سپیده کلانتریان/Kalantarian.Sepideh@malix.univ-paris1.fr
پس از آنکه ایران اعلام کرد تا پایان مرداد به پیشنهادهای اروپاییان موسوم به بسته مشوق ها به ایران پاسخ نخواهد داد، وزیران امور خارجه پنج عضو دائمی شورای امنیت و وزیر امور خارجه آلمان در اجلاس پاریس 21 تیرماه گذشته مجددا تصمیم به برگرداندن پرونده هسته ای ایران به شورای امنیت گرفتند. اعضای شورای امنیت نیز که ظاهرا بیش از یک ماه بعد از ارسال بسته مشوق های اروپا به ایران به هماهنگی بیشتری با هم برای اتخاذ تصمیمی واحد دست یافته اند نهایتا بعد از چند نشست بر سر پیش نویس قطعنامه ای در خصوص برنامه هسته ای ایران به توافق رسیدند که این پیش نویس در 31 ژوئیه در پنج هزار و پانصدمین جلسه شورای امنیت با 14 رای مثبت از جمله آرای موافق کلیه اعضای دائم و یک رای منفی قطر به تصویب شورای امنیت سازمان ملل متحد رسید.
به رغم درج اخبار و اظهارنظرهای مختلفی که در این خصوص منتشر شد فقدان تحلیل حقوقی این قطعنامه از منظر مقررات حقوق بین الملل آشکارا به چشم میخورد. در این مختصر به مهم ترین نکات حقوقی این قطعنامه اشاره میشود.
این قطعنامه در چارچوب فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد به تصویب رسیده است. فصلی که عنوان آن «اقدام در خصوص تهدید صلح، نقض صلح و اقدام به ارتکاب تجاوز» است. بررسی اهمیت و اعتبار فصل هفتم منشور مجالی جداگانه می طلبد که آن را به فرصتی دیگر وامی نهیم. با مطالعه قطعنامه می توان به محورهای اساسی آن پی برد:
1- درخواست تعلیق تمامی فعالیت های مربوط به غنی سازی و بازفرآوری اورانیوم از جمله تحقیق و توسعه در این خصوص به نحوی که مورد تائید آژانس بین المللی انرژی اتمی باشد.
2- تاکید بر ارجحیت داشتن حل بحران براساس مذاکره و یافتن راه حل دیپلماتیک.
3- دعوت مجدد از ایران جهت اعتمادسازی جهانی برای انجام فعالیتهای هستهایاش.
4- الزام سایر کشورهای عضو جامعه بین المللی به تبعیت از درخواست های شورای امنیت در ممنوعیت ارسال و انتقال هرگونه اقلام، مواد، اجناس و فناوری ای که بتواند به فعالیت های ایران در زمینه های مربوط به غنی سازی و فرآوری و برنامه های موشکی بالستیکی کمک کند.
5- تهدید ایران به تحریم براساس ماده 41 منشور و حتی اقدامات نظامی به استناد ماده 42 منشور که زیرکانه در ذیل بند هشتم قطعنامه منتشر شده است.
حال به توضیح اجمالی هر یک از این موارد می پردازیم: کل قطعنامه همانطور که صراحتا نیز در آن بیان شده بر محور ماده 40 منشور استوار است. لذا ابتدا به بررسی مختصر این ماده می پردازیم.
مهم ترین نکته حقوقی در خصوص قطعنامه 1696 استناد مستقیم به ماده 40 منشور است. مادهای که به نظر میرسد برخلاف سایر مواد مربوط به مقررات بینالمللی سابقه تاریخی و مفهوم خود را از حقوق داخلی ـ خصوصا موضوعات مربوط به حل و فصل قضایی دعاوی ـ گرفته و به عرصه حقوق بین الملل و صلح امنیت بین المللی وارد شده است.
