محمدهادی مهدویان / کارشناس اقتصادی و مدرس دانشگاه
طی سه دههء گذشته تحولات اقتصادی کشور تحتالشعاع سلطهء بیچون و چرای بودجهء دولت بر اقتصاد ملی و تحولات بودجهء دولت در گرو نوسان قیمت نفت در بازارهای جهانی بوده است. هر زمان که قیمت جهانی نفت بالاتر از سطح بلندمدت متوسط خود قرار داشته است، صرفنظر از دلایل و علل آن، بودجهء دولت با یک تاخیر زمانی کوتاه متناظراً انبساطی بوده است. در این دورهها همبستگی عجیب و غیرقابل انکاری بین شدت افزایش قیمت جهانی نفت و شدت انبساط بودجهء دولت وجود داشته است. متقابلاً هر زمان که قیمت جهانی نفت دچار افت و نزول شده، بودجهء دولت از نظر تامین منابع جایگزین مالی با گرفتاری مواجه شده است، زیرا که اثر چرخدندانهای بودجه و عملیات مالی دولت مانع از آن شده که انقباض مالی به سرعت و سهولت انبساط مالی محقق شود، بلکه بعضاً انقباض مالی و تثبیت عملیات بودجهای دولت ناممکن تلقی شده است. در چنین شرایطی نیز غالباً دولتهای مختلف در کشور به تامین مالی تورمی تمسک جستهاند که رهیافت عمدهء آن استقراض بودجهای از بانک مرکزی و افزایش نرخ ارز بوده است.
این شیوهء مدیریت بودجهای و مالی در کشور که بر اساس آن روند تحولات و مدیریت توسعهای کشور تلویحاً به نوسان یک عامل ناشناخته، یعنی قیمت جهانی نفت، محول میشود، زیانهای بسیار سنگینی بر روند و ساختار توسعهء صنعتی و مالی کشور وارد ساخته و میسازد. تعجبانگیز آنکه در دولتهای متوالی از سال 1353 به بعد مگر در مقاطع بسیار استثنایی تقریباً در پنج مقطع خیزش قیمت جهانی نفت (سالهای 1352، 1358، 1370، 1375، 1384) و مقاطع افت شدید قیمت نفت پس از دورههای فوق، این همزمانی در سیکلهای بازار جهانی نفت و بسط و قبض بودجهای و به تبع آن همزمانی در سیکلهای نفتی با تحولات کلان اقتصاد ایران همواره وجود داشته و خودنمایی کرده است.
موضوع همزمانی سیکلهای نفتی و بودجهای و اقتصاد کلان کشور و انفعال و بیتصمیمی دولتهای متوالی در این زمینه و بنابراین رهاسازی اقتصاد ایران در سیکلهای پردامنه انبساطی تورمی و رکود تورمی از قدیمیترین مباحث سیاستگذاری اقتصادی در ایران از دههء 40 به بعد بوده است.گفته شده این مباحث جز در مقاطع استثنایی همواره وجود داشته است. مقطع استثنایی موردنظر در سالهای تدوین قانون برنامه سوم و سه سال اول اجرای قانون مزبور بوده است که طی آن دولتمردان کشور قانع شدند برای رهایی از اینگونه نوسانات ناخواسته و ناشناخته بهتر است ترتیباتی اتخاذ شود و ایجاد صندوق مازاد درآمد ارزی نفت پاسخ مقدماتی تحلیلگران در آن مقطع به این معضل بود. درآمدهای نفتی و آثار زیانبار آن بر توسعهء صنعتی کشور از بابت نوسانات شدید، ناپایداری و اتمامپذیری آن و نیز از بابت ایجاد فضای رقابتی نامتعادل به زیان تولیدکنندگان داخلی از دیرباز موضوع تحلیل و نظریهپردازی اقتصاد بوده است. علاوه بر آن درآمدهای نفتی باعث پرورش عادتهای منفی مصرفی، رفتارها و پدیدههای اقتصادی و سیاسی ناهنجار، نهادینه شدن این مشکلات و ممانعت از توسعهء نظام مطلوب مالیاتی، ایجاد و گسترش فعالیت رانتجویانه، ضعف در زمامداری دولت و ایجاد همه گونه آثار منفی در نهادسازی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در کشور میشود.
دولت نهم از ابتدای آغاز بکار، سیاستهای مالی و پولی را در بستر ظاهراً جدیدی مورد تجدیدنظر قرار داد که کیفیت و آثار آن نسبت به آنچه که در گذشته در سیاستهای اقتصادی کشور اتفاق افتاده است، متفاوت نبود. انبساط مالی و بودجهای متکی به نفت، انبساط پولی ناپایدار، بزرگ شدن دولت و بودجه، تزریق منابع مالی بدون التفات به ظرفیتهای جذب، کمتوجهی به ضعفهای ساختاری و نهادی و مشکلات طرف عرضهء اقتصاد، اتکا به سیاستهای دستوری در حوزهء قیمتها و متغیرهای پولی و از همه مهمتر غفلت از ناپایداری درآمد نفت و تهدید تورمی ویژگیهای عمدهء تحولات اقتصادی کشور طی یکسال و نیم گذشته بوده است.
