قوه مقننه و اصلاحات (بخش دوم و پایانی)

2 ـ تحول نقش قانون گذاران در فرایند بودجه : منطقه یورو
1 ـ 2 ـ ابزارهای جدید مدیریتی برای پاسخگویی و حسابرسی
پارلمان های غربی غالبا به هنگام بررسی و تصویب بودجه توجه وافری از خود نشان داده و به خصوص در مورد برخی از اقلام دقت بسیار به خرج می دهند، ولی در مراحل اجرایی بعد از تصویب پیگیری چندانی نسبت به پیسشرفت کار ندارند، مثلا در فنلاند، اصلاحاتی در زمینه‌های مختلف، از جمله توجه خاص به نتایج حاصله از مراحل اجرایی بودجه، جمع بندی اقلام زیادتری تحت گروه‌های محدودتری از سرجمع های اختصاص منابع، افزایش زمان انجام اقلام مختلف هزینه، انتزاع نهادهای اقتصادی دولت از فرایند بودجه ریزی و پرداخت وجوه انتقالی به دولت های محلی به صورت اقلام کلی یارانه و نه بر مبنای هزینه ها، انجام گرفته است. به عبارت دیگر با انجام این اصلاحات روحیه شرکتهای خصوصی بر برنامه های عمومی حاکم شده و بسیاری از شرکت های دولتی به نحوی از گردونه خارج گردیده اند.
هم زمان با انجام اصلاحات یاد شده، قدرت پارلمان ها تضعیف و محدود شده و فشارهای موجود بر اهداف ساختاری بلندمدت ضمیمه لوایحه بودجه، مضاعف گشته است. بدیهی است ورود فنلاند به اتحادیه اروپا نیز وضعیت را پیچیده تر کرده است. مسلما اجرای بودجه عملیاتی (27) نیازمند تغییرات جدیدی است. مثلا کارگزاران دولتی اهداف بودجه ای را چنان وسیع تر تعریف می کنند که گزارش پیشرفت آن بسیار دشوار می شود . کیفیت گزارش دهی کارگزاران مختلف متفاوت است. در عین حال قانون گذاران علاقه چندانی به مطالعه گزارش های حسابرسی یا گزارش های مالی نشان نمی دهند که این ممکن است به دلیل کیفیت این گزارش ها باشد. متون و ارزیابی های این گزارش ها و حسابرسی ها غالبا روزآمد نبوده و از عمق کافی نیز برخوردار نیستند.
اصلاحات بودجه ای در فنلاند نیاز به ارزیابی مستقل اجرای بودجه را افزایش داده است. تاکنون پارلمان و دولت هر دو درگیر توازن بودجه ای بوده اند، ولی اکنون بودجه ریزی عملیاتی خود تعامل جدیدی را می طلبد. در حال حاضر توجه به مراتب بیشتری به مباحث تامین منابع بودجه ای معطوف است تا اجرای آن از سوی دیگر وظیفه اصلی قانونگذار انطباق پیش بینی عملکرد با عملکرد واقعی بودجه است. گزارش های دریافتی با پیش بینی های سالیانه بودجه منطبق نیست و زمان ارائه آنها برای انجام گفت و گو برای سال آینده هم مناسب نیست.
از نظر پارلمان بهتر است که گزارش های دریافتی نه تنها وزارتخانه ها، بلکه کارکردها را نیز جداگاه بررسی کند. در مورد محتوای گزارش های مالی دولت، ایده های متنوعی ارائه گردیده است. موضوع هایی از قبیل پژوهش و توسعه، توسعه منطقه ای در جریان منابع اتحادیه اروپا که بایستی بین وزارتخانه ها مورد تحلیل واقع شود. داشتن اطلاعات حداقل در مورد پیش بینی چگونگی عملکرد آینده درباره اختصاص منطقه ای منابع دولت نیز جالب خواهد بود. این گزارش ها همچنین بهتر است واقعیت های مربوط به چگونگی اختصاص منابع انتقالی مقامات محلی را بین بخش های آموزش و پرورش، بهداشت، مددکاری و بخش های مشابه و نیز اثربخش بودن چنین اقدام هایی را مورد مداقه قرار دهد.
