در سال 1950، آمریکای لاتین، توسعهیافتهترین منطقهء جهان خارج از کشورهای صنعتی محسوب میشد. تولید ناخالص داخلی آمریکای لاتین در این مقطع، دو برابر و نیم تولید ناخالص داخلی شرق آسیا و یکچهارم تولید ناخالص داخلی آمریکا بود. اما در آغاز قرن حاضر، این معادله، معکوس شد: تولید ناخالص داخلی منطقهء شرق آسیا بیش از دو برابر شد در حالی که تولید ناخالص داخلی آمریکای لاتین کاهش پیدا کرد.علت این دگرگونی چه بود؟ بدیهی است که عوامل متعددی در این امر دخیل بوده است، از جمله شرایط متفاوت اولیهء دو منطقه، تاثیر فرهنگ، سنتهای تاریخی و منابع طبیعی. برخی عوامل تعیینکنندهء توسعهء اقتصادی نیز مانند موقعیت جغرافیایی (وضعیت طبیعی، فاصله از بازارهای عمدهء جهان و...)، اصلاحات سیاسی و تجاری و وضعیت نهادها نیز در این امر بیتاثیر نیست.
اما موقعیت جغرافیایی دو منطقهء شرق آسیا و آمریکای لاتین، مشابهتهای فراوانی با یکدیگر دارد: هر دو منطقه از نظر منابع طبیعی غنی هستند، در هر دو منطقه کشورهای غنی و فقیر در کنار یکدیگر چیده شدهاند، بخش بزرگی از هر دو منطقه در منطقهء جاره قرار دارد و بالاخره هر دو منطقه در مسیر بزرگترین بازارهای تجاری دنیا قرار دارند.
از نظر میزان همپیوندی و وضعیت نهادها میتوان با مقایسهء دو منطقه، به سه عامل مهم پی برد که علت اصلی عقبماندگی آمریکای لاتین از شرق آسیا در نیمهء دوم قرن بیستم در آن نهفته است: معضلات ناشی از بیثباتی در عرصهء کلاناقتصادی، همگرایی کمتر این منطقه با اقتصاد جهانی و کیفیت نازل نهادهای عمومی آن.
بیثباتی سیاستگذاریهای کلان
بخش اعظم شکاف رشد میان دو منطقه، در ربع آخر قرن بیستم به وقوع پیوست. رشد اقتصادی آمریکای لاتین در دههء 1980 بسیار کند شد به طوری که در آستانهء بحران دیون، سالانه یک درصد از تولید ناخالص سرانهء داخلی منطقه کاسته شد. در پایان این دهه، براساس آمار منتشره از سوی «سازمان بینالمللی کار» (ILO) ، نرخ بیکاری در آمریکای لاتین از 10 درصد فراتر رفت. در نیمهء دوم دههء 1990، رشد درآمد واقعی مردم این منطقه، به پایینترین سطح در دهههای اخیر رسید و بالاخره در سالهای 1998-2003 به صفر کاهش پیدا کرد. در تمامی این سالها، شرق آسیا با نرخ شش درصد در سال تولید ناخالص داخلی خود را افزایش میداد.
مقایسهء دیگر شاخصهای کلان اقتصادی دو منطقه نشاندهندهء تفاوتهای قابل ملاحظهء دیگری میان آنهاست. این تفاوتها به ویژه در زمینهء سطح پسانداز داخلی، آزادسازی تجارت و زیرساختهای اقتصادی و مالی آنها مشهود است. مقایسهء وضعیت فقر مطلق (یعنی کسانی که با کمتر از یک دلار در روز زندگی میکنند) و نیز نابرابری درآمد نشاندهندهء وضعیت وخیمتر آمریکای لاتین نسبت به شرق آسیاست.
یک علت اصلی این عقبماندگی، فقدان سیاستهای ثابت اقتصادی و ناپایداری سیاستهای کلان در آمریکای لاتین است. در حالی که وجود ثبات در عرصهء سیاستگذاریهای کلان، نرخ نازل تورم، نرخهای رقابتی ارز و وجود نرخهای واقعی بهره، شرط لازم برای سرمایهگذاری و رشد اقتصادی در بلندمدت محسوب میشود. این شروط تماماً در دکترین «اجماع واشنگتنی» (Washington Consensus) منعکس شده است. این دکترین در اوایل دههء 1990 با استقبال وسیع اقتصاددانان آمریکای لاتین روبهرو شده است .اقتصاد آسیا نیز مدت ها از این الگو تبعیت کرد.
