در این ارتباط طرحی زود هنگام از سوی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی ارائه شد که حاکی از امر تفویض امر نظارت بر انتخابات شوراها همانند نظارت بر مجلس خبرگان، ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی از مجلس به شورای نگهبان بود. این طرح پس از عرضه به رسانهها با مخالفتها و البته با مخالفتهای چند روبه رو شد در این فاصله از سوی دولت محترم (وزارت کشور) نیز اصلاح قانون انتخابات شوراها به مجلس تقدیم شد که اگر چه گستردگی طرح پیش گفته را در امر واگذاری نظارت به همراه نداشت، اما به هر صورت حضور محترم شورای نگهبان را در امر نظارت بر انتخابات شورا تاکید میکند. با توجه به موضعگیریهای موافق و مخالف طرح و لایحه مزبور لازم است جزییات هر دو پیشنهاد تعیین شود تا تصمیمگیرندگان با آگاهی بیشتر نسبت به قبول یا رد آن اقدام کنند.
نگاهی به طرح دو فوریتی
طرح فوق که شامل 5 ماده بود درصدد است تا سه محور اساسی را مورد تصویب قرار دهد: الف- هم زمانی انتخابات شوراهای اسلامی با انتخابات مجلس خبرگان در سال جاری. ب- اصلاح تعداد اعضای اصلی و علیالبدل شوراها و بازگشت به قانون 1357. ج- تفویض امر نظارت بر انتخابات شوراها از مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان. آن چه در این نوشته اشاره شده و مورد برسی واقع میگردد محور سوم یعنی انتقال نظارت از مجلس به شورای نگهبان است. تهیهکنندگان طرح دو فوریتی در مقدمه توجیهی این طرح این گونه استدلال میکنند که: به علت فقدان ساز و کار اجرایی لازم در اعمال نظارت (مجلس) با مشکلات رو به روست، حال آنکه شورای نگهبان بر اساس اصل 99 قانون اساسی که در اعمال نظارت بر انتخابات هم تجربه طولانی داشته و هم ساز و کار لازم را فراهم نموده است، لذا استفاده از این امکانات و ساز و کار نظارت شورای نگهبان برای مجلس در اعمال نظارت بسیار مغتنم خواهد بود. و در ادامه پیشنهاد اصلاحی خود را در خصوص مواد 53 و 73 قانون موجود را بدین شرح تقدیم نمودهاند: ماده 53- نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور بر عهده شورای نگهبان میباشد که بر طبق مواد 73 و 74 قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی و انتخاب شوراهای مذبور خواهد بود. ماده 73- به منظور امر نظارت بر انتخابات شوراها، هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور متشکل از 5 نفر به ترتیب مقرر در ماده 5 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شوراهای اسلامی تشکیل شد. بدین ترتیب در صورت تصویب امر نظارت بر انتخابات شورای اسلامی کشور بر عهده شورای نگهبان قرار خواهد گرفت و هیات مرکزی نظارت بر مسئولیت نظارت بر این انتخابات را عهدهدار خواهد شد. علیرغم این توضیح لازم است در دو بعد این نظریه و مبنای طرح مورد نقد و برسی قرار گیرد. 1- مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی 2- لزوم یا عدم لزوم نظارت استصوابی مندرج در اصل 399- مغایت با مصالح عالی کشور.
مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی
تدوینکنندگان قانون اساسی در سالهای اولیه پیروزی انقلاب اسلامی مقرر نمودند تا مرجعی مستقل از قوای سه گانه امر خطیر نظارت بر انتخابات را به عهده داشته باشد و از آنجا که جایگاه مجلس و ریاست جمهوری از اهمیت حیاتی برخوردار است به همراه نظارت بر رفراندومها، نظارت بر این قبیل از انتخابات را نیز بر عهده شورای نگهبان نهادند و سپس در مجلس بازنگری قانون اساسی به دلیل اهمیت نظارت بر انتخابات خبرگان، این امر نیز بر عهده شورای نگهبان قرار داده شده. اصل 99 قانون اساسی پس از بازنگری مقرر میدارد: شورای نگهبان نظارت بر مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همهپرسی را به عهده دارد. آنچه که در نگاه اول به نظر میرسد این که محدوده اصل 99 افاده حصر دارد که توسعه آن بدون مجوز قانون اساسی معقول به نظر نمیرسد اضافه نمودن مصادیق دیگر انتخابات بر وظایف مندرج در اصل 99 توسط قانون عادی امکانپذیر نیست. جدا نمودن امر نظارت بر انتخابات شوراها از اصل 99 و واگذاری آن به قانون عادی نمیتواند خالی از حکمت باشد چرا که رویکرد حاکم بر مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، یک رویکرد مردمی بوده و تدوینکنندگان در صدد بودند تا امور شوراها از جمله انتخابات آن را بر عهده مردم و شهروندان قرار دهند و اصولا تصویر واگذاری آن به شورای نگهبان حتی مطرح نشده و در مذاکرات صورت گرفته هیچ سخنی در این جهت بیان نشده است. مضافاً بر آن که قانونگذار در جایی دیگر تعیین تکلیف نظارت بر انتخابات شوراها را بر عهده قانون عادی نهاده است. شاید بتوان اصلاح به عمل آمده توسط مجلس بازنگری قانون اساسی در اصل 99 و توسعه دامنه نظارت شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان را مؤید این امر بدانیم که قلمرو این نظارت محدود و محصور به مصادیق مذکور در اصل میباشد و در صورت تمایل به افزایش آن لزوماً باید قانون اساسی و نه قانون عادی اصلاح شود.
