مشروطیت و دگرگونی ساختار دولت

جان فوران
در دوران قاجار، شاه مانند گذشته از قدرتی پر دامنه و مطلق العنان برخوردار بود. اعلان جنگ، عقد صلح، بستن پیمان، واگذاری تیول، اعطای مناصب، تعیین و وصول مالیات با او بود. او بالاترین مرجع در نظام قضایی کشور محسوب می‌شد، اختیار مرگ و زندگی همه اتباع کشور در دست او بود. شاه نهایتا می‌توانست نسبت به مال و منال هر یک از شهروندان کشور ادعا داشته باشد.
با این اختیارات، شکل حکومتی ایران، استبدادی و آمرانه بود و این استبداد و آمریت تا پایین‌ترین سطوح دولت امتداد و بازتاب می‌یافت. در حوالی سال 1179 ش دیوان سالاری ایران شکل کاملا جنینی داشت و اندازه‌اش کوچک بود. اما در طی سده نوزدهم (1179 تا 1279) ش دستگاه حکومتی دولت رشد کرد و به صورت نوینی درآمد، وقتی به سال‌های دهه 1270 می‌رسیم ده وزارتخانه در ایران مشغول فعالیتند. خدمات پستی، روزنامه رسمی، تلگراف و آموزش و پرورش جزو حوزه‌هایی بودند که به صورت نوین اداره می‌شدند. در قلمرو سنتی دولت، فتحعلیشاه (دوران پادشاهی 1176- 1213ش) و ناصرالدین شاه (دوران پادشاهی 1227- 1275ش) حرمسرای بزرگی داشتند. (ناصرالدین شاه 200 همسر داشت که هر همسر خدمتکاران، ندیمه‌ها، کالسکه و تشکیلات خاص خود را دارا بود)، زنان حرمسرای شاه نفوذ زیادی در دربار اعمال می‌کردند و شاهد ختها از طریق ازدواج با حکام، مقام‌های دولتی، روحانی و سایر مقام‌های بلندپایه بر دامنه نفوذ خود بر دربار می‌افزودند. در راس دستگاه دیوان سالاری، هر مقام و اداره به صورت ملک خصوصی دارنده مقام تلقی می‌شد، رهبری دیوان‌سالاری به دست خانواده‌های معدود حاکم افتاده بود و اینان سخت با یکدیگر هم چشمی و رقابت می‌کردند. حکام و والیان در آغاز از میان خانواده‌ها و قبال بزرگ برگزیده می‌شدند و تعداد زیادی از شاهزادگان قاجاری به این مقام منصوب می‌شدند. این تغییر در مقایسه با دوره صفویه (قبل از سال 979 ش) بدان معنا بود که در آن مرکز هر ایالت، مینیاتور یعنی شکل کوچکی از دیار تهران وجود داشت و مردم آن ایالت بار سنگین هزینه‌ها را تحمل می‌کردند. حکام از خودمختاری نسبتا عمده‌ای در قلمرو خویش برخوردار بودند و بخش اعظم مازاد حوزه تحت فرمان خویش را نزد خود نگاه می‌داشتند. شاهان قاجار برای درمان بحران‌های مالی مختلف، مقام‌ها و مناصب حکومت ایالت، ضرابخانه و گمرک را به مزایده می‌نهادند. در نیمه دوم سده نوزدهم حکومت ایالت‌ها به طور عادی به مزایده گذاشته می‌شد و هرکس پول بیشتری می‌داد حکومت از آن او می‌شد. برنده مزایده در مقام حکم ایالت، سعی می‌کرد از طریق مالیات‌های مختلف درآمد کسب کند. پس هر ایالت را به چند ولایت و ناحیه تقسیم می‌کرد و به همان روال مقام‌های ایالتی را به مزایده می‌نهاد. بار همه این مزایده‌ها و هزینه‌ها در نهایت به دوش دهقانان می‌افتاد که در پایین‌ترین رده اجتماعی قرار داشتند و می‌بایست همه این وجوه را بپردازند. در سال 1272 ش امین السطان صدر اعظم، به لاسلز وزیر مختار برتانیا گفت: از ما هیچ نوع میهن پرستی را انتظار نداشته باشید. چنین چیزی در کشور وجود ندارد. در عوض تا بخواهید نفع شخصی آزوشره فراوان است. از این که بگذریم کسی به سایر مسایل کاری ندارد. و ایالت‌ها نیز مانند تهران، امر گردآوری مالیات‌ها و فروش منصب موجب کم شدن درآمد دولت و افزایش بار سنگینی مالیات‌ها بر دوش طبقه‌های پایین