دو نکته دیگر در این زمینه شایسته توجه است. نخست اینکه اگر تصمیم های بودجه ای در قالب بلندمدت اتخاذ شوند از لحاظ مدیریت مالی و حزم اندیشی روش پسندیده ای است ولی چنانچه در بلندمدت کشور نیازمند تغییرات وسیع و اساسی در سطح کلان اقتصاد باشد، ممکن است از منابع بودجه بخش قابل توجه به نضج جو خصوصی سازی در بسیاری از کشورهای غربی، به ویژه در کشورهای در حال گذار گردیده است. به این ترتیب و با توجه به از دست رفتن یکپارچگی سیاست گذاری در دستگاه های اجرایی امکان کنترل پارلمان روی فعالیت های وراتخانه ها به گونه گذشته وجود ندارد.
2 ـ 2 ـ نظارت های چند جانبه بر مالیه عمومی
مجادله بر سرارزیابی اعمال ضوابط اتحادیه اروپا و اثرهای آن بر استقلال ملی اعضا همچنان به قوت خود باقی است. از سویی طرفداران معتقدند که ضوابط اعمال شده اتحادیه در کشورهای عضو، موجب آگاهی بیشتر پارلمان های آنان به نقاط ضعف فرایند بودجه ریزی و تقویت نقش خود در این روند خواهد شد. برای مثال « موافقت نامه ثبات بخشی و رشد اتحادیه پولی اروپا» با اعمال ضوابط محدود کننده کمی به ویژه بر کشورهای عضو، دولت ها و پارلمان های اعضا را به ارتقای فرایند بودجه های خود وادار نموده و به این کشورها کمک کرده است تا ترتیبات مالی و مالیاتی خود را از دید ملی استحکام و هماهنگی بیشتری بخشند. همچنین پیمان ماستریخت ، قانون گذاران کشورهای عضو را وادار ساخت تا اثربخشی ابزارها و فرایندهای مربوط به اجلاس بودجه را ارتقا دهند. از سوی دیگر اگرچه اعمال ضوابط و انضباط بر دولت و پارلمان رواست، در عین حال مدیریت بودجه را تشکیل می دهد. پارلمان ها خود را در موقعیتی می یابند که سیاست گذاری ها در مورد بخش های مختلف اقتصاد را در چارچوب محدودیت هایی اتخاذ کنند که بر اثر تشدید رقابت ناشی از مقررات اتحادیه اروپا به وجود آمده است. به عبارت دیگر، محدودیت های ناشی از رقابت های منطقه ای و بین المللی موجب شده که پارلمان ها بیشتر اقتصادی و کمتر سیاسی عمل کنند. یعنی تمایل به نزدیک تر ساختن بودجه ریزی عمومی به بودجه ریزی خصوصی سبب گردیده تا فرایند بودجه از نگرش سیاسی به منطق مدیریتی (28) تغییر ماهیت دهد. ارزیابی تغییرهای حاصله در نوعی نظارت چند جانبه سیاست های پولی و مالی، درک جدیدی از دگرگونی در نظام مالیه عمومی و در نظام های سیاسی مل و بین المللی به دست می دهد، که خود طلیعه اتحاد جدیدی بین کارشناسان فنی و دنیای سیاست است. (29)
فراتر از مقوله ریسک گریزی اقتصادی و مالی، مساله تجدید ساختار نظام مالیه عمومی و دیگر اصلاحات کشوری مطرح است. تعیین چارچوب بین المللی و چندجانبه ای در جهان پیچیده حاضر نوعی ضرورت به شمار می آید که این پیچیدگی، نظام پولی و مالی بین المللی را تحت الشعاع قرار ندهد. نوعی همخوانی (30) بین نظارت بر مالیه بین المللی و ملی یا در واقع چنین نظارت چندجانبه ای هم اکنون وجود دارد. برخی از نهادهای بین المللی چنین نظارتی را در امور اقتصادی، به ویژه سیاست های پولی اعمال می کنند. ولی معدودی از این نهادها وجود دارند که بر مالیه عمومی نظارت دارند و آنها که اینگونه عمل می کنند پیشینه چندانی ندارند.
