بازمانى سلطنت در نظام مشروطیت، عملاً با گذشت زمان زمینه بازگشت استبداد و نفوذ آن در مجلس فراهم شد.اما با پیروزى انقلاب اسلامى تحولاتى جدید رخ داد و مجلس شوراى اسلامى براساس مشخصاتى که از آن مى شناسیم، شکل گرفت.با نگاهى به عملکرد مجلس شوراى اسلامى در شش دوره قانونگذارى، عدم راه یابى اکثریت نمایندگان مجلس قبلى به دوره بعدى و اصلاح مکرر مصوبات پیشین در هر دوره قانونگذارى، نمادى گویا، از عدم رضایت مردم نسبت به نتیجه کارکرد نمایندگان و نامناسب بودن فرآیند تصمیم سازى در نهاد قانونگذارى است. لذا فرارسیدن یک صدمین سالگرد انقلاب مشروطیت و تاسیس اولین مجلس قانونگذارى در ایران، فرصتى فراهم نموده است، تا ضمن برخوردارى از تجربیات تلخ و شیرین یکصدساله گذشته و آگاهى از فراز و فرودهاى این نهاد مردمى به ویژه در شش دوره پیشین و به منظور افزایش کارآمدى مجلس شوراى اسلامى به دو سئوال اساسى زیر پاسخ گفته شود:
1- سازوکار انتخاب نمایندگان ذى صلاح و شایسته در جهت شکل گیرى مجلسى کارآمد کدام است؟
2- روش بهبود فرآیند قانونگذارى براى تصویب قوانین روزآمد چگونه است؟
اکنون از هر حوزه انتخابیه نمایندگان منتخب مردم بر اساس توانایى هاى ابرازى در مشاغل قبلى و میزان مردم پذیرى و گاه به سبب ارائه انتقاداتى صریح از نگرانى هاى مردم و مشکلات جامعه از بین کاندیداهاى متعدد و غالباً در رقابت با نمایندگان موجود به مجلس شوراى اسلامى راه مى یابند. مستند به تجربیات پیشین در هر یک از دوره هاى گذشته، مجلس قانونگذارى، در حالى شروع به کار نموده است که اکثر نمایندگان براى نخستین بار فعالیت تقنینى خود را تجربه مى نمایند و این نمایندگان در شرایطى پس از چند هفته بررسى اعتبارنامه ها، کار رسمى خود را با بررسى طرح و لوایح در کمیسیون هاى تخصصى آغاز مى کنند، که غالباً نه مطالعات کافى در تنظیم طرح و لوایح تقدیمى صورت گرفته و نه کارشناسانى از سوى مجلس براى کمک فکرى به این نمایندگان در اختیار کمیسیون هاى تخصصى قرار گرفته است، و تصویب نهایى آنها نیز به جهت گرایشات منطقه اى و بخشى نمایندگان اغلب بدون همگرایى کافى به پایان مى رسد.
بدین ترتیب قوانین کشور یکى پس از دیگرى تصویب و براى اجرا به دستگاه هاى ذى ربط ابلاغ مى شود. همچنین با توجه به زمانبندى آغاز به کار هر دوره مجلس و در کمتر از شش ماه از شروع به کار آن، نمایندگان، بدون آمادگى کافى، براى تدوین و تصویب بودجه سال آتى و تعیین مقدرات کشور وارد مرحله پیچیده اى از ماموریت تقنینى خود خواهند شد، و با گردهم آمدن دو نماینده از هر کمیسیون در کنار اعضاى کمیسیون برنامه و بودجه، کمیسیونى بزرگ از نمایندگان با گرایشات بخشى و منطقه اى متفاوت با نام کمیسیون اصلى براى رسیدگى به لایحه بودجه و پیشنهادات نمایندگان و کمیسیون هاى تخصصى شکل مى گیرد. پیشنهاداتى که از لابه لاى بیش از هزار صفحه لایحه بودجه و پیوست هاى آنها طى 10 روز توسط نمایندگان و 10 روز توسط کمیسیون هاى تخصصى در جهت اصلاح و بهبود لایحه بودجه که آن هم عموماً به روش سنتى و افزایشى توسط دولت تهیه و تنظیم شده است به کمیسیون اصلى ارسال مى شود و این کمیسیون نیز مى بایست ظرف مدت 15روز نه تنها خود نزدیک به دوهزار صفحه از لایحه بودجه را بررسى کند، بلکه باید نسبت به صدها پیشنهاد واصله از سوى نمایندگان و کمیسیون هاى تخصصى داورى کند.
