دو سوی یک تصمیم

سعداله زارعی: اقدام رئیس جمهور در مورد الحاق زیرمجموعه «سازمان مدیریت و برنامه ریزی» به استانداری ها سبب بروز مباحثی شد و البته اکثر کسانی که به اظهارنظر در این خصوص پرداختند مخالف این اقدام رئیس جمهور بودند. گاهی هم حرارت مخالفت ها تا بدانجا کشیده شد که تو گویی یک اتفاق بسیار وحشتناک در عرصه اجرایی کشور افتاده است.
عمده انتقاداتی که در این ماجرا متوجه دولت و شخص رئیس جمهور شد این بود که این اقدام بطور کلی به انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی می انجامد، زیربنای برنامه ریزی در کشور را منهدم می کند، استانها را به سمت استقلال از دولت مرکزی سوق می دهد و این بخصوص در استانهایی که با موضوع قومیت ها مواجه است خطرناک می باشد و بالاخره اینکه این اقدام رئیس جمهور فراقانونی است چرا که با مجلس شورای اسلامی هماهنگ نشده است و البته با نگاه اولیه به طرح به نظر می آید حق با منتقدین و معترضین باشد اما کمی که تامل می کنیم در می یابیم که اکثر این اعتراضات وارد نیست. به این موارد توجه کنید:
1-اصل 126قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با صراحت از اختیارات «خاص» رئیس جمهور در مورد سازمان مدیریت و برنامه ریزی خبر داده و گفته است: «رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بعهده دارد و می تواند اداره آنها را بعهده دیگری بگذارد» بنابراین همانگونه که رئیس محترم قوه مقننه نیز با صراحت گفت: رئیس جمهور برای ایجاد تغییرات در سازمان مدیریت و برنامه ریزی نیازی به درخواست از مجلس نداشته است.
2-موضوع تغییر در ساختار سازمان مدیریت سابقه ای به درازای عمر دولت های هاشمی و خاتمی دارد تا جایی که در دولت حجت الاسلام خاتمی کلیات آنچه امروز توسط دکتر احمدی نژاد اعلام و تاحدی اجرا شده، به تصویب رسیده است. بنابراین نباید سخن آنان که مدعی اند اقدام کنونی دولت فاقد پشتوانه کارشناسی است را چندان جدی گرفت.
3- ساختار اداری کشور در استانها همواره از «پراکندگی» رنج برده است. ما در هر استان- و به تبع آن در هر شهرستان- حداقل 30سازمان اداری داشتیم که هرکدام از این ها مستقیماً به تهران وصل بودند و در تهران نیز وزارت خانه های بسیار فربهی داشتیم که خود را برای پاسخگویی به مراجعات روزانه اداری از هر استان آماده می کردند در همان حال استاندار و فرماندار علیرغم آنکه نماینده رسمی دولت خوانده می شدند فاقد- تقریباً- هر اختیاری در مورد نیروی انسانی، منابع مالی و برنامه ریزی برای استان خود بودند. در همان حال سالانه بخش وسیعی از اعتبارات هر استان صرف رفت و آمد سازمان های اداری به تهران یا رفت و آمد مسئولان 30وزارت خانه و معاونت رئیس جمهور به استانها و شهرستانها شده است. نظرگاه جدید دولت که فعلاً یک گام اولیه اجرایی آن برداشته شده است ناظر بر این است که سازمان های دولتی مستقیماً تحت ریاست عالیه استاندار فعالیت کنند و بطور غیرمستقیم - تخصصی- با وزارت خانه مربوطه در تماس باشند در این فرایند وزارت خانه ها اگرچه بسیار کوچک تر شده اندولی از نقش تخصصی آنان کاسته نشده است. برای مثال طبق طرح جدید از این پس برنامه کشاورزی استان اصفهان در هر سال در تعامل میان استاندار و مسئولان سازمان جهاد کشاورزی استان اصفهان تنظیم می شود و سپس به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور منعکس می گردد. این سازمان برشی از کتاب برنامه سال آینده اصفهان را به وزارت خانه جهاد کشاورزی می فرستد تا از زیر چشم تخصصی این وزارت خانه عبور کند و با سیاست های کلان بخش کشاورزی و دامداری انطباق داده شود و در نهایت موارد اصلاحی از طریق سازمان مدیریت و برنامه ریزی به استانداری اصفهان منعکس می گردد تا رسیدگی شود. در این فرایند وزارت جهاد نمی تواند در اتاق های دربسته به تنظیم برنامه کشاورزی استانها- که هرکدام مقتضیات و اولویت های جداگانه ای دارند- بپردازد و استانداران نظاره گر و پشتیبانی کننده برنامه هایی باشند که خود در تهیه آن هیچ نقشی نداشته اند و ممکن است ابعاد و اجزاء آن برنامه ها را هم درنیابند.
4-یکی از نکات مهم طرح این است که از این پس سازمان مدیریت و برنامه ریزی از شکل کنونی که خارج از ستاد دولت است به درون ستاد دولت منتقل می شود و وظیفه می یابد تا علاوه بر نقشی که در تخصیص بودجه در چارچوب سیاست های رسمی دولت دارد بعنوان چشم ناظر رئیس جمهور بر بودجه عمل می کند و تحرک ستاد رئیس جمهور را بالا می برد. این در حالی است که کاهش وظایف دست و پاگیر صنفی این سازمان سبب می شود تا ابعاد تخصصی این سازمان بالا برود. بنابراین نباید تصور کرد که حذف دنباله های استانی و شهرستانی سازمان مدیریت و برنامه ریزی به معنای کورکردن چشم مدیریت در استانها می باشد چرا که عیناً استانداران نیز سازمان برنامه مشابهی در درون ستاد استانداری در کنار خود دارند که به استانداران در تهیه برنامه جامع استان و اعمال دیدگاه های کارشناسی مدد می رسانند بنابراین کاهش تخصص گرایی بعنوان یکی از آثار طرح نباید درست باشد.