ماده 40منشور اشعار می دارد: «به منظور جلوگیری از وخامت بحران، شورای امنیت می تواند قبل از آنکه بر طبق ماده 39توصیه هایی بنماید یا درباره اقداماتی که باید معمول شود تصمیم بگیرد از طرف های ذی نفع بخواهد «اقدامات موقتی» را که شورای امنیت ضروری یا مطلوب تشخیص می دهد، انجام دهند. اقدامات موقتی مذکور به حقوق یا ادعاها یا موقعیت طرف های ذی نفع لطمه ای وارد نخواهد کرد. شورای امنیت تخلف در اجرای اقدامات موقتی را چنان که باید و شاید در نظر خواهد گرفت.» مفهوم «اقدامات موقت» شباهت بسیاری به مفهومی دارد که در حقوق داخلی از آن به عنوان «دستور موقت» نام برده می شود و می توان گفت که در تمامی سیستم های حقوق دنیا جایگاه خود را دارد و اختصاص ماده یا موادی از قانون به این مفهوم معمول و مرسوم است.
به طور خلاصه و به زبان ساده می توان گفت دستور موقت به حکمی اطلاق می شود که از جانب دادگاه در خصوص پرونده مطروحه ای صادر می شود و هدف از آن ممانعت از وخامت دعوی یا بحران بین طرفین و یا حفظ موجود است و تا ختم رسیدگی دعوی و تعیین تکلیف نهایی به طرف یا طرفین دعوی دستوراتی مبنی بر ممنوعیت ارتکاب یا ترک فعل یا افعالی داده می شود که احتمال دارد موجب تشدید دعوی یا بحران و یا گسترش خسارات شوند. علت وجودی گنجاندن مفهوم دستور موقت در قوانین کشورها آن است که به طور معمول و در حالت عادی محاکم نمی توانند به هر دعوایی که در یک مرجع مطرح می شود در همان روز رسیدگی و حکم نهایی را صادر کنند لذا از طرفین طی حکمی که در حقوق داخلی دستور موقت خوانده می شود ـ میخواهند که از ارتکاب اعمالی که موجب خسارات بیشتر به موضوع دعوا و یا نابودی آن می شود خودداری کنند. بدیهی است که این درخواست دادگاه «حکم» محسوب می شود و برای طرفین لازم الاجرا است و به هیچ عنوان جنبه توصیه یا پیشنهاد را ندارد.
پس موضوع «دستور موقت» مسئله ای است که کاملا در ارتباط با وظایف محاکم و رسیدگی قضایی است که در حقوق داخلی جایگاه خود را دارد و در حقوق بین الملل نیز بیشتر در خصوص حل و فصل بین المللی دعاوی بینالمللی و دیوان بین المللی دادگستری ماده 41 اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری مورد توجه حقوقدانان بینالمللی قرار می گیرد.
حال ممکن است این سئوال مطرح شود که شورای امنیت که رکنی سیاسی است و کار قضایی انجام نمی دهد چگونه می تواند درخواست اجرای «اقدامات موقت» را کند. پاسخ به این سئوال را می توان در مشابهت وظیفه شورای امنیت در برقراری صلح و امنیت بین المللی از طریق حل و فصل سیاسی بحران ها و اختلافات به وجود آمده در سطح جهان با وظیفه دیوان که وظیفه حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات و دعاوی بین المللی را از طریق رسیدگی قضایی دارد، جست وجو کرد مضاف بر اینکه هر دو مرجع با مسئله ضیق وقت مواجهند و امکان حل و فصل یک بحران یا اختلاف را در مدتی کوتاه و به صورت فوری ندارند بنابراین طبیعی و منطقی می نماید که در خلال رسیدگی به بحران یا اختلاف موجود از طرفین درخواست کنند و بلکه حکم کنند که از تشدید بحران اجتناب ورزند تا مرجع صالح طی روال زمانی منطقی به بررسی و حل و فصل بحران بپردازد.
