بنتالهدی حمیدی
نخستین انتخابات رسمی شوراها در چارچوب اجرای قانون اساسی، هفتم اسفند 1377 در حالی که 20 سال از پیروزی انقلاب اسلامی میگذشت، در چارچوب برنامه توسعه سیاسی و گسترش نهادهای مدنی و مشارکت عمومی برگزار شد. در این انتخابات حدود 185 هزار نفر اعضای اصلی و علیالبدل شوراهای سراسر کشور از سوی مردم برگزیده شدند و بالاخره در روز نهم اردیبهشت 1378 شوراهای شهر و روستا به طور رسمی دوره چهار ساله مسئولیت خویش را برای تحقق بخشی از حاکمیت مردم که عملی شدن آن در گرو فعالیت این نهاد است، آغاز کردند.
شوراها براساس اصل یکصدم قانون اساسی <برای پیشبرد سریع برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی> تشکیل شدهاند.
اصل هفتم قانون اساسی که شوراها را از ارکان تصمیمگیری و اداره امور کشور قلمداد میکند، برای شوراها جایگاهی متمایز از دولت مرکزی و نهادهای آن قایل است. به علاوه شوراها که از طریق انتخابات محلی پدید میآیند و دارای استقلال مالی و اداری هستند، براساس ماده 17 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری، مصوب 1361، شخصیت حقوقی دارند.براساس ماده 71 قانون جدید تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای شهر کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، شوراها وظایفی دارند که اهم آنها عبارتند از: انتخاب شهردار برای مدت چهار سال؛ بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارساییهای اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه و طرح پیشنهادهای اصلاحی و راهحلهای کاربردی در این زمینهها و ارائه آن به مسئولان، نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح مصوب در امور شهرداری، همکاری با مسئولان اجرایی و سازمانهای عمومی، برنامهریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات مختلف با موافقت دستگاههای مربوطه، تصویب، اصلاح و متمم بودجه سالانه شهرداری، تصویب لوایح یا لغو عوارض شهر و نیز تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت و...
در واقع تشکیل شوراها را میتوان گامی اساسی در راه تحقق مردمسالاری دانست. این رکن که تا سالها به خاطر اوضاع ناآرام پس از انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی و فوریتهای دوران سازندگی معطل مانده بود، بالاخره اجرایی شد. با اجرای این اصل قانون اساسی و تشکیل <پارلمانهای محلی> مردم فرصت بیشتری برای مشارکت در امور شهری پیدا کردند. ولی کمکم و با اجرای قوانین مربوط به شوراها، نواقصی رخ نمود که باید رفع شود.
اصلاح، تحدید
مجلس شورای اسلامی برای نخستین بار در آذر 1361 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور را در 53 ماده به تصویب رساند و در خرداد 1375 قانون کنونی شوراها را تصویب کرد اما در دورههای مختلف این قانون بارها مورد حک و اصلاح قرار گرفت.
در چند سال اخیر نیز مواردی از اصلاح قانون شوراها را شاهد بودیم اما این اصلاحات معمولا با واکنش منفی اعضای شوراها مواجه شده است.
بدون تردید با تاسیس شوراها، قدرت بخشی از نهادها کاهش یافت و این امر موجب نوعی چالش حفظ قدرت میان این سازمانها از یک سو و شوراها برای کسب قدرت واقعی از سوی دیگر شده است.
بیشتر اعضای شوراهای کشور لوایح اصلاح قانون شوراها را که توسط دولت ارائه شده است، در جهت تضعیف نقش و جایگاه شوراها تلقی میکنند. و در مواردی <حذف محترمانه شوراها را هدف نهایی لایحه اصلاحیه قانون شوراها> عنوان کردهاند. مهدی چمران، رئیس شورای شهر تهران، در خطبههای پیش از نماز جمعه هفته گذشته، با اشاره به اصلاحات قانون شوراها، گفت: متاسفانه هر بار که قانون اصلاح شد، توان شوراها کاهش یافت و هرچند از قانون اساسی دور میشویم از توان شوراها هم به تدریج کاسته میشود و مشکلاتی را به وجود میآورد.
او افزود: شوراها نیاز دارند که با مبنای اصول قانونی به اداره شهر یا روستای خود بپردازند و این به نفع نظام، مردم و اجرای اصل 44 است که هرچه میتواند دولت را کوچکتر کند و امور محلی مردم را به شهر یا محل بسپارد و دولت راحتتر بتواند به اهم مشکلات کشور بپردازد.