سیاست مالی: در دههء 1990، میانگین کسری مالی آمریکای لاتین نسبت به تولید ناخالص داخلی این منطقه کاهش پیدا کرد، اما سیاست مالی در اغلب کشورهای این منطقه همچنان خصلتی ادواری به خود گرفت (یعنی سیکل رونق - رکود را طی کرد) و به پشتیبانی مطلق خارجی متظهر شد. مجموعهء این شرایط بر شکنندگی نرخ رشد افزود و فرار سرمایه را دامن زد. به این ترتیب، حساب سرمایه دچار بحران شد. اگرچه نوسانات جابهجایی سرمایه در دو منطقه طی دو دههء اخیر تفاوت چندانی با یکدیگر نداشت، اما شرق آسیا، بهتر توانست شوکهای خارجی ناشی از بیثباتی جریان سرمایه را تحمل کند و علت این امر نیز موقعیت بهتر مالی دولتهای این منطقه، دیون نازل خارجی و قدرت بیشتر بخش صادراتی اقتصاد بود. به همین دلیل، شرق آسیا توانست به سرعت بحران مالی 1997-98 را پشتسر بگذارد و به مسیر رشد اقتصادی بازگردد.
اخیراً دولتهای آمریکای لاتین که به راهبردی سالم در زمینهء رشد اقتصادی روی آوردهاند توانستهاند دیون عمومی را کاهش داده و به مازادهای اولیهء اقتصادی و مالی نایل شوند. یک مثال بارز در این مورد، شیلی است. این کشور توانسته است طی سالیان اخیر به استاندارد بالایی از مدیریت مالی دست پیدا کند.
ثبات سیستم مالی: طی دو دههء اخیر، بر اساس مطالعات بانک جهانی، آمریکای لاتین بیش از هر منطقهء دیگری در جهان - به استثنای حاشیهء صحرای آفریقا - در معرض بحران بانکی قرار داشت. در بسیاری از موارد، این بحران حاصل ادوار رونق - رکود است که بیثباتی مالی و توقف ناگهانی جابهجایی سرمایه از پیامدهای ناگزیر آن است، اما در عین حال، نقش مدیریت ناکارآمد را به ویژه در بانکداری دولتی و نیز چارچوب نامناسب قوانین و مقررات نباید در این بحرانها نادیده گرفت. این بحرانها، خود به معضل دیون در منطقه دامن زده زیرا حل آن در گرو مداخلهء قاطع دولتها و حمایت مالی آنها در برخی موارد است.
بیثباتی سیستم مالی، همچنین موجب بروز نرخهای نسبتاً نازل واسطهگری مالی (Financial Intermediation) ، استفادهء گسترده از دلار آمریکا در معاملات مالی داخلی و افزایش نرخهای بهره شده است. در نیمهء دوم دههء 1990، اعتبارات بانکی واگذار شده به بخش خصوصی در اغلب کشورهای آمریکای لاتین از 30 درصد تولید ناخالص داخلی فراتر نرفت.
طی سالهای دههء 1990، نرخ واسطهگری مالی (که نسبت میان پول وسیع (Broad Money) به تولید ناخالص داخلی است بیشتر از 90 درصد بود و نرخ واگذاری اعتبار به بخش خصوصی نیز از 80 درصد تولید ناخالص داخلی فراتر رفت. اما، شرق آسیا نیز در این سالها با معضلات بزرگ بانکی دست به گریبان بود.
نرخ ارز: جنبهء دیگر بیثباتی کلان اقتصادی که دو منطقه را از هم متمایز میسازد به نرخ ارز مربوط میشود. عناصر اصلی اصلاحات کلان اقتصادی در آمریکای لاتین از اواخر دههء 1980 تاکنون، عبارت بود از کاهش موانع تجاری و حرکت به سوی رقابتی کردن نرخ ارز. آمریکای لاتین به طور سنتی در هر دو زمینهء فوق از شرق آسیا عقبماندهتر است. نرخ ارز در دههء 1990، به طور قابل ملاحظهای در آمریکای لاتین افزایش پیدا کرد. یک علت این امر، استفاده از اهرم نرخ ارز برای تثبیت قیمتهای داخلی به ویژه در اوایل دههء 1990 بود. اخیراً کشورهای آمریکای لاتین سیستمهای ارزی خود را انعطافپذیرتر کردهاند.