با چنین شرایطى گزارش نهایى این کمیسیون براى ارائه به صحن علنى مجلس و جمع نمایندگان مردم آماده مى شود. در نتیجه هر سال بودجه پیشنهادى دولت با تغییرات بسیار اندک از سوى مجلس تایید و براى اجرا به دستگاه هاى اجرایى ابلاغ مى شود. از این رو هر سال و در هر دوره پس از تصویب قانون بودجه کل کشور، وجدان عمومى مجلس از عدم وقت کافى و دقت لازم در رسیدگى به ردیف هاى متعدد و متمرکز خصوصاً نسبت به تصویب بودجه کلان شرکت هاى دولتى که بخش بزرگى از بودجه کل کشور را تشکیل مى دهد اظهار عدم رضایت مى کند. با چنین وصفى از تصویب قوانین دائم و بودجه هاى یک ساله اغلب به سبب عدم توان پاسخگویى آنها نسبت به ضرورت هاى کشور مجدداً زمینه بازنگرى و اصلاح آنها با صرف هزینه هاى مادى و معنوى در مجلس فراهم مى شود. هر چند با اصلاح آیین نامه داخلى مجلس و تغییر ترکیب کمیسیون اصلى و تطویل زمان رسیدگى و بهره مندى بیشتر از تلاش هاى کارشناسى مرکز پژوهش هاى مجلس که با نظم و دقت نتیجه مطالعات علمى خود را نسبت به بخش هاى مختلف لایحه بودجه کل کشور، در اختیار نمایندگان قرار مى دهد، مى توان تا حدى چالش هاى مذکور در فرآیند رسیدگى بودجه را تقلیل داده و کیفیت رسیدگى و مصوبات آن را بهبود بخشید اما شکل گیرى مجلس از نمایندگان ذى صلاح و شایسته اى که با وجود مساعى فراوان و کوشش هاى بى وقفه در پیگیرى مطالبات و خواسته هاى مردم و حوزه انتخابیه خود همچون گذشته با عدم رضایت و بى اعتمادى موکلین در دوره هاى بعدى مواجه نشوند، نیازمند سازوکار دیگرى است که با ادامه روند گذشته متفاوت خواهد بود.اساساً در نظام هاى مردم سالار و پارلمانى کیفیت دیگرى در انتخاب نمایندگان و شکل گیرى مجالس قانونگذارى رایج بوده که با روش موجود در ایران متفاوت است.
در این نظام ها، احزاب نقش بسیار مهمى را در تعیین اراده مردم و سازماندهى مجلس و منقح کردن قوانین آن ایفا مى کنند. در چنین مدل هایى از حکمرانى که مردم از جایگاه ممتازى در اداره امور عمومى کشور برخوردارند، احزاب براى کسب ابزارهاى قدرت و در جهت تامین رضایت مردم با هم در عرصه هاى مختلف رقابت جدى خواهند داشت. در این رقابت ها دستیابى به کرسى هاى پارلمان از اهمیت خاصى برخوردار است. از این رو احزاب تلاش مى کنند، تا با گزینش چهره هاى ذى صلاح و شایسته براى امر خطیر قانونگذارى و معرفى آنان به مردم بر احتمال موفقیت خود در جلب آراى شهروندان و دستیابى به کرسى هاى بیشترى از پارلمان بیفزایند. احزاب پس از موفقیت در این مرحله، در جهت پیشبرد برنامه هاى خود تلاش مى کنند با ارائه طرح هاى مطلوب تقنینى و پشتیبانى کارشناسى نمایندگان و ایجاد همگرایى و هم رایى بین آنان، فرآیند مطلوبى از قانونگذارى را فراهم نمایند.
