امیر مقامی / حقوقدان
«تفسیر قانون اساسی یک گل زرین نیست که تنها بر سینه شورای نگهبان زده شده باشد. هرکس مامور اجرای قانون است حق تفسیر دارد. شورای نگهبان هم به مناسبت وظیفهای حق تفسیر وظیفهاش حق تفسیر قانون [اساسی] را پیدا کرده است.» این بخشی از گفتههای حقوقدان برجسته کشور، جناب دکتر کاتوزیان در همایش «حاکمیت قانون اساسی، راهکارها و موانع» است. (ایران، 24 آذر 83، ص 2) مراجع مختلفی بنا بر وظایف قانونی خود عملا دست به تفسیر قانون اساسی میزنند و طبق آن تفسیر نیز عمل میکنند. رئیس جمهوری، مجلس، قضات دادگستری (از دادگاههای بدوی تا دیوان عالی و ریاست قوه قضاییه)، مجمع تشخیص مصلحت و ... همگی عملا بارها با مصوبات و آرا و احکام خود قانونی اساسی را نیز تفسیر کردهاند. اما آنچه به عنوان «تفسیر رسمی» و «لازم الاجرا و لازم التباع» است، تفسیری است که 12 عضو شورای نگهبان طبق اصل 96 قانون اساسی ارائه میدهند. تا زمانی که شورا تفسیر رسمی ارائه نداده است، همه این مراجع تفاسیر خود را ملاک قرار داده و عمل مینمایند. تفاسیر شورای نگهبان از قانون اساسی معمولا یا در پی سوالات و استفسارات انجام میشود یا پس از بررسی یک مصوبه مجلس، شورا به دلیل تفسیری که از اصلی قانون اساسی ارائه میکند ممکن است مصوبه را مغایر قانون اساسی بشناسد. در این وضع، مصوبه مجلس عملا به یک استفساریه تبدیل میشود.
معمولا در جهت تفسیر قوانین (اعم از قانون اساسی و قوانین عادی) غیر از مرجع رسمی تفسیر، تفسیر قضایی در دادگاهها و تفاسیر شخصی نیز وجود دارد. در مورد قوانین عادی، مجلس شورای اسلامی مرجع تفسیر قوانین است و قضات دادگاهها نیز طبق اصل 73 قانون اساسی میتوانند در راستای انجام وظایف خود (تمییز حق) قوانین را تفسیر نمایند که این روند میتواند نهایتا منجر به صدور رای وحدت رویه در دیوان عالی کشور گردد و به نوعی تفسیر رسمی قضایی از قانون ایجاد شود اما این تفسیر تا جایی معتبر است که مغایر قاون نباشد یا مجلس، تفسیر دیگری از آن ارائه نکند. معمولا حقوقدانان نیز هر یک میتوانند برای خود تفسیر خاصی از قانون اساسی یا قانون عادی داشته باشند که البته این «تفسیر شخصی»است و برای هیچ کس لازم الاتباع نیست و به همین دلیل ایرادی ندارد که مغایر تفسیر رسمی باشد.
این روزها موضوع واگذاری نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا به شورای نگهبان مطرح شده است. سخنگوی شورای نگهبان درباره این موضوع فعلا سکوت کرده و هیچ سابقهای نیز در اسناد و سوابق شورای نگهبان وجود ندارد که مشخص کند آیا شورای نگهبان طبق قانون اساسی میتواند چنین وظیفهای را نیز برعهده گیرد یا نه؟ پس تا اینجا هیچ «تفسیر رسمی» از اصل 99 قانون اساسی وجود ندارد و ما در پی آن هستیم که «تفسیر شخصی» خود را – جدا از هیاهوی سیاسی- از این اصل ارائه کنیم بلکه در تصمیمگیری آن شورا مورد توجه قرار گیرد. این اصل «نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همهپرسی» را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. از میان 7 نوع مراجعه با آرای عمومی، شش مورد فوق صراحتا ذکر شده است و قانونگذار در مقام بیان از واگذاری نظارت بر هفتمین رایگیری یعنی انتخابات شوراها (اعم از شورای شهر و سایر شوراهای فصل هفتم قانون اساسی) به شورای نگهبان امتناع نموده است.