صندوق بین المللی پول تنها نهاد بین المللی است که همه عوامل مالیه عمومی و خصوصی و سیاست پولی را به صورت مجموعه در نظر دارد. این نوع نظارت اگرچه در باطن جنبه بین المللی دارد، در واقع نوع مذاکره دوجانبه است. (31) ناحیه یورو (32) نمونه بارزی از نظارت منطقه ای است. مشکل اصلی در بهبود اثربخشی نظارت، در استقلال عمل و تنوع کردار کشورها در اجرای سیاست گذاری های خود آنهاست. در قالب فعلی، سازوکار موجود هیچ گاه رضایت بخش نخواهد بود. مساله عمده، نظارت موثر بر سطوح پایین تر دولت است و در این سطوح میان مخاطرات به مراتب بیشتر است. یکی از موثرترین تحولات اخیر در زمینه دعوت کشورها به پایبند بدن به « موازین تجربه های مفید در باب شفافیت مالی » (33) است. دولتمردان کشورها مسوول اجرای این موازین شده اند. اهم این موازن عبارت اند از: شفافیت، اشاعه اطلاعات، کیفیت اطلاعات و ارائه گزارش های مالی (34). شبکه جهانی اینترنت در پیشبرد اهداف این مجموعه نقش به سزایی خواهد داشت، اگرچه میزان موفقیت آن بستگی به پایبندی کشورهای عضو این نهاد بین المللی به موازین یاد شده دارد. (35)
جامعه اروپا عالی ترین نمونه این قبلی نظارت های چند جانبه است. اگرچه راهکارهای متفاوتی نیز می تواند برای تضمین اعمال اینگونه نظارت های چند جانبه ارائه شود. هدف اصلی این راهکارها اطمینان بخشی به بازارهای سرمایه، به حضور کارشناسان مستقل در اعمال این نظارت هاست. اعمال این گونه نظارت ها می تواند بر مبنای همکاری دوستانه یا خودگردان یا سازمان دهی خودکار (36) باشد. مثلا دیوان محاسبات هلند، دیوان محاسبات فرانسه را مورد ارزیابی قرار داده است. (37) همچنین کارشناسان ملل مختلف می توانند با کمک کارشناسان بین المللی در قالب تیم های مرکب به حسابرسی کشورهای دیگر بپردازند. با عنایت به مراتب فوق بایستی سوال کرد، آیا صحیح است نیازی را که اساس بنیان سیاسی دارد به عهده کارشناسان فنی گذاشت؟ آیا امکان دارد که بتوان ضوابط این کار را تعیین کرد: نظارت چند جانبه، بازسازی یک نظام مالیه عمومی بین المللی را به عنوان پیش فرض اختیار نموده است. در نهایت اینکه آیا از نظر سیاسی می توان چنین موازینی را نهادینه ساخت یا نه؟ هنوز به عنوان یک سوال باقی می ماند.
تا اینجا بیشتر به روابط کشورهای عضو اتحادیه اروپا، و در مقیاسی وسیع تر با اعضای جامعه بین المللی و نهادهای بین المللی از قبیل صندوق بین المللی پولی و بانک جهانی، پرداخته شد. یکی از دغدغه های قانون گذاران کشورهای اتحادیه اروپا، محدود شدن نقش آنان در اثر اعمال محدودیت های تحمیل شده اتحادیه و احیانا تحت الشعاع قرار گرفتن سیاست گذاری های ملی یا حتی تناقض محدودیت های اعمال شده با منافع ملی کشورهای عضو است. ادامه بحث و بررسی و چشم انداز آینده و سوال های پیرامون آن را می توان به صورت زیر خلاصه نمود:
• اگرچه قراردادهای موجود بین کشورهای منطقه « یورو» و محدودیت های اعمال شده اتحادیه اروپا از قبیل « موافقت نامه ثبات بخشی اتحادیه برای اروپا» و « پیمان ماستریخت» هماهنگی سیاست گذاری های اقتصادی بین دولت ها و پارلمان های کشورهای عضو را دشوار ساخته و در حالی که نقش پارلمان ها در فرایند بود جه به طور نسبی کاهش یافته و در مقابل نقش وزارتخانه ها در این زمینه تقویت شده است، در عین حال پیش بینی هایی در معاهده ها به عمل آمده تا کشورها بتوانند راسا مسیر اقتصادی خود را با عنایت به مولفه های خاصی از اقتصاد کلان تعیین کنند.