از آنجا که احزاب پیروز در انتخابات معمولاً نه تنها هدایت مجلس بلکه مدیریت دولت را نیز در دست خواهند گرفت، عملاً نمایندگان مجلس از پشتیبانى و همکارى دولت در اجراى مطالبات مردم و طرح هاى حوزه انتخابیه خود برخوردار مى شوند. چون این همکارى جمعى که همواره با نظارت موشکافانه احزاب رقیب و پیگیرى سایه به سایه آنان و با مسئولیت پذیرى گروهى به انگیزه تامین رضایت مردم در فضایى شفاف صورت مى گیرد، غالباً براى مدتى بیش از یک دوره با استقبال عمومى مواجه بوده و نتیجتاً در کنار موفقیت هاى حزبى، فرآیند مطلوبى از قانونگذارى و نهایتاً کارآمدى حکمرانى را به همراه خواهد داشت. حال با پذیرش واقعیت هاى موجود جامعه و فاصله طولانى شرایط اجتماعى کشور با جوامعى که چندصد سال فعالیت هاى حزبى را تجربه کرده اند، باید در نظر داشت که اساساً پارلمانتاریسم و تحزب دو واقعیت به هم پیوسته بوده که در سایه کارکرد هماهنگ آنها، کارآمدى نظام مردم سالار تحقق خواهد یافت.
لذا با پیش بینى فعالیت حزبى در طراحى نظام جمهورى اسلامى ایران و به رسمیت شناختن احزاب در اصل بیست و ششم قانون اساسى، باید با قبول فعالیت احزاب رسمى و شناخته شده به جاى کشمکش هاى کم فایده و پرهزینه جناحى، کارآمدى نظام را ارتقا بخشید و باید همواره در نظر داشت که بسترسازى هاى مناسب جهت فعالیت احزاب و امکان ایفاى نقش مدنى آنها به مثابه حرکتى است که در جهت استفاده از سازوکارهاى مطلوب در انتخاب نمایندگان ذى صلاح و شایسته و اتخاذ روش هاى مناسب در بهبود فرآیند قانونگذارى جریان مى یابد که محصول آن کارآمدى مجلس و نتیجه آن کارآمدى نظام و نهایت آن رضایت مردم خواهد بود.
جمع بندى و پیشنهادها
با توجه به موانع فرهنگى و سیاسى و نیز ضرورت اصلاح ساختارى، تحقق کارآمدى مجلس از طریق برخوردارى از مشارکت فعال احزاب در کوتاه مدت متصور نخواهد بود، لذا در جهت جمع بندى مطالب ارائه شده، با تفکیک مجدد چالش هاى قانونگذارى در هر یک از دو حوزه «انتخاب نمایندگان» و «فرآیند تقنینى» راهکارهایى به شرح زیر پیشنهاد مى شود:
1 - از آنجا که هم اکنون احراز شرایط داوطلبان نمایندگى مردم در مجلس شوراى اسلامى و در چارچوب قانون فعلى انتخابات عمدتاً با ملاک هاى سیاسى و حقوقى ارزیابى مى شود و در مورد شایستگى هاى علمى و تجربى داوطلبان با وجود صعوبت و پیچیدگى تصمیم گیرى هاى ملى، تنها به قید دارا بودن مدرک فوق دیپلم که معادل کاردانى است اکتفا شده است و این در شرایطى است که با وجود مراکز متعدد آموزش عالى در اقصا نقاط کشور و گذشت نزدیک به سه دهه از پیروزى انقلاب اسلامى، جامعه از وجود جمع کثیرى از فارغ التحصیلان دانشگاهى و مدیران باتجربه اجرایى برخوردار است لذا داشتن مدرک فوق دیپلم آن هم بدون ضرورت بهره مندى از سوابق اجرایى و مدیریتى خصوصاً در مقایسه با شرایط احراز مشاغل اجرایى به هیچ وجه واقع بینانه و متناسب با جهت گیرى هاى توسعه و فضاى رقابتى بین المللى نخواهد بود.
از این رو پیشنهاد مى شود با اصلاح قانون انتخابات و ضرورت برخوردارى داوطلبان نمایندگى مجلس از سطح تحصیلات بیشتر، سوابق اجرایى و مدیریتى متناسب و نیز بهره مندى از مقبولیت اولیه مردمى که از طریق گواهى جمعى از اقشار مختلف مردم قابل احراز خواهد بود نه تنها احراز شرایط با کمى شدن معیارها از شائبه اعمال سلیقه سیاسى فاصله مى گیرد بلکه مجموعه اى محدودتر از شایستگان در معرض انتخاب دقیق مردم قرار خواهد گرفت که در این صورت مجریان انتخابات نیز قادر خواهند بود با فراهم کردن تسهیلات و شرایط مساوى براى معرفى هر یک از داوطلبان نمایندگى مردم از طریق رسانه هاى جمعى و حتى صداوسیما زمینه تبلیغات سالم انتخاباتى را مهیا کرده و احتمال راهیابى نمایندگان شایسته و ذى صلاح را به مجلس به مراتب افزایش دهند.