همپیوندی با اقتصاد جهانی
اگرچه آمریکای لاتین در ایجاد شرایط لازم برای نیل به ثبات کلان اقتصادی که شرط لازم برای رشد و توسعهء پایدار است، از شرق آسیا عقب مانده است، اما این عقبماندگی در زمینهء همپیوندی با اقتصاد جهانی و رقابتپذیری محصولات صادراتی بیشتر است. در سال 2000 مجموع صادرات آمریکای لاتین از 5/5 درصد کل صادرات جهان فراتر نرفت و این رقم معادل با رقم مربوط به سال 1980 بود. طی این سالها، صادرات شرق آسیا دو برابر شد و از هشت درصد به 20 درصد رسید. بخش اعظم صادرات شرق آسیا به اقلام تکنولوژی پیشرفته (اجزای الکترونیکی و تجهیزات مخابراتی پیشرفته) مربوط میشد. طی دههء اخیر، این اقلام بالاترین و سریعترین رشد را در صحنهء تجارت جهانی داشتهاند. در آمریکای لاتین، به استثنای برزیل و مکزیک رشد صادرات به طور عمده از طریق صدور مواد اولیه و کالاهای با تکنولوژی نازل و متوسط حاصل شد. سهم شرق آسیا در صادرات کالاهای صنعتی و جهانی به سرعت افزایش پیدا کرد در حالی که سهم آمریکای لاتین ثابت باقی ماند و از دو درصد فراتر نرفت.
موتور محرکهء تجارت جهانی، سرمایهگذاری مستقیم خارجی (FDI) توسط کمپانیهای چندملیتی است. شرق آسیا، نه تنها بیشتر از آمریکای لاتین سرمایهگذاری مستقیم خارجی را جذب کرد بلکه نوع سرمایهء جذب شده نیز در شرق آسیا، خصلتی صنعتیتر از آمریکای لاتین داشت.
طی سالهای 1996-2000 ، نیمی از سرمایهگذاری مستقیم در آمریکای لاتین، به ادغام شرکتها و خصوصیکردن بنگاههای دولتی و بانکهای داخلی مربوط میشد.
تفاوتهای دو منطقه در زمینهء سرمایهگذاری مستقیم خارجی از ظرفیتهای فنی و تجارت درون منطقهای نیز ناشی میشود. آمریکای لاتین، تکنولوژی خود را به سرعت شرق آسیا مدرنیزه نکرده است و این امر موجب شده که وضعیت این منطقه از نظر برخی شاخصها چون هزینهء حمل و نقل، عمق راهها، راهآهن و تسهیلات حمل و نقل هوایی، عقبتر از شرق آسیا قرار گیرد. از این گذشته، تحصیل در رشتههای فنی و مهندسی دانشگاهها و هزینهء تحقیقات و توسعهء بنگاههای اقتصادی، آمریکای لاتین به مراتب کمتر از شرق آسیاست. کره، سنگاپور و تایوان از این نظر در عرصهء جهانی پیشتاز هستند.
این سیستم سرمایهگذاری و صادرات در شرق آسیا، از نیروهای منطقهای (حسن همجواری) تاثیر میپذیرد. تجارت درون منطقهای در شرق آسیا رشد چشمگیری داشته و تا پایان دههء قبل به 37 درصد کل تجارت منطقه بالغ شده است. در حالی که این رقم برای آمریکای لاتین 18 درصد بوده است. احتمالاً با ظهور چین تجارت درون منطقهای در شرق آسیا باز هم رونق بیشتری خواهد گرفت.
نهادهای عمومی
وضعیت نهادها، عامل تعیینکننده در تفاوت نرخ رشد اقتصادی کشورهاست. نهادهای دولتی، حداقل در سه زمینه به رشد اقتصادی شرق آسیا مساعدت کردند. اول، تداوم و استمرار سیاستگذاریهای دولت که ثبات سیاسی و اقتصادی را به همراه داشت. این ثبات خود ثبات سیاست گذاریهای کلان را موجب شد که خود عامل تشویق سرمایهگذاری در شرق آسیا بود. دوم، تاکید بر توسعهء اقتصادی به عنوان یک هدف استراتژیک ملی. اتخاذ یک بینش استراتژیک توسط رهبران ملی، همیشه ویژگی کشورهای چین، کره، مالزی، سنگاپور و تایوان بوده است.