• در کشورهایی که به دلایل تداوم میزان بالای بدهی های دولت، الزام به تقویت مازاد بودجه به صورت یک اصل تجلی می کند، قدرت پارلمان در فرایند بودجه به خودی خود تقلیل می یاد. همچنین فرایند تعیین چارچوب چندساله برای بودجه، انعطاف پذیری را کاهش می دهد، چه این امر امکان اختصاص مجدد منابع را محدود ساخته و خیلی محافظه کارانه است. برنامه هایی که بودجه را برای سه سال آینده پیش بینی می کنند در برابر تغییرات یا اصلاحات مقاوم خواهند بود.
• در کشورهایی مانند سوئیس، که به موجب قانون اساسی بودجه باید متوازن باشد، دولت ائتلافی و پارلمان قبل و بعد از تهیه بودجه با یکدیگر هماهنگی به عمل می آورند، چه در غیر این صورت بایستی برای تامین خواسته مردم رفراندوم به عمل آید که خود وظیفه ای سنگین است.
• بازرسی های پارلمانی نیازمند داشتن اطلاعات کامل، در اختیار داشتن منابع کافی، فرایندهای کارساز و نمایندگان متعهد است. اینها شرایط لازم هستند، ولی به هیچ وجه کافی نیستند. این طور نیست که نمایندگان لزوما متعهد نباشند، بلکه در اعمال تغییرها در فرایند بودجه ناتوان اند. نمایندگان می توانند توان خود را به طرق دیگری به کار گیرند، ولی چنانچه انجام تغییرات منظمی مقرر شود و آنها در فرایند بودجه دخالت داده شوند، آنگاه نمایندگان هر یک می توانند راس نقش موثری را که خواست مردم باشد، ایفا کنند.
• در مورد موافقت نامه های مربوط به ارائه خدمات عمومی، معمولا این موافقت نامه ها بین خزانه داری و وزارتخانه ها وجود دارد و نه بین دولت و مردم. پارلمان ها در این موافقت نامه ها نقشی ندارند. در خصوص هزینه های فرابودجه ای مشکل وجود دارد و بایستی استانداردهای بین المللی برای حسابداری بخش عمومی تدوین شود. (38) سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه می تواند در این زمینه نقش به سزایی ایفا کند، و همچنین حسابداری میان نسلی (39) می باید مورد عنایت واقع شود.
• در کشورهای ناحیه « یورو» با توجه به مباحث سیاسی در زمینه اقتصاد کلان و نقش دولت در محافلی که خارج از سیطره پارلمان شکل می گیرد، چگونه ممکن است گفتمان سیاسی در پارلمان برقرار کرد، در حالی که قدرت تصمیم گیری به خارج از پارلمان منتقل شده و مولفه های اقتصاد کلان با تعیین حد و حدودهایی در واقع تغییرناپذیر شده اند؟
• چگونه پارلمانی قادر خواهد بود بودجه ای کامل، عادلانه و بلندمدت، به ویژه در مورد مقرری ها ارائه دهد؟ آیا می توان برای سیاست های مالی در اقتصاد نقشی قائل شد، در حالی که بسیاری از این پیشنهادها خیلی دیر و هنگامی واصل می شود که پذیرش آنها ممکن است برای اقتصاد حتی زیان بار هم باشد؟
در پایان مبحث نظارت های چند جانبه یا نظارت های بین المللی جا دارد که مروری هر قدر مختصر، به عملکرد بودجه ای نهادهای نظارت‌گری چون پارلمان اروپا و اشاره‌ای مختصر به عملکرد صندوق بین المللی پول درباره فرایندهای بودجه ای خود این سازمان ها داشته باشیم.