2 - با توجه به اینکه تهیه و تنظیم پیش نویس طرح ها و لوایح قانونى به عنوان اولین گام در فرآیند قانونگذارى به انگیزه رفع موانع و مشکلات اجرایى یا پر کردن خلاء قانونى صورت مى گیرد و معمولاً این گام در طرح هاى قانونى نمایندگان بدون بررسى همه قوانین پیشین و گاه با وجود قوانین مشابه و یا اختیارات قانونى دولت برداشته مى شود، لذا پیشنهاد مى شود با اصلاح قانون آیین نامه داخلى مجلس شوراى اسلامى قواعدى فراهم شود تا با ایجاد واحدى متشکل از افراد صاحب نظر و آگاه به امور حقوقى و تقنینى، پیش نویس کلیه طرح هاى قانونى و مورد نظر نمایندگان پس از بررسى هاى حقوقى و تنقیحى این واحد جهت امضاى نهایى و طى مسیر قانونى در اختیار نمایندگان طراح قرار گیرد.
3- با عنایت به اینکه هم اکنون طرح ها و لوایح قانونى با وجود پیش نویس در آیین نامه داخلى مجلس بدون حضور کارشناسان از این قوه در کمیسیون هاى تخصصى بررسى مى شود لذا با هدف ارائه خدمات مشاوره اى به نمایندگان مردم در این کمیسیون ها، پیشنهاد مى شود تا هیأت رئیسه مجلس با دعوت از صاحب نظران در رشته هاى مختلف و یا با برخوردارى از محققین و کارشناسان مرکز پژوهش ها شرایطى فراهم نماید تا هیچ یک از طرح ها و لوایح و یا پیشنهادات نمایندگان در کمیسیون هاى تخصصى بدون حضور کارشناسان ذى ربط بررسى نشود.
4- از آنجا که پس از تصویب قوانین و ابلاغ آن به قواى مجریه و قضائیه، هیچ نظارت و کنترل سازمان یافته اى از سوى مجلس شوراى اسلامى در خصوص آثار و چگونگى کارکردهاى آنها اعمال نمى شود و عملاً بازخورد مثبت و مستمرى از برون داد مجلس مجدداً به فرآیند قانونگذارى منعکس نمى شود لذا پیشنهاد مى شود با تاسیس نهاد ویژه اى در مجلس و یا با ارجاع وظیفه جدیدى به دیوان محاسبات کشور شرایط مناسبى براى بازبینى مستمر و سازمان یافته از عملکرد قوانین و مصوبات مجلس شوراى اسلامى در اجرا فراهم شود.
5- با عنایت به اینکه طى سال هاى گذشته، گرایشات بخشى، گستردگى کمى و محدود بودن زمان رسیدگى عملاً تاثیر منفى بر کارکرد کمیسیون هاى اصلى بودجه داشته است لذا پیشنهاد مى شود تا با اصلاح آیین نامه داخلى مجلس، شرایطى فراهم شود تا در هر دوره قانونگذارى اعضاى کمیسیون اصلى که تعداد آنها حداکثر 20 نفر خواهد بود از بین نمایندگان باتجربه و با راى مجلس انتخاب شده و زمان رسیدگى به لوایح بودجه سنواتى نیز عملاً از نیمه دوم هر سال و با بررسى عملکرد بودجه هر یک از دستگاه ها و شرکت هاى دولتى آغاز شود. همچنین در جهت محدود شدن تبصره هاى بودجه و جلوگیرى از تعلیق قوانین دائم در بودجه هاى سالانه مى توان با دسته بندى تبصره هاى تکرارى در یک قانون و ممنوعیت هر نوع قانونگذارى و یا اصلاح قوانین دائم طى بودجه هاى سالانه، ضمن استحکام و ثبات قوانین امکان اجراى دقیق و نظارت مستمر قوانین بودجه را بیش از پیش فراهم کرد.