سوم، قدرت و استقلال نسبی بوروکراسی دولتی نیز تا حدی در توسعهء اقتصادی شرق آسیا موثر واقع شده است. بوروکراسی آمریکای لاتین، فاقد چنین مشخصهای است. دولتهای آسیایی، همیشه توسعه را بر مبنای یک سنت حرفهای، اخلاقی و مدنی که به دور از اعمال نفوذهای سیاسی تفسیر و اجرا کردهاند. آنها سیاستهای اقتصادی را در مشورت نزدیک با گروههای تجاری اتخاذ و اجرا میکنند. «دفتر توسعهء اقتصادی سنگاپور» نمونهء بارز چنین نهادی است. سنگاپور از نظر کیفیت نهادهای عمومی، یکی از برجستهترین کشورهای جهان محسوب میشود و هفت کشور عضو اتحادیهء شرق آسیا نیز از این نظر در صدر لیست جهانی قرار میگیرند. این در حالی است که اغلب کشورهای آمریکای لاتین در ردههای پایین این لیست قرار دارند.
به طوری که عنصر بینش استراتژیک، استمرار سیاستگذاری و استقلال نسبی بوروکراتیک در جوامع شرق آسیا، توانست تا حدود زیادی فقدان نهادهای بازاری و چارچوبهای حقوقی لازم را (که شرط اولیهء توسعهء اقتصادی در کشورهای پیشرفتهء جهان بود) در دوران پس از جنگ، جبران کند. اما متاسفانه از این عناصر در جوامع آمریکای لاتین خبری نبود. دولتهای این منطقه از جهان، نمایندهء گروههای ذینفوذ جامعه بوده و یا از منافع احزاب رانتخوار دفاع میکنند. از نظر قدرت بوروکراتیک نیز نمونههای روشنی وجود دارد (برزیل، شیلی، مکزیک و...) که حاکی از قدرت و استقلال نسبی وزارتخانههای دارایی و بانک مرکزی کشورهاست. اما سنت حرفهایگری و مدنیت هیچگاه در جوامع آمریکای لاتین ریشه ندوانده است. پستهای دولتی در این جوامع، معمولاً بر اساس پاداش حمایت سیاسی از حزب حاکم، توزیع میشوند.
درسهای سیاستگذاری اقتصادی
دستاوردهای اقتصادی اخیر آمریکای لاتین را باید حاصل مخلوطی از پیامدهای اصلاحات اقتصادی و مزایای «جهانی شدن» تلقی کرد. حداقل چهار درس میتوان از بررسی تطبیقی سیاستگذاری اقتصادی در این دو منطقهء جهان آموخت.
اول، ثبات سیاستگذاریها کلان اقتصادی، شرط لازم برای نیل به رشد و توسعهء اقتصادی است و نباید فقط ضرورت آن را به کاهش تورم و کنترل مالی محدود کرد. سلامت و ثبات سیستم مالی، جزیی ضروری از چارچوبعمومی توسعهء کلان اقتصادی است. سیستم رقبایت ارز و نرخ واقعی بهره نیز از ملزومات توسعه است.
دوم، با توجه به نقشی که دولت و بازار طی دههء اخیر در توسعهء اقتصادی ایفا کردهاند، میتوان نتیجه گرفت که دولت نقش تعیینکننده در حفظ و استمرار و رشد اقتصادی ایفا میکند. نقش دولت در ایجاد زیرساختهای لازم، آموزش فنی و حرفهای، جذب تکنولوژی، تقویت صادرات و جذب سرمایهء مستقیم خارجی، انکارناپذیر است.
سوم، اگر صحیح است که دولت نقش مثبتی در فرآیند توسعه ایفا میکند، در آن صورت هماهنگی و همپیوندی نهادهای عمومی به امری حیاتی مبدل میشود. در بسیاری از کشورها، نیل به این هماهنگی، مستلزم انجام اصلاحات گسترده در بخش عمومی است. تامین استقلال نسبی بوروکراسی، قوه قضاییه و مقامات گمرکی و مالیاتی، محور این اصلاحات است. باید فعالیتهای ضدفساد نیز قویاً مورد حمایت قرار گیرد و توسعهء سازمانهای جامعهء مدنی برای نظارت بر عملکرد دولت، تشویق و حمایت شود. چهارم، تجربهء شرق آسیا نشان داده است که نهادها باید با گذشت زمان تغییر کنند و خود را با شرایط تطبیق دهند. در غیاب یک چارچوب حقوقی مناسب برای حق مالکیت هرگونه ترتیبات دیگر اقتصادی با شکست روبهرو میشود. تجربه نشان داده است که در مراحل بعدی توسعه، باید ساختارهای اداری و قانونی، در جهت حمایت از نهادهای سیستم بازار، اصلاح و تقویت شود.