سه نهاد در فرایند بودجه پارلمان اروپا دخیل هستند: پارلمان، شورای وزیران و کمیسیون اروپا که نهاد اخیر به منزله نیروی اجرایی آن است. پارلمان اروپا در اصل از قدرت ناچیزی برخوردار است. ولی اختیار تصمیم گیری در خصوص بودجه از اولین حقوق مکتسبه این نهاد منطقه ای به شمار می آید. در عین حال باید توجه داشت که پارلمان هیچ گونه اختیاری در مورد تامین منابع مورد نیاز خود ندارد.
نهاد قانونگذاری اروپا دارای سه اختیار مربوط به خود می باشد: تصمیم نهایی در مورد هزینه های غیر اجباری، توافق در مورد میزان کل بودجه و چگونگی اجرای آن. اگرچه چارچوب بودجه به ظاهر ساده است، واقعیت این است که این چارچوب دارای پیچیدگی‌هایی است. روابط و اعمال نفوذها بین اعضا به مراتب بیش از آنچه که هست در معاهده پیش بینی شده و نوعی توافق بین نهادی خارج از معاهده که چارچوب چندساله فعالیت ها را تعیین می کند، حاکم بر همکاری هاست.
وقوع یکسری بحران‌های پی در پی، نهادهای جامعه را بر آن داشته تا با استفاده از روش قبلی برسر اولویت‌های اصلی بودجه و حداکثر میزان هزینه‌ها، نوعی انضباط را بر بودجه حاکم سازند. این سند به نام « دورنمای مالی » (40) معروف است و موافقت نامه های شش ساله ای را در بر می گیرد. « دورنمای مالی » سقفی را برای تعهدات سالیانه هزینه‌ها جهت چندین سرفصل تعیین نموده است. پارلمان به تازگی بر عملکرد روزمره کمیسیون نظارت جدی اعمال می کند، علاوه بر کمیسیون عوامل دیگری نز در مدیریت منابع اروپایی دخالت دارند. معمولا مسوولیت مدیریت وجوه اروپایی بین مقامات دولت‌های عضو یا مقامات منطقه ای و محلی تقیسم می شود. در واقع بیشتر سوء مدیریت وجوه اروپایی در سطح کشورهای عضو صورت می پذیرد. بنابراین مبادله اطلاعات بیشتر بین پارلمان اروپا و پارلمان های کشورهای عضو متضمن حفظ منافع طرفین و هدف واحد استفاده بهینه از منابع عمومی است.
اگرچه در زمان های مختلف احزاب متفاوتی بر حکومت کشورها حاکم اند و در پارلمان کشورها صاحب نفود می باشند. این امر لزوما در پارلمان اروپا صدق نمی کند. علاوه بر آن تصویب بودجه پارلمان اروپا نیازمند یک « اکثریت حائز» (41) است. مقاطع حساس فرایند بودجه ، سازمان دهی اجلاس هایی برای رسیدن به تفاهم درباره بودجه پارلمان اروپا و پانزده وزیر عضو کمیته بودجه است. در چنین مقاطعی کسب اطلاعات بیشتر و تماس های بهتر با سیاست مداران کشورها می تواند کارساز باشد.
بودجه صندوق بین المللی پول نیز ـ بنا بر تجربه نگارنده ـ در حجمی وسیع و در فرصتی کوتاه تسلیم مدیران اجرایی شده و با توافق ضمنی که برخی از اعضای کلیدی دارای اکثریت رای در هیات اجرایی (42) هستند، بدون پرداختن به بحث های طولانی و اساسی در مورد اقلام بودجه به تصویب می رسد. مفاد بودجه تسلیمی دارای ماهیتی کاملا بدوی بوده و نحوه ارائه و تصویب آن انعطافی بیش از حد برای مدیران ارشد و کارشناسان این نهاد بین المللی فراهم می آورد.