از سوی دیگر مقدمه قانون اساسی، صراحتا این قانون را «به عنوان بیانگر نهادها و مناسبات سیاسی» جامعه نامیده است که باید «هرگونه استبداد» و «انحصار» را نفی نماید و زمینه مشارکت مردم در نهادها و بنیادهای سیاسی را فراهم نماید. به جاست که به این نکته بیشتر دقت کنیم که چرا تنها انتخابات شوراهاست که در اصل 99 ذکر نشده است؟! در این مورد به گمان ما باید به هدف شوراها به عنوان پارلمانهای محلی و غیرسیاسی رجوع کنیم.
قانون اساسی صراحتا با توجه به ساختار شورای نگهبان دو جایگاه و وظیفه کاملا مشخص برای آن در نظر گرفته است؛ یکی انطباق قوانین کشور با موازین اسلامی و قانون اساسی (اصول 4 و 96) و دیگری نظارت بر شش نوع مراجعه به آرای عمومی که «یک به یک» در اصل 99 نام برده شده است. اگر بنا بود وظایفی بیش از این برای این شورا تعیین شود قطعا باید ساختار و امکاناتی گستردهتر نیز در قانون اساسی برای آن تدبیر میشد و مثلا تعداد اعضای آن - که مسئولیت نهایی تصمیمات شورا با ایشان است - بیش از 12 نفر یا نامحدود (مثل مجمع تشخیص مصلحت) تعیین میشد. وظیفه بسیاری از نهادهای نام برده شده در قانون اساسی، در همین قانون دقیقا مشخص شده و جزئیات آن به قوانین عادی واگذار شده است اما جایی که مسئولیتی در قانون اساسی تعیین شده است بنا نیست مسئولیتها و اختیارات به وسیله یک قانون عادی توسعه یابد. در حالی که به عنوان مثال در مورد دیوان عالی کشور میبینیم که اصل 161 «انجام مسئولیتهایی که طبق قانون به آن محول میشود» را نیز از وظایف دیوان عالی کشور دانسته است و اجازه داده مسئولیتهایی (به گمانم در راستای اهداف نظام قضایی مصرح در اصل 156) بر عهده دیوان عالی کشور قرار گیرد اما در مورد شورای نگهبان چنین نص و مجوزی در قانون اساسی پیشبینی نشده است.
پس چه مستمسکی برای طراحان واگذاری این امر به شورای نگهبان وجود دارد؟ مستند ایشان این است که اصل یکصدم، «نحوه انتخاب و نظارت شوراها» را به قانون عادی محول کرده است که مجلس تصویب میکند. تردید جدی نگارنده این است که در اینجا منظور از «نظارت شوراها»، «نظارت بر عملکرد شوراها»ست و نه «نظارت بر انتخابات شوراها»؛ مخصوصا که بلافاصله از «سلسله مراتب» شوراها سخن به میان آورده است: «... نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند» و ظاهرا این «نظارت» اخیر همان است که در مواد 79 تا 82 قانون شوراها (1375) آمده است.
نتیجه آن که آنچه از مجموع قانون اساسی به دست میآید؛ ظاهرا آن است که توسعه وظایف و مسئولیتهای نهادهای مشخص شده در قانون اساسی به بیش از آنچه در این قانون ذکر شده است؛ مجاز نیست و نمیتواند وظیفه نظارت بر انتخابات شوراها را به شورای نگبهان واگذار نمود. آنچه گفته شد، تفسیری شخصی بود و ما نیز انتظاریم تا تفسیر رسمی شورای نگهبان و مستندات آن را بررسی نماییم.