رئیس شورای عالی استانها اسفند سال گذشته نیز در ششمین جلسه کمیسیون حقوقی - اقتصادی مجمع مشورتی شوراهای اسلامی مراکز استانهای کشور که در مشهد برگزار شد، اعتراضات شدیدی را نسبت به مجلس و شورای نگهبان در واگذار نکردن اختیارات لازم به شوراها ابراز داشت.
وی با تاکید بر این که مشکلات فعلی شوراها، بحث دولت نیست، بلکه بحث نظام اداری کشور است، گفت: به عنوان مثال هر سال مالیات در کشور اخذ میشود، ولی ما در شوراها حق نداریم عوارض را زیاد کنیم.
او با انتقاد از این که در موقع انتخابات کشور، شوراها و شهرداریها باید به فرمانداریها برای اجرای انتخابات کمک مالی کنند، افزود: این در حالی است که شهرداریهای برخی از شهرهای کوچک حتی حقوق کارمندان خود را هم نمیتوانند بدهند. با این رویه خیلی بهتر است که تمام امور به دست دولت بیفتد. خودشان عوارض را هم بگیرند، شهر را اداره و ترافیک آن را رفع کنند.
یکی از موارد تاسفبرانگیز درباره شوراها مسائل مربوط به شورای شهر کرمانشاه بود که استانداری و فرمانداری مربوطه سعی کردند با انحلال آن مسائلی را که پیش آمده بود، رفع و رجوع کنند. گرچه این شورا در انتخابات شهردار از خود ضعف نشان داد اما به جای رفع مشکل، با انحلال مواجه شد. قرار است انتخابات میان دورهای شورای این شهر همزمان با انتخابات ریاستجمهوری در 22 خردادماه برگزار شود و بیش از یک سال است که این شهر شورا ندارد. رئیس شورای عالی استانها در این باره نیز گفته بود: اصل انحلال یک شورا و شکسته شدن حرمت آن برای همه شوراها مایه تاسف است.
مرتضی طلایی، دیگر عضو شورای شهر تهران نیز، معتقد است: هرچند برخی تغییرات به سبب ناکارآمدی قوانین قبلی ضروری بود اما تغییراتی که در آن با تحدید اختیارات شوراها مواجه هستیم نیز محل چالش و بحثهای فراوان شده است. او به بیان جایگاه شوراها، طبق قانون اساسی میگوید:<اگر چه قانون اساسی در اصل 57 قوای حاکم را مقننه، مجریه و قضاییه معرفی نماید، اما مداقه در اصول 6 و 7 اینگونه مینمایاند که شوراها از ارکان اصلی تصمیمگیری و اراده امور کشور هستند. لذا اگرچه شوراها قوهای از قوای نظام نبوده و نمیباشند، اما به عنوان رکنی رکین با اتکاء به رای مستقیم مردم و به نمایندگی از آنها به اعمال نظر میپردازند. همچنین اصل 103 قانون اساسی نیز استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامهای کشوری دولت را در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیم شوراها کرده است. بنابراین توسعه و گسترش نظارت دولت بر شوراها از آنجا که این نهاد رکنی در کنار سایر ارکان نظام است، نه مجموعهای در طول آن، با روح قانون اساسی در تضاد است.>
دکتر علی نودرپور، رئیس هیات مدیره جامعه مهندسان شهرسازی ایران نیز معتقد است لایحه پیشنهادی دولت برای اصلاح قانون شوراها در راستای نظارت و کنترل بیشتر دولت بر شوراها بوده و در عمل نیز شوراها در انجام وظایف به ویژه انتخاب شهردار و دهیار دچار محدودیت جدی بودهاند و فعالیتهای شورای عالی استانها نیز نتوانسته مانع محدودسازی شوراها شود.
به گفته او آنچه که امروز به عنوان حدود اختیارات شوراها مطرح است، صرفا به نظارت و کنترل سازمانهای عمومی غیردولتی شهرداریها و نیز دهیاریها محدود شده است و با وجود عنوان شورا که محدوده شهر و روستا را دربردارد، عملا هیچ نظارتی بر سایر فعالیتها و اقدامهای محلی که توسط سازمانهای دولتی انجام میشود، ندارد و به عبارت دیگر تبدیل به شورای شهرداری و شورای دهیاری شدهاند.