می‌شد. اداره شهرها به شیوه ای بود که اخاذی چندان به طور آشکار صورت نمی‌گرفت زیرا مقام‌های بلندپایه شهری را شخص شاه تعیین می‌کرد و آنها معمولا به افکار عمومی شهرنشینان توجه داشتند. کشور دارای دو نظام حقوقی و قضایی بود، یکی داروغه که به تخلفات شهری رسیدگی می‌کرد و دیگری حاکم شرع که به دعاوی مدنی و شخصی می‌پرداخت. ارتش قاجار در طول سده نوزدهم دستخوش دگرگونی‌های چندی شد و در هیچ یک از این دگرگونی‌ها مشکل آن چنان حل نشد که ارتش به صورت ابزار سودمندی در سیاست خارجی مورد استفاده قرار گیرد. ارتشی که به آقا محمدخان قاجار کمک کرد تا در دهه 1170 ش به سلطنت دست یابد ماهیتا با ارتش شاه عباس بزرگ فرق چندانی نداشت. نفراتش بین 60 تا 70 هزار بود سالی 6 تا 7 ماه حقوق می‌گرفت. سلاح‌های عمده‌ای تیروکمان، گرز، شمشیر، نیزه و خنجر بود. سواره نظام زره بر تن می‌کرد و بعضی نیز سپرهای کوچکی داشتند. واحد اسلحه آتشین به تفنگ و عمدتا تفنگ‌های فتیله‌ای مجهز بود. از توپخانه به ندرت استفاده می‌شد. بعد از سال 1179 ش عباس میرزا ولیعهد در راه نوسازی تعلیمات نظامی و تسلحیات تلاش‌هایی به عمل آورد اما تسلیحات ایران کیفیت نامرغوبی داشت و روس‌ها در جنگ‌ها ایران را شکست دادند. تنها در دوره کوتاه صدارت امیرکبیر در سال‌های ارتش منظمی ایجاد شد که هم تمرین نظامی بهتری می‌دید و هم حقوق بیشتری به نفرات آن پرداخت می‌گردید. ارتش مزبور اسما از 100 هزار پیاده نظام و 30 هزار سواره نظام تشکیل می‌شد اما احتمالا تعداد واقعی آن بیش از 20 هزار نفر نبوده است. با این ارتش شورش‌های سال 1229 ش سرکوب گردید اما بعد از برکناری امیرکبیر راه انحطاط پیمود. در ماجرای افغانستان زیر فشار انگلیس‌ها ناچار به عقب‌نشینی گردید. دولت، هزینه ارتش را از بازاریان با بهره کلان وام می‌گرفت در حالی که سربازان گرسنه برای بقای خویش به کار بدنی برای دیگران تن در می‌دادند. در سال 1279 ش ارتش غیر از بریگاد 10 هزار نفری قزاق زیر نظر روس‌ها تمرین می‌دید و کارایی نسبتا خوبی داشت- به 2 هزار نفر که محافظ شخصی دولتیان بودند محدود می‌شد. شاه زمانی گفته بود نه ارتشی دارم و نه مهمانی که در اختیار ارتش بگذارم. آمادگی نظامی و نظم انظباط سربازان در حد ناچیز و نزدیک به صفر بود.
یرواند آبراهامیان می‌گوید: قاجاریه بر جامعه‌ای ضعیف و تکه پاره شده فرمان می‌راند که به موجب سیاست تفرقه بینداز و حکومت کن. به دقت در حال تعادل نگه داشته می‌شد و این امر نیاز به ارتش دایمی یا دیوان سالاری کاملا مجهز را از میان می‌برد. در نتیجه، دولت قاجار در مقایسه با دولت صفوی، کوچک‌تر و رشوه‌گیرتر بود، هر چند از نظر نهادی در سال 1900 بیش از سال 1179ش از استحکام برخوردار بود، اما به اندازه صفویه بر اوضاع کنترل نداشت. ناتوانی دولت قاجار تا حد زیادی ناشی از وضعیت بحران مالی بود که تقریبا در تمام طول حکومت این سلسله ادامه یافت. بحران مالی خود تا حدی معلول ضعف قاجاریه و نظام جهانی بود که سرانجام راه را برای بحران مشروعیت در برابر جامعه مدنی هموار نمود. نخستین گزارش مربوط به بحران مالی دولت قاجاریه به دهه 1200 ش بر می‌گردد که فریزر از کاهش درآمدها سخن می‌گوید این کمبود و کاهش در اوایل دهه 1210 ش به یک بحران تمام عیار منجر گردید، علت آن نیز جنگ‌های روسیه و ایران بود که طی آن‌ها هم بخش‌هایی از ایران جدا شد و هم بار سنگین غرامت.