نظارت استصوابی در انتخابات شوراها
بر اساس تفسیری که شورای نگهبان در سال 1370 از اصل 99 قانون اساسی ارائه نمود نظارت مندرج در اصل، 99 نظارت استصوابی تلقی شد که شامل تمام مراحل انتخاب از جمله تایید و رد صلا حیت کاندیدها میباشد. مجلس شورای اسلامی نیز در پی این تفسیر مبادرت به تصویب قانونی نمود که مقرر میدارد این نظارت و عام و استصوابی است. اکنون این سوال مطرح میشود که در صورت واگذاری نظارت بر انتخابات شوراها از مجلس به شورای نگهبان آیا این نظارت از نوع استصوابی خواهد بود و یا از قسم استطلاعی؟ آنچه فعلاً میتوان گفت این که تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 بر نظارت استصوابی تاکید دارد، لیکن به دلیل فقدان این وظیفه در قانون اساسی برای شورای نگهبان استصوابی تلقی نمودن آن اندکی جای تامل دارد و چه بسا که از قلمرو نظارت استصوابی خارج باشد. در این صورت مشکل نظارت دو گانه پیش خواهد آمد که از یک طرف در انتخابات شوراها از نظارت استصوابی استفاده نشود و ار طرف دیگر در سایر انتخابات از نظارت استصوابی استفاده گردد و این امر موجب رفتار دو گانه شورای نگهبان شود و تردیدهایی را بین افکار عمومی ایجاد کند.
لایحه پیشنهادی اصلاح قانون شوراها
پس از ظهور مخالفتها با بررسی طرح راجع به اصلاح قانون شوراها، لایحهای از سوی دولت به قید دو فوریت برای اصلاح قانون شوراها تقدیم مجلس گردید که اگر چه اشکالات قانون اساسی آن نسبت به طرح دو فوریتی خفیفتر میباشد، لیکن مخالف با مصالح کشور در آن به نحو آشکاری مشهود است. در لایحه مورد اشاره نیز دو ماده 57 و 58 به شرح ذیل اضافه شده است: ماده 57- پیش از شروع انتخابات، هیاتی متشکل از هفت نفر، دو نفر نماینده مجلس شورای اسلامی به انتخاب کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، دادستان کل کشور و چهار نفر با انتخابات شورای نگهبان به عنوان هیات مرکزی نظارت بر انتخابات معرفی میشوند. تبصره1- از چهار نفر افراد معرفی شده از سوی شورای نگهبان حداقل یک نفر باید عضو آن شورا باشد. تبصره 2- در استانها چهار نفر با انتخابات هیات مر کزی نظارت، دادستان مرکز استان و دو نفر از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی با معرفی مجمع نمایندگان استان، هیات نظارت استان را تشکیل میدهند. تبصره 3- اعضای هیات نظارت شهرستان متشکل از 5 نفر از افراد واجد شرایط توسط هیتهای نظارت استان انتخاب میشود . ماده 57- هیات مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات، حسن جریان امور، اقدامات هیاتهای اجرایی و وزارت کشور و نیز تعیین صلاحیت نامزدهای عضو در شوراهای اسلامی نظارت خواهد کرد که تبصره یک آن الزام به معرفی حداقل یک نفر از اعضای شورای نگهبان در این هیات تاکید دارد. این ماده اگر چه انجام و ظیفه نظارتی را به نحو مطلق بر شورای نگهبان قرار نداده، لیک به دلیل حضور اکثریت 4 نفر معرفی شده از سوی شورای نگهبان تلقی این خواهد شود که همان شورای نگهبان نیز بر این انتخابات نظارت دارد. در این صورت اشکال قبلی که نسبت به طرح دو فوریتی مطرح شده بود در اینجا نیز بروز میکند و با عنایت به حصری بودن قلمرو و اصل و 99 توسعه آن بدون حکم صریح قانون اساسی و توسط قانون عادی چندان معقول به نظر نمیرسد. علاوه بر آن تفویض چنین امری به شورای نگهبان توسعه گستره وظایف این شورا است که قطعاً مجلس شورای اسلامی نمیتواند آن را تعیین و تصویب کند. این امر در سایر اصول قانون اساسی که وظایف نهادها و سازمانهای اداری را مشخص نموده همیشه مورد استناد شورای نگهبان بوده و مثلاً واگذاری امور اجرایی را به ستاد یا شورای بدون پذیرش مسئولیت وزرا و رییسجمهور بر خلاف اصل 60 و همچنین توسعه قلمرو این اصل را میداند. هم چنین ورود شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات شوراها از جهت مصالح خود شورای نگهبان نیز مردود است چرا که این امر یعنی باز داشتن این شورا از وظایف قانونی مصرح خود. این امر را به حکم ماده 58 پیشنهادی نیز تقویت شده چرا که هیات نظارت بر کلیه مراحل انتخابات، حسن جریان امور، اقدامات هیاتهای اجرایی و وزارت کشور و نیز تعیین صلاحیت نامزدهای عضویت در شوراها را بر عهده دارد و بدین دلیل حضور اعضای معرفی شده از سوی شورای نگهبان به منزله تایید یا رد انتخابات شوراها میباشد و در نهایت به مفهوم نظارت شورای نگهبان بر انتخابات شوراها که البته قانون اساسی چنین قصدی را نداشته است.