نکته حائز اهمیت در اینجا است که اصولا درخواست اجرای «اقدامات موقت» از جانب شورای امنیت به وضوح حکایت از این امر دارد که پرونده ایران در شورا کماکان تحت بررسی است و شورا هنوز به هیچ نتیجه گیری قطعی در این خصوص دست نیافته است.که البته استناد به ماده 40 منشور و نص صریح قطعنامه در این خصوص مرهون مقاومتها، تلاش ها و زحمات روسیه و چین در خصوص عدم ابرازنظر قطعی شورا در خصوص برنامه هسته ای ایران است که شدیدا مورد نظر ایالات متحده آمریکا بود که در این قطعنامه به وقوع نپیوست. در واقع اگرچه ماده 40 بعد از ماده 39 منشور آمده است ولی به لحاظ اهمیت و بار استناد صریح یا ضمنی به مواد منشور در هر قطعنامه شورا ماده 39 از اهمیت ویژه ای برخوردار است به نحوی که در واقع شورا بعد از استناد به ماده 40 بررسی های خود را در خصوص بحران یا اختلاف مربوطه آغاز یا پیگیری می کند تا نهایتا به این نتیجه برسد که آیا تهدید صلح یا نقض صلح و یا عمل تجاوز صورت گرفته است یا خیر. و چنانچه یکی از موارد سه گانه فوق احراز شود می تواند از تمهیدات مندرج در مواد 41 و 42 منشور که شامل اقدامات تنبیهی علیه دولت خاطی است، جهت بازگرداندن، برقراری، حفظ صلح و یا رفع تجاوز استفاده کند.
به رغم تصویب قطعنامه در چارچوب فصل هفتم منشور شورای امنیت توسل به راه های دیپلماتیک برای حل بحران را بر روی ایران نبسته است. هر چند که از فحوای بند سه قطعنامه اینگونه به نظر می رسد که شورا قصد ضمنی دارد اجرای این قطعنامه توسط ایران را که همانا هدف و خواسته اصلی اش تعلیق غنی سازی اورانیوم و تحقیق و توسعه در این خصوص است شرط ادامه مذاکرات و توسل به راه حل های دیپلماتیک برای حل بحران قرار دهد. با این حال در بند چهار قطعنامه به طور ضمنی به بسته مشوق های ارسال شده توسط اروپا به ایران اشاره می کند و تلاش های اروپا را اقدامی مثبت ارزیابی کرده و از روند چنین عملکردی حمایت و پشتیبانی می کند.
شورای امنیت در قطعنامه مذکور مجددا بر حق مشروع و قانونی ایران برای دستیابی به تکنولوژی هسته ای با شرط استفاده صلح آمیز از آن تاکید می ورزد و تنها شرط تحقق بدون مانع آن را اقدام مناسب و قاطعانه ایران در جلب اعتماد بین المللی و رفع شک و شبهههای جاری قرار میدهد.
نکته مهمی که در این قطعنامه به چشم می خورد و صراحتا در بند پنج قطعنامه به آن اشاره شده است این است که شورای امنیت از همه دولت های عضو سازمان ملل متحد می خواهد از انتقال هرگونه اقلام، مواد، اجناس و فناوری که بتواند به فعالیت های ایران در زمینه های مربوط به غنی سازی و فرآوری و برنامه های موشکی بالستیکی کمک کند، اجتناب و جلوگیری کند. اولین سئوالی که در این خصوص به ذهن متبادر می شود ماهیت این درخواست است. آیا این درخواست شورای امنیت یک دستور لازم الاجرا است یا صرفا یک توصیه است ماده 25 منشور ملل متحد پاسخ این سئوال را به روشنی میدهد:
«اعضای ملل متحد موافقت می کنند که تصمیمات شورای امنیت را بر طبق این منشور قبول و اجرا کنند.»
این ماده نمایانگر ماهیت الزام آور بودن تصمیمات شورای امنیت برای تمام کشورهای عضو سازمان ملل است و تخلف از آن ـ بسته به ماهیت تخلفی که صورت گرفته ـ میتواند ضمانت اجراهای متفاوتی داشته باشد.
مسئله ای که با توجه به بند پنج قطعنامه اخیر التصویب شورای امنیت در این زمینه می تواند به طور جدی مطرح شود، وضعیت همکاری های گسترده روسیه با ایران در خصوص برنامه های هسته ای ایران است. بدیهی است که روسیه نیز به عنوان یکی از اعضای سازمان ملل مشمول دستور شورا بر ممنوعیت انتقال هرگونه اقلام، مواد، اجناس و فناوری که بتواند به فعالیت های ایران در زمینه های مربوط به غنی سازی و فرآوری اورانیوم کمک کند، قرار می گیرد و به لحاظ حقوقی باید از قطعنامه شورا متابعت کند. حال اینکه روسیه تا چه میزان از این دستور لازم الاتباع شورا متابعت می کند امری است که در آینده مشخص میشود.