5- افزایش قدرت استانها و توزیع مستقیم تر پول در استان ها طبعاً نمی تواند بدون ضمیمه شدن ملاحظات دیگر همراه باشد می توان استاندار قدرتمندی- حداقل در اندازه قدرت یک وزیر- داشت بدون آنکه این به معنای خلع سلاح دولت و رئیس جمهور باشد. الگوی پیش روی ما در بسیاری از کشورها تجربه شده است. مدل اداری مورد نظر دولت برخلاف آنچه گفته می شود، «فدرالیسم» نیست چرا که افزایش اقتدار استانداران به معنای تقسیم منابع زیرزمینی استان در خود استان نیست و در همان حال استانداران مستقیماً از سوی دولت منصوب می شوند و ادامه مسئولیت آنان مستقیماً به تصمیم دولت بستگی دارد اما البته می توان به آن نام نوعی از «فدرالیسم اقتصادی»- نه بطور کامل- گذاشت این فدرالیسم اگر از تمرکز فزاینده دولت در پایتخت بکاهد همان آرزویی است که پس از دهها سال راهی برای تحقق یافته است.
6- این طرح و طرح های تکمیلی مرتبط با آن اگر اجرا شوند بدون شک بار پایتخت کشور را کم می کند بسیاری از گره های کور تهران از این طریق حل و فصل می شوند. ما اگر فرض کنیم هر سازمان دولتی در هر استان روزانه حداقل 5 نفر مأمور اداری را روانه تهران نماید و هر استان 30 سازمان داشته باشد، جمع حداقل نیروهایی که هر روز از 30 استان کشور راهی پایتخت می شوند به 4500 نفر می رسد بار ترافیکی این 4500 نفر را اگر روی هواپیماهای مسافربری، قطارها و اتوبوس ها تقسیم کنیم متوجه می شویم که از این رهگذر چه مصیبتی گریبان کشور را گرفته است و اگر هزینه های این مسافرت ها- شامل هزینه سفر، حق مأموریت، و چندین هزینه دیگر که نوعاً در محاسبات نمی آیند- را محاسبه کنیم و در تعداد روزهای اداری سال ضرب کنیم رقم سرسام آوری به دست می آید. اگر توزیع قدرت سازمان مدیریت و برنامه ریزی مقدمه توزیع کلی قدرت دولت در نهادهای دیگر باشد، اقدام رئیس جمهور پاسخ یک نیاز چندین ساله است.
7- اجرای مصوبه نظام در خصوص اصل 44 قانون اساسی نیازمند تن دادن دولت به وضع جدیدی است که در آن دولت از شکل کارفرمای کل به ناظر تبدیل می شود اگر این مصوبات ذیل اصل 44 بخواهد اجرایی شود باید اختیارات از مرکز به اقصی نقاط کشور منتقل شود.
اما در عین حال نباید تصور کرد شکستن قدرت سازمان برنامه و انتقال آن از خارج از ستاد به درون ستاد دولت و عمده شدن اختیارات استانداران و تصمیم گیری درباره برنامه ها و هزینه های هر استان در خود استان تبعات منفی ندارد. طبعاً هر طرح مثبت خالی از تبعات منفی نیست مهم این است که در توازن میان این دو جنبه های مثبت فزونی گیرد. نکاتی از این نوع عبارتند از:
1- در سیستم اداری کشور ما صدها سال است که مرکز کشور محل تصمیم گیری درباره هر درشت و خرده اجزاء کشور می باشد. عمده شدن جمعیت کشور در تهران و انباشته شدن تهران از هزاران فرصت آموزشی، بهداشتی، درمانی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و شغلی نشانه های آشکار حاکمیت این تفکر طی حدود 200 سال گذشته است. انتقال سیستم اداری کشور از شکل متمرکز به شکل توزیع شده کار دشواری است و چند سال زمان می برد تا مورد قبول واقع شود.
2- جذب و تخصیص بودجه در استانها یک کار کاملاً تخصصی است و احتمالاً از توان فعلی شعبه های استانی سازمان مدیریت و برنامه ر یزی - که حالا قرار است مستقیماً زیر نظر استاندار باشند- خارج می باشد. بنابراین انتقال بار تخصصی برنامه ها از سازمان مدیریت به استانداری ها - در شرایطی که توانایی تخصصی برنامه ریزی در استانها فراهم نشده است- حتماً با تبعات منفی همراه خواهد شد که البته این می تواند از یک سو مهار شود و از سوی دیگر موقتی باشد.
3- تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه ر یزی به این دلیل صورت می گیرد که امکان جذب بودجه در استانها تسهیل شود ولی نباید توقع داشت که این با یک «چرخش از بالا» به راحتی حل و فصل می شود اگر دولت در استانها و شهرستانها زمینه لازم برای جذب سرمایه های کلان - که تاکنون از استانها دریغ می شده است- فراهم نکند تزریق یکباره سرمایه های کلان استانها را دچار عدم تعادل می کند و زمینه فسادهای میلیارد تومانی را افزایش می دهد. دولت باید اقرار کند که این استعداد در اکثر استانها وجود ندارد و دولت طی سالهای گذشته برای ورود به این مرحله زمینه سازی نکرده است پس بهتر بود دولت در یک فرایند مشخص کار را از مراکز استانها شروع می کرد و زمینه ها را برای عملی شدن طرح آماده می نمود.