این مختصر را با نقل قولی از آرتور ویتفیلد، (43) که به قرار اطلاع در دهه 1950 ذی حساب بودجه ساحل طلا (44) از مستعمره های آفریقایی سابق بریتانیا بود، به پایان می برم. نامبرده در گفت و گویی دوستانه و خصوصی با نگارنده اظهار داشت: فرایند تهیه و اجرای بودجه این نهاد بین المللی که خود بر نحوه فرایند تهیه بودجه و ارزیابی همه کشورهای عضو به ویژه کشورهای متقاضی وام از آن نظارت دارد و مکرر توصیه های آن چنانی در جهت اصلاحات پولی و مالی می کند، از فرایند بودجه ریزی کشور غنا، بدوی تر است !
3 ـ 2 ـ تحولات اخیر در مورد نقش نظارتی
قانون گذاران کشورهای عضو اتحادیه اروپا در سال های اخیر توانسته اند نقش نظارتی خود را به درجات مختلف تقویت کنند. به رغم فراهم بودن زمینه های قانونی، چه بسا اعضای پارلمان ها خود مصمم به استفاده از اختیارات قانونی شان نباشند. بودجه ریزی بر حسب اهداف ابزاری در اختیا رقانونگذاران است که با آن می توانند عملکرد قوه مجریه را نقد و ارزیابی کنند. در برخی دیگر از کشورهای عضو اتحادیه، احزاب اقلیت به حکم اجبار با احزاب مخالف به گفتو گو تبادل نظر می پردازند و به نوعی توافق دست می یابند. در هر حال بایستی توجه داشت« اینکه قوانین و مقررات کامل باشند یا نباشند تفاوت چندانی نمی کنند. قدر مسلم اینکه هیچ جایگزینی برای سیاستمداران مسوول وجود ندارد.» (45)
دفاتر حسابرسی، به رغم اهمیت روزافزون آنها کمتر مورد استفاده اعضای پارلمان قرار می گیرند. در این میان قصوری متوجه دولت ها نیست، چه بحث و نظرها در داخل پارلمان ها شکل می گیرند. اعضای پارلمان غالبا اوقات خود را مصورف بحث در مورد نکات نه چندان مهم می کنند و بنابراین از پرداختن به موضوع های مهمی چون ارتباط های بین نسلی باز می مانند. همچنین در برخی پارلمان ها اعضا اصرار دارند که از ابتدای بحث درباره فرایند بودجه در جزئیات آن دخالت داشته باشند، در حال که منطق ایجاب می کند که آنان بیشتر به امر نظارت پرداخته و ارزیابی خود را در کمال استقلال به انجام رسانند.
نکته دیگر اینکه رسانه های گروهی ترجیح می دهند بیشتر به مسائل روز توجه کنند و از پرداختن به آینده کشور طفره می روند. پارلمان ها محل بحث و فحص درباره آینده هستند و بنابراین بهتر است اعضای پارلمان، به حکم وظیفه، بیشتر آینده را در نظر داشته باشند. همچنین بایستی توجه داشت که تقویت نقش پارلمان در فرایند بودجه نباید الزاما موجب تضعیف نقش دولت در این زمینه گردد. البته این بدان معنی نیست که پارلمان بدیل های دیگری را برای فرایند بودجه پیشنهاد نکند.
پارلمان هایی که تنها به هنگام برگزاری انتخابات فعال هستند، ممکن است سیاست را از بودجه دور سازند. این دیگر به عهده اعضای پارلمان است که طرق جدیدی برای پاسخگویی دولت بیابند. مثلا برکنار ماندن از تحولات بودجه ای در طول سالیان متمادی باعث می شود که آنان نتوانند به هنگام ضرورت دیدگاه های خود را اعمال کرده و در تحولات بودجه ای نقش موثر و چه بسا اصولا نقشی ایفا کنند. به عبارت دیگر استمرار، نظارت، شرط موفقیت اعضای پارلمان در انجام وظایف خود است.
اعضای پارلمان علاوه بر تاثیرگذاری بر اقلام بودجه، می توانند از طریق دیگری نیز نظارت خود را در جامع تقویت کنند. تاکنون از طریق قدرت قانون، سیاست های رقابتی، سیاست های بازرگانی، سیاست های مالیاتی و ایجاد تعهدهای قراردادی، مرزهای پاسخگویی خدشه دار گردیده است. این به عهده پارلمان است که این مرزها را تقویت کند چنانچه پارلمان قوی و موثر نباشد، وزرا مرزهای پاسخگویی را غیر شفاف می کنند.