اینک بودجهء کشور در آستانه شروع و تداوم افت قیمت جهانی نفت، فشارهای مالی خارجی در استفاده از منابع ارزی کشور، بروز مشکلات در تامین مالی خارجی و هزینه شدن فاینانسهای مصوب قبلی در نقطهء عطف جدیدی قرار گرفته است. مضافاً آنکه تودهء نقدینگی عظیم متراکم به علاوه تعهدات مالی جدید بودجهای و پولی (در حوزهء تسهیلات بانکی) اقتصاد کشور را در معرض تهدیدات تورمی جدید قرار داده است. بعد دیگر این مشکل ظرفیتهای به اتمام رسیدهء شرکتها و موسسات دولتی و بانکهایی است که طی یکسال و نیم گذشته از طریق اعمال قیمتهای کنترلی و سیاستهای دستوری تقریباً تمام تلاش و توان خود را در حوزهء خدمترسانی مصروف کردهاند و متاثر از این پدیده دچار ساختارهای مالی بسیار ضعیف، زیانهای انباشته، مطالبات دولتی عظیم و بعضاً ارزش ویژه منفی شدهاند. از کلیهء این جنبهها بودجهء سال 1386 و تحولات اقتصادی کشور در سال 1386 نقطهء عطفی خواهد بود، زیرا که اصلاح ساختارها و سیاستهای اقتصادی مورد بحث و رفع آثار انباشته و متراکم نقدینگی، بهصورت پایدار و مستحکم، پس از تعدیل تورمی امکانپذیر خواهد بود.
در فرآیند بررسی و تصویب بودجهء پیشنهادی دولت برای سال 1386 چند مطلب اساسی وجود دارد که باید مورد توجه نمایندگان محترم مجلس قرار گیرد. نخستین مطلب عمده آنکه تتمیم و فراغت از بودجهء سالجاری تاثیرات عمدهای در روند هزینه شدن یا ایجاد بینظمی در روند هزینه شدن بودجهء سال آینده برجای خواهد داشت. این مطلب بر سیاستگذاران اقتصادی و مجلس محترم پنهان نیست که بودجهء کشور تقریباً در کلیه سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی دارای حداقل یک متمم بوده است. با این وصف همواره شکاف عظیمی بین اجرای بودجه و مصوبات مجلس وجود داشته است. این شکاف عمدتاً از طریق انتقال و جابهجایی حجم عظیمی از منابع بودجهای از ردیفهای عمرانی به ردیفهای هزینه جاری و یارانهها اتفاق میافتد که بهطور سنتی باعث افزایش و تراکم طرحهای پرهزینه و ناتمام دولتی شده است.
با علم به این پدیده و شکاف مرجح آن است که بررسی متمم بودجهء سال جاری مقدم و اولی بر بودجه سال 1386 قرار داده شود،زیرا اگر آنگونه که منعکس شده نظر مجلسیان بر عدم تصویب و تخصیص وجوه ارزی جدید برای متمم بودجهء سال 85 و صرفاً مجوز جابهجایی ردیفهای عمرانی به جاری و یارانهها قرار داشته باشد، آنگاه توقف در اجرای طرحهای عمرانی برای حداقل یک دورهء ششماهه دور از انتظار نخواهد بود. در این صورت لازم است که پس از مشخص شدن نظر مجلس محترم در مورد متمم بودجهء سالجاری، بودجهء سال 86 از بابت مکانیزمها و فرآیندهایی که نحوهء هزینه شدن ردیفهای عمرانی را بلافاصله از ابتدای سال 1386 آغاز کند، مورد رسیدگی قرار گیرد.
مطلب عمدهء دیگر آنکه با توجه به فرصت کوتاه مجلس در تنظیم و تصویب بودجهء سال 86، میتوان بخش عمدهای از تصمیمگیریها را که بهطور سنتی در مجلس در ایام طرح بودجهء مورد گفتوگو و تصویب قرار میگرفت از فرآیند بررسی بودجهء سال آینده مستثنا کرد. به عنوان مثال موضوع تخصیص ارز برای واردات فرآوردههای نفتی و تنظیم قیمت این فرآوردهها و اصلاح بخش انرژی میتواند موضوع بحث مستقل و قانون مستقل دیگری قرار گیرد، مشروط بر آنکه پیشگیری و پیشبینی زمینهء تخصیص ارز آن از سقف ارزی بودجهء سال 86 انجام شده باشد. این استراتژی را میتوان به سایر زمینهها نظیر اصلاح یارانهها، سیاستهای پولی و بانکی، تدوین سیاستهای بخش مسکن، تخصیص بخشی از بودجهء مناطق و امثال آن، تعمیم داد. این شیوهء کار از دو بابت قابل توصیه است، نخست آنکه فرصت بیشتری در اختیار نمایندگان محترم مجلس خواهد بود تا در اینگونه موارد با پرهیز از تعجیل و شتاب، نظرات کارشناسی دستگاهها و کارشناسان مستقل را مورد توجه قرار دهند. مطلب دوم آنکه نظام بودجهریزی کشور از بابت تضعیف دستگاه بودجهریزی و برنامهریزی در شرایط حاضر گسیختهتر از آن است که استدلالات ناظر بر مزیتهای وحدت بودجهای و وحدت منابع و مصارف بودجهء کشور، محلی از اعراب داشته باشد.
با توجه به مشکلاتی که در حوزهء برنامهریزی و مدیریتی بودجه کشور بروز کرده است جا دارد که مجلس محترم اولاً در مباحث مربوط به تصمیمگیری در نظام مدیریت کلان کشور با قوت و فعلیت بیشتری وارد شود و ثانیاً جایگاه مستحکمتری برای مجلس در این زمینه تدارک کند. اقتصاد ایران از بابت تصمیمگیریها و مولفههای اثرگذار بیرونی خارج از کنترل در شرایط حاضر در وضعیت آسیبپذیری قرار گرفته است که احتمال تسری گرفتاریهای بودجهای به حوزهء تراز پرداختها و پولی و بانکی در سالهای آینده دور از انتظار نیست و از این بابت مجلس محترم باید نقش عمدهتری به عهده داشته باشد.