شورایاریها
اعتراضها در خصوص تحدید شوراها به نتیجه مطلوبی منجر نشده است. امروز وبا گذشت 10 سال از عمر شوراها، انتظار میرفت، بر قدرت و اقتدارش افزوده شود، در حالی که مردم در دوره اول انتخابات شوراها با شوق از پررنگ شدن حضور شان و اثرشان در جامعه، به پای صندوقهای رای رفتند، اما کم کم این حضور به شرکت در انتخابات محدود شد، انتخابات شورایاریها هم نشان داد که مردم از شوراهای محله استقبال چندانی نمیکنند.
نوذرپور در این باره معتقد است به دلیل نقص در قانون کنونی شوراها و در نبود شوراهای محله، شورایاریها بدون پشتوانه معتبر قانونی و صرفا در چند شهر کشور تشکیل شده است و به لحاظ عدم تعیین جایگاه این شوراها، از اختیارات و وظایف محدودی برخوردارند. از طرف دیگر شوراهای شهر به ویژه در شهرهای متوسط، بزرگ و کلانشهرها به دلیل فقدان مکانیسم موثر برای ایجاد ارتباط سازمان یافته با مردم در اخذ نظرات واقعی مردم ولحاظ آن در برنامهها و بودجههای شهرداریها ناتوان بود و امکان اطلاعرسانی صحیح، سریع و به موقع را نیز به شهروندان ندارند.>
دکتر محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام معتقد است امروز ادامه مسیر شوراها با دو تهدید جدی روبرو است. تهدید نخست، محدود کردن اختیارات و آزادی عمل شوراها با تغییر واپسگرایانه است که طبیعتا به تضعیف جایگاه مدیریتی و اثرگذاری این نهاد مردمی میانجامد و دومین تهدید، تلاش برای به انحراف کشاندن شوراها از جایگاه اجتماعی آن برای ورود به عرصه مسایل سیاسی و جناحی است که طبیعتا شوراهای اسلامی را از خاستگاه و هدف اصلی خود که همان ساماندهی و پیشبرد و توسعه اجتماعی در کشور و تمرکز برای حل معضلات جامعه فارغ از منازعات و مناقشات سیاسی است، بازمیدارد.
شورا، نمادی مردمی
حسن بیادی نایب رئیس شورای شهر تهران، شوراها را از یادگارهای امام(ره) و نشات گرفته از اندیشههای مردم محور ایشان میداند و معتقد است: شوراها نهادی مردمی است و مانند هر نهاد مردمی و اجتماعی دیگری در مدت زمان کوتاه نمیتواند موثر باشد و باید با گذر زمان اثر و نتیجه خود را نشان دهد.
بیادی نیز از قوانین حاکم بر شوراها ناراضی است و میگوید: این قوانین نقایصی دارد که بخشی از آن ناشی از تفکر دولت در واگذار نکردن اختیارات به شوراها و مدیریت شهری است.
او با اظهار تاسف از همکاری دولت و بخشی از مجلس در تضعیف مدیریت شهری و شوراها، یکی از معضلات این نهاد را دخالت فرمانداریها معرفی میکند و آن را برگرفته از تفکری میداند که قصد ضعیف نشان دادن شوراها و در نهایت انحلال آنها را دارد. این در حالی است که شوراها به دنبال تحقق آرمانهای امام(ره) هستند و نمایندگان مجلس نیز باید در جهت فرمایشات رهبر معظم انقلاب این نهاد را هرچه بیشتر تقویت کنند.
او با تاکید بر این که بخشی از مردمسالاری دینی با تقویت شوراها متبلور میشود، افزود: مردم تواناییهای زیادی دارند که نباید فقط به حضور در پای صندوقهای رای محدود شود. مردم حتی گاهی بدون چشمداشت، خدمات خود را ارائه میکنند. این مشارکت مردم موجب کاهش هزینهها، اولویتبندی کارها، افزایش نظارت بر انجام امور، رضایتمندی مردم، بهبود کیفیت کارها، جلوگیری از موازیکاری و رشد توقعات بیجا و... میشود.
نایب رئیس شورای شهر تهران همچنین به یکی از گلایههای جدی شهرداریها و شوراهای شهر پرداخت و آن را نبود <مدیریت واحد شهری> دانست.