به اعتقاد لمبتون از حکومت محمدشاه قاجار به بعد ایران مدام با بحران‌های مالی روبرو بوده است. با اصلاحات مالی امیرکبیر از میزان مستمری‌ها و حقوق دولتیان به میزان زیادی کاسته شد و احتمالا قبل از سقوط امیر بودجه دولتی متعادل شده بود (سقوط امیر تا حدی ناشی از سعایت همین مستمری بگیران و حقوق بگیران بود). این وضعیت در دهه 1270 ش عوض شد و ایران کم و بیش در یک بحران مالی مزمن فرورفت. در این بحران، فشارهای خارجی نقش مهمی را داشت: به دنبال لغو امتیاز تنباکو، دولت ناچار شد برای پرداخت غرامت به صاحب امتیاز در 1271 ش به استقراض خارجی متوسل شود. با کاهش ارزش تومان، نرخ مالیات‌ها افزایش یافت اما دولت با کاهش درآمد روبرو می‌شد؛ و سرانجام، با از بین رفتن تولید ابریشم، یکی از منافع درآمد دولت از زمین از بین رفت. جمع دیون دولتی در بحران‌های مالی و تلاش‌های نومیدانه متعاقب آن‌ها. استقراض خارجی، واگذاری امتیازاتی به بیگانگان، کاهش دادن ارزش پول و سوءاستفاده و فساد ناشی از فروش و حراج مناصب دولتی. بر آتش نارضایتی نفت پاشید و دولت قاجار را با بحران فزاینده مشروعیت روبرو ساخت. میرزا علی معاون وزارت خارجه ایران 1217 ش طی نامه‌ای به وزیر مختار بریتانیا در تهران دعاوی حکومت مطلقه شاهان قاجار را شرح می‌دهد:
شاهنشاه ایران تا آنجا که در یادها مانده یا به حافظه تاریخ سپرده شده همیشه نسبت به اتباع خویش حاکم مطلق‌العنان بوده، بر جان، مال، عرض، ناموس، املاک و خواسته‌شان اختیار مطلق دارد به طوری که اگر شاه دستور قتل هزاران بی‌گناه را نیز صادر کند کسی یارای نافرمانی‌ یا زیر سوال بردن فرمان را ندارد.
در پایان سده نوزدهم واقعیت قدرت دودمان قاجار با آنچه در نوشته‌ها می‌آمد فاصله زیادی داشت. آبراهامیان می‌نویسد: قاجاریه خودکامگانی بدون ابزار خودکامگی بودند. این سایه‌های خدا بر روی زمین، فرمانشان در مناطق دور از پایتخت نادیده گرفته می‌شد؛ شاه شاهان در برابر تظاهرکنندگان مسلح بر خود می‌لرزید این حاکمان مستبد با اجاره ضمنی قدرتمدان ایالت‌ها، رهبران دینی و مقام‌های محلی حکومت می‌راندند. تنها قدرت‌های خارجی نبودند که اداره نقاط دور دست را از تهران با مانع و مشکل روبرو می‌ساختند، بلکه حملات راهزنان نیز اعتبار و حیثیت دولت مرکزی را نزد مردم ایران، زیر سوال می‌برد. یک گام اساسی در فرسایش قدرت مطلقه شاهان قاجار، جدا شدن منابع مشروعیت مذهبی و سیاسی بود که در نیمه اول سده نوزدهم (1179 تا 1279ش) روی داد. مجتهدان بزرگ، شاه را سایه خدا بر روی زمین می‌نامیدند اما او را عاری از صفات خدایی می‌دانستند. شاه نایب امام زمان هم نبود. از همین جا نوعی جدایی و تفکیک در کارکردهای دینی و سیاسی پدید آمد وجود شاهان برای حفظ نظم و وجود علما برای حفظ دین لازم بود. شاه بدان سبب که سایه خدا بر روی زمین بود مشروعیت داشت از طرف دیگر دربار نیز مجتهدان اعلم را نایبان امام زمان می‌دانست. در بعد دینی شاه نیز مثل هر مومن معتقد دیگر تابع مرجع تقلید بود و از یک مجتهد بزرگ تقلید می‌کرد اما در عین حال پادشاه اسلام و امت شیعه بود و وظیفه داشت در برابر تجاوز و تعرض کافران به اسلام به دفاع از آن اقدام کند. طبق معمول در اصول عقاید شیعه و دلالت‌های سیاسی آن نوعی ابهام وجود داشت: جدایی سیاست و مذهب، یا جدایی دولت و روحانیت موجب می‌شد که رویارویی این دو نیز مانند همکاری‌شان امکان‌پذیر گردد. در