در یک کلام، برای ایجاد توازن در قدرت قوای مقننه و مجریه، پارلمان بایستی از حداکثر اختیارهای قانونی خود استفاده کند. کنترل قوه مجریه نه تنها مهم، که این وظیفه نمایندگان مردم است.
پرسش اصلی متن حاضر را می توان به این صورت طرح کرد. چگونه پارلمان ها نقش خود را در مورد تهیه، بررسی و تصویب بودجه در کشورها تغییر می دهند ؟ عکس این پرسش هم مطرح است، یعنی چگونه مقوله بودجه ریزی، نقش پارلمان ها را تغییر خواهد داد؟ پرسش دیگر اینکه آیا با تقویت نقش پارلمان در فرایند بودجه ریزی، قدرت پارلمان تضعیف نمی شود؟ در آینده پارلمان ها ممکن است به این نتیجه برسند، در حالی که نمایندگان تصور می کرده اند قوه مقننه را تقویت می کنند و میزان استقلال آن را افزایش می دهند، در واقع نقش خود را در مقوله بودجه محدودتر کرده اند در این رابطه سه نکته شایان توجه است:
الف. محدودیت : آیا نمایندگان خود محدودیت هایی را در زمینه اینکه چه کارهایی را بخواهند یا نخواهند انجام دهند قائل نمی شوند؟
ب. بودجه گرایی پارلمان : آیا نمایندگان مولفه ها و مرزهای بودجه ریزی را به نحوی گسترش نمی دهند که احتمالا مسوولیت هایی را برای قانونگذاری به وجود آورد؟
ج. دیوان سالارگرایی پارلمان : آیا تقویت نقش پارلمان در فرایند بودجه ریزی که مقوله ای عجین با دیوان سالاری است، پارلمان ها را در موقعیت ضعیف و ناتوانی قرار نخواهد داد؟
این سه نکته را شاید بتواند به طریق زیر بحث و بررسی کرد:
در مورد محدودیت ها بایستی بین محدودیت هایی که از خارج به پارلمان تحمیل شده و آن دسته از محدودیت هایی که پارلمان خود مسبب آن بوده است، تمیز قائل شد. محدودیت های خارجی که در قسمت های پیشین بررسی شد شامل قواعد مالی و ضوابط شفافیت، معیارهای همگرایی، بین المللی ساختن استانداردهای حسابداری، حرت به سوی شفافیت، و نهادهای چند ملیتی( یعنی بروکسل و منطقه یورو ) می شوند. محدودیت های درونی که خود پارلمان ها وضع کرده اند موجبات بیشتری برای نگرانی فراهم می آورند. پارلمان ها قید و بندهایی از نوع فرایندی و محتوایی بر خود تحمیل می کنند. بودجه ریزی به این معنی است که باید از یکسری قواعد فرایندی پیروی شود:
1 . مهلت زمانی وجود دارد
2 . طبقه بندی بایستی صورت پذیرد
3 . به جامعیت بودجه بایستی توجه شود.
4 . هه الزام های مربوط به بودجه باید در این چارچوب قرار گیرد.