به اعتقاد او مسایل مربوط به ترافیک، مدیریت محیطزیست، آب و فاضلاب، انتقال آبهای زیرزمینی، بهداشت عمومی و... همگی باید زیرنظر یک نهاد، مدیریت شوند. اما متاسفانه در کشور ما این امور متولیان متعددی دارند و گاه یک مسئله چند متولی دارد که موازیکاری میکنند.
البته بیادی معتقد است از آنجا که هنوز ساختار خوبی برای مدیریت واحد شهری نداریم نمیتوان به یک باره همه این وظایف را پذیرفت بلکه مجلس باید وارد عمل شود و متناسب با اقلیم، فرهنگ و سیاست کشور ساختاری را برای استقرار مدیریت واحد شهری در کشور اتخاذ کند.
بلااستفاده ماندن ظرفیتها
عباس حاج رسولیها، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان نیز معتقد است شوراها ظرفیتهای خیلی خوبی دارند. در قانون اساسی نیز توجه بسیاری به آن شده است اما بیش از 50-40 درصد این ظرفیت استفاده نمیشود. که آن هم فقط در قالب شهرداریها است. درحالی که هر جا شوراها همکاری کرده نتایج بسیار خوبی حاصل شد و اگر تحولی وجود دارد مرهون سیستم شوراها است. او نیز به مسئله مدیریت واحد شهری و لزوم استقرار چنین سیستمی اشاره میکند و میگوید: متاسفانه مدیریت واحد شهری که در آن باید وظایف بیشتری به شوراها و شهرداریها وارد شود، هنوز محقق نشده است. درحالی که در دنیا بسیاری از خدمات شهری را همین نهادها ارائه میدهند حتی خدماتی مانند راهنمایی و رانندگی البته از نظر ساختاری هم ما نیاز به اصلاحاتی داریم. این وظایف باید مستقیما به شوراها و شهرداری واگذار شود. اصل 44 قانون اساسی هم همین مفهوم را بیان میکند. اما دولت مخابرات، گاز، برق، آب و فاضلاب، کتابخانهها و... را در دست دارد. حتی زمین شهر که باید متعلق به شهرداری باشد تا آن را مدیریت کند، در دست دولت است.
او معتقد است: از آنجا که رهبر معظم انقلاب موافق این امر هستند مجلس نیز باید فشار بیاورد و قوانینی تصویب کند که مدیریت واحد شهری محقق شود و کار در دست بخش خصوصی و یا بخش عمومی مردمی مثل شوراها قرار بگیرد.
حاج رسولیها حضور و مشارکت مردم در شوراها را بسیار مناسب ارزیابی میکند و معتقد است حاصل کار مشترک و تعامل این نهاد با مردم رضایتمندی نسبی شهروندان است. اگرچه در بخش تکریم ارباب رجوع هنوز به معدل خوبی نرسیدهایم و هنوز کارهای زیادی باید انجام دهیم. چرا که نیاز به کار فرهنگی دارد و این نوع کار همیشه زمانبر است.
اختیارات محدود
سیدسعید موسوی، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز نیز بر لزوم افزایش اختیارات شوراها تاکید دارد و میگوید: طبق قانون وظایف فراوان و متعددی برای شوراها تعیین شده است که پیرو آن اختیارات وسیعی نیز باید برای این نهاد در نظر گرفت. اما با کمال تاسف آنچه اکنون و با گذشت 10 سال از عمر شورا در حال اجرا است با آنچه گفته شد همخوانی ندارد.
تا زمانی که مدیریت واحد و یکپارچه شهری محقق نشود و تمامی دستگاههای خدماترسان از جمله نیروی انتظامی، راهنمای و رانندگی، سازمانهای آب، برق، گاز، تلفن و... زیر نظر شهرداری قرار نگیرد، امکان تحقق اصول مصرح در قانون اساسی وجود ندارد.
او میافزاید: تشکیل شوراها با مسئولیت وسیع و انتظارات گسترده مردمی و کمترین اختیارات موجب دلزدگی مردم و گاهی عدم توجه آنها به این نهاد متولد شده از نظام جمهوری اسلامی میشود. متاسفانه دوبار اصلاح قانون شوراها، نه تنها به نفع اختیارات شوراها نیست بلکه به مواردی محدودیتهای شوراها را افزایش داده است.
او علت این مسئله را مقاومت مدیران اجرایی در رابطه با واگذای مسئولیتهایی که قانونا باید به شوراها سپرده شود، میداند و میافزاید: متاسفانه هیچ ارادهای هم در دولت و مجلس برای افزایش اختیارات شورا وجود ندارد.