طول سده نوزدهم مناسبات دولت و روحانیت، بین این دو قطب نوسان می‌کرد اما به تدریج به قطب رویارویی نزدیک شد. حول این قطب انتقاد روحانیت از دولت تبلور می‌یافت و دیوار توهم فرو می‌ریخت. فتح علی شاه پادشاهی متشرع و پارسا قلمداد می‌شد و به عنوان طلبه دینی مورد احترام روحانیت بود. اما در زمان محمدشاه تنش میان روحانیت و دربار آغاز شد. به اعتقاد ارجمند، دهه‌های 1260 ش دوران آرامش و همکاری بود. دولت بر اوضاع تسلط داشت و روحانیت همکاری می‌کرد. در این مدت تنش چندانی وجود نداشت. بسیاری از روحانیون با سرکردگان دولت قاجار روابط صمیمانه‌ای برقرار کردند اما یک گرایش مخالف نیز وجود داشت. برداشت روحانیت از شاهان سلسله قاجار به تدریج عوض شد آنان قاجاریه را به چشم دولتی می‌نگریستند که با آهنگی فزاینده با قدرت‌های نامسلمان همکاری می‌کنند، قدرت‌هایی که می‌خواهند جامعه اسلامی ایران را نابود سازند. در سال 1281 ش علمای برجسته دینی به وزیر مختار بریتانیا در تهران یادآور شدند که از عبودیت شاه و صدر اعظم در برابر روسیه و خاصه دومین استقراض از روسیه سخت ناراحت و سرخورده شده‌اند، به صراحت از تکفیر شاه در صورت تغییر ندادن روش خود سخن گفتند (که این به معنای برکناری شاه بود). بدین ترتیب دیده می‌شود که نخستین رگه‌های جدایی دین از سلطه سیاسی در جامعه ایران در اوایل قرن بیستم آن چنان تحول می‌یابد و شکل می‌گیرد که روحانیت به مداخله در سیاست می‌پردازد چون متوجه می‌شود دولت به جای دفاع از امت شیعه مذهب و رویارویی با قدرت‌های اجنبی، به آن‌ها مغازله می‌کند. قاجاریه که در جامعه ایرانی محبوبیتی نداشتند، اکنون اینجا و آنجا مشروعیت‌شان زیر سوال می‌رفت. فریزر می‌نویسد: قاجاریه حتی در دهه‌های 1200 ش ر 1210 ش از محبوبیتی برخوردار نبودند، گفته می‌شد به امور مردم توجهی ندارند، مایل نیستند در امور عام‌المنفعه پولی خرج کنند و تنها می‌خواهند به هر قیمتی شده از ایالت‌ها مالیات بگیرند. نام قجر در سرتاسر مملکت مورد نفرت مردم است. قاجاریه هرگز نتوانستند بر این احساسات ضد حکومتی فائق آیند، احساساتی که در ربع آخر سده نوزدهم با نارضایتی بخش‌های مهمی از شهرنشینان- بازرگانان، صنعتگران و روحانیت. نسبت به سلطه بیگانه بر اقتصاد، سیاست و فرهنگ ایران پیوند می‌خورد. به موازات انتقاد روحانیت از قاجاریه به اینکه نتوانسته‌اند از اسلام در برابر کافران و بی‌دینان دفاع کنند، روشنفکران نیز حکومت خودسرانه شاهان قاجار را مورد انتقاد قرار می‌دادند و معتقد بودند حکومت قانون و در نهایت، قانون اساسی و مشروطیت باید جلوی حکومت مطلقه را بگیرد و آن را مهار کند. خودمختاری ایلات نیز عاملی دیگر بود که تحمیل موفقیت‌آمیز حکومت مطلقه قاجاریه بر تمامی جامعه ایران را با مشکل روبرو می‌ساخت. پس جریان‌های گوناگون مشروعیت قاجار را زیر سوال بردند و زمینه اقدام را برای نهضت اجتماعی اواخر دوره قاجار فراهم کردند.
تاریخ تحولات اجتماعی ایران
شرح نمودار : مقایسه نمودار اول و دوم نشان می‌دهد که چگونه تغییر زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی بر حاکمیت تاثیر گذاشته و طی مدت یکصد سال که این دو ساختار با یکدیگر مقایسه شدند حاکمیت مجبور می‌شود دست به اصلاحات زده و یا در مقابل فشار اجتماعی تسلیم گردد و ساختار سیاسی را از حاکمیت پدرسالاری به سوی حاکمیت مشروطه و پذیرش مشارکت اجتماعی پیش ببرد.