5 . پارلمان باید مسوولیت بودجه ریزی را به عهده گیرد، یعنی با چارچوبی که تهیه کرده کل اقلام بایستی نسبت به این چارچوب بی اثر (46) بوده و با معیارهای این چارچوب ارزیابی شود. مثلا در مورد سیستم سوئدی، پارلمان مسوولیت همه تبصره ها، و نه برخی از آنها، را به عهده می گیرد. به عبارت دیگر همه یا هیچ بنابراین مشاهده می شود که محدودیت ها فراوان هستند؛ اگرچه پارلمان در داده ها تاثیرگذار نیست، ولی مسوولیت ستانده ها با آن است ما دیگر نگرش یک ساله به بودجه نداریم، بلکه نگرش ما چند ساله است دیگر نگرش ما به قوانین بودجه به صورت منتزع از یکدیگر نیست، زیرا تمام قوانین را در چارچوب کلی بودجه می بینیم، چگونه است که ما از محدودیت های تحمیل شده از خارج به محدودیت های اعمال شده از داخل حرکت می کنیم؟ پاسخ این است که « بازارها » نه فقط پارلمان ها این محدودیت ها را تحمیل می کنند. پارلمان ها در جریان قبول مسوولیت بودجه متوجه می شوند که بایستی محدودیت هایی را برای خود به وجود آورند، « بازارها » به صورت مستقل و جهانی درمی آیند، بنابراین نمی توانیم آنچه را که در کشور ما اتفاق می افتد از آنچه که در دیگر نقاط جهان رخ می دهد، جدا کنیم. ما در آستانه ورود به دنیای « خود محدودیتی » (47) هستیم. این محدودیت ها ما را مجبور می سازد که فقط در چارچوب بودجه عمل نماییم.
درباره بودجه گرایی پارلمان یا به عبارت دیگر بودجه بندی تقویمی بدیهی است چنانچه پارلمان نقش خود را در بودجه ریزی توسعه دهد و زمان طولنی از وقت پارلمان به بحث و بررسی بودجه اختصاص یابد، تمیز بین « قانونگذاری » و « بودجه ریزی » از یکدیگر تا حدودی مشکل می شود. بودجه چتری است که هر دو مقوله « اختصاص منابع » و « قانون گذاری » را در بر می گیرد. در جهان آینده : دنیای نوین بودجه ریزی قانون گذاری، طرح های قانون گذار با عنایت به بودجه ارزیابی و تعدیل خواهد شد.
در مورد نکته آخر « دیوان سالارگرایی فعالیت های پارلمان» آیا بایستی تعداد بیشتری کارشناسان بودجه در پارلمان به خدمت گرفته شوند؟ سنجش قانون گذاری در قبال بودجه موضوعی است بسیار فنی، این امر بستگی به تحلیل، ارزیای، مدل های اقتصادسنجی، پنداشته ها و غیره دارد. بنابراین نیاز حتمی به وابستگی فناوری پیش خواهد آمد. تحولات دیگری نیز به پیچیدگی مقوله بودجه خواهد افزود، یعنی پارلمان ها باید توجه خود را بیشتر به ستانده ها و عملکرد و نتایج مبذول دارند تا داده ها. در عین حال سنجش ستانده ها به مراتب مشکل تر از سنجش داده هاست . همچنین دست و پنجه نرم کردن با الزام ها برای قانون گذاران به مراتب مشکل تر از اقلام نقدی است. بنابراین پارلمان ها به تدریج به سوی دنیای جدیدی درحرکت اند. اینکه آیا آنها برای ورود به دنیای جدید آمادگی دارند ـ دنیایی که در حال شکل گیری است احتناب ناپذیر است ... پرسش های زیر ذهن را به تامل وا می دارد:
• آیا در مقایسه با بیست سال پیش امروزه پارلمان ها در مورد بودجه با محدودیت های بیشتری روبه رو هستند؟ بلی ! اما نه به دلیل افزایش ظرفیت بودجه ریزی، بلکه به دلایل دیگر.
• آیا در مقایسه با بیست سال پیش بحث های بودجه ای بخش بیشتری از بحث های پارلمانی را از آن خود کرده است ؟ آری ! زیرا بودجه امروزه اهمیت بیشتری می یابد.
• آیا امروزه جنبه های فنی بودجه در مقایسه با گذشته بیشتر شده است؟ بلی ! مخاطره های سه گانه ای که بر سر راه گسترش نقش پارلمان ها قرار دارد، عبارت است از:
1. محدودیت هایی که قانونگذاران راسا بر خود اعمال می کنند.
2. فروپاشی دیوارهای موجود بین بودجه و دیگر فعالیت های قانون گذاری.
3. تشدید آسیب پذیری قانونگذاران در مقابل فناوری های جدید و مهارت های کارشناسی تخصصی، در مقابل این مخاطره ها قانون گذاران می توانند مقاومت کنند، آنها را بپذیرند یا مهار نمایند.