مهمترین موضوع مندرج در قطعنامه 1696 اشاره ـ یا بهتر بگوییم تهدید ـ شورای امنیت به استناد آتی خود به ماده 41 منشور ملل متحد علیه ایران است که در بند هشت قطعنامه گنجانده شده است.
ماده 41 منشور چنین اشعار میدارد:
«شورای امنیت میتواند تصمیم بگیرد برای اجرای تصمیمات آن شورا مبادرت به چه اقداماتی که متضمن به کارگیری نیروی مسلح نباشد، لازم است و می تواند از اعضای ملل متحد بخواهد که به این قبیل اقدامات مبادرت ورزد. این اقدامات ممکن است شامل متوقف ساختن تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی، ارتباطات راه آهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و سایر وسایل ارتباطی و قطع روابط سیاسی باشد.»
به طور کلی میتوان گفت مواد 41 و 42 اجراییترین مواد کل منشور ملل متحد هستند که در واقع ضمانت اجراهای نقض صلح، تهدید علیه صلح و یا تجاوز از سوی دولت خاطی هستند که شورای امنیت می تواند در صورت بروز یکی از موارد فوق به آنها استناد و دولت متخلف را مجازات کند.
اما استناد به این مواد روندی دارد که باید صراحتا یا به نحوی ضمنی رعایت شود. در واقع پیش شرط استناد به مواد 41 و 42 منشور برای مجازات یک دولت احراز عمل متخلفانه آن دولت است که در پی ارتکاب و احراز آن به شورا این اجازه و اختیار را می دهد که برای مجازات دولت خاطی و یا متوقف ساختن عمل متخلفانه مستمر از سوی دولت مزبور به این مواد استناد کند. در ضمن هر عمل متخلفانه ای نمی تواند مستمسک شورا برای استناد به مواد 41 و 42 شود. نص صریح منشور در ماده 39 این اعمال را به سه عمل اصلی منحصر میکنند:
ـ تهدید برای صلح
ـ نقض صلح
ـ تجاوز
ماده 39 چنین مقرر میکند: «شورای امنیت وجود هرگونه تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز را احراز می کند و توصیههایی میکند یا تصمیم خواهد گرفت که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بینالمللی به چه اقداماتی بر طبق مواد 41 و 42 باید مبادرت ورزد.»
بنابراین مشاهده میشود که شورای امنیت برای استناد به ماده 41 یا 42 علیه کشوری ابتدا باید حداقل وجود و ارتکاب یکی از تخلفات سه گانه مذکور در ماده 39 را احراز کند. البته بدیهی است که ظاهر این موارد به سه مورد محصور شده است وگرنه مصادیق آن می تواند بیشمار باشد. بنابراین امکان حصر مصادیق آن وجود ندارد. در واقع این شورای امنیت است که مرجع صالح برای تشخیص این امر است که آیا فعلی از مصادیق این تخلفات سه گانه مندرج در ماده 39 هست یا خیر.
پرونده هستهای ایران نیز از این قاعده کلی مستثنی نیست. یعنی شورا باید ابتدا براساس ماده 39 تخلف ایران را احراز استناد به ماده 39 میتواند به نحو صریح یا ضمنی باشد و سپس می تواند برای مجازات به مواد 41 یا 42 استناد کند.
خوشبختانه در خصوص ایران به رغم گنجاندن بند هشت قطعنامه 1696 هنوز هیچ یکی از موارد سهگانه تخلف مندرج در ماده 39 به طور حقوقی و از طریق شورای امنیت در مورد ایران احراز نشده است گو اینکه در اظهارات سیاسی دولتمردان کشورهای مختلف به کرات این اعمال به ایران منتسب شده است.