سید محسن روحانى
حتماًَ واژه مصونیت پارلمانى را شنیده اید ولى غرض از نگارش این نوشتار بررسى حدود این مصونیت مى باشد و این که تا چه مقدار داراى مشروعیت است.
در ترمینولوژى حقوقى مصونیت پارلمانى این چنین معنى شده که «مصونیت هر نماینده مجلس در برابر طرح دعاوى علیه وى. اگر نماینده جرمى مشهود کند که البته نه به مناسبت ایفاى وظیفه خود بلکه در زمان تشکیل جلسات مجلس قابل تعقیب نیست، مگربه اذن مجلس.»
حال به انشاء اصول مرتبط مى پردازیم. چنانچه در اصول84و 86قانون اساسى ملاحظه مى شود که:
اصل 84: هر نماینده در برابر تمام ملت مسوول است و حق دارد در همه مسایل داخلى و خارجى کشور اظهارنظر نماید.
اصل 86: نمایندگان مجلس در مقام ایفاى وظایف نمایندگى در اظهار نظر و رأى خود کاملاً آزادند و نمى توان آن ها را به سبب نظراتى که در مجلس اظهار کرده اند یا آرائى که در مقام ایفاى وظایف نمایندگى خود داده اند تعقیب یا توقیف کرد و دو ماده 75و 76 قانون آیین نامه داخلى مجلس چنین تفصیل مى دهد که:
ماده 75: بر طبق اصل 86 قانون اساسى نمایندگان مجلس در ایفاى وظایف نمایندگى در اظهارنظر خود کاملاً آزادند و نمى توان آن ها را تعقیب یا توقیف کرد و یا از حقوق اجتماعى محروم نمود.
تبصره: وظایف نمایندگى شامل نطق قبل از دستور، بحث هاى داخل دستور، بحث هاى جلسات کمیسیون ها، اظهارنظراتى که براى اعمال اصل 84 قانون اساسى انجام مى شود و سایر موارد نظارتى و قانونى است.
ماده 76: چنانچه به تشخیص هیأت رئیسه، نماینده اى در سخنان خود در جلسه علنى به کسى نسبت ناروا داده یا هتک حرمت نماید فرد مزبور مى تواند در دفاع از خود به صورت مکتوب به اتهام وارده پاسخ گوید. پاسخ ارسالى در صورتى که بیش از دو برابر اصل مطلب اظهار شده نبوده و متضمن توهین و افترا نباشد در اولین فرصت در جلسه علنى قرائت خواهد شد.در همه دنیا این مصونیت پارلمانى درنظر گرفته شده تا نماینده شهامت این را داشته باشد که درباره تمامى مسایل نظر دهد زیرا وى نماینده ملت است و به موجب این وکالت نباید موجبات سهولت امر نمایندگى خدشهدار شوند.
این مصونیت حتى در اصل دوازدهم قانون مشروطیت نیز پیش بینى شده بود و در اصل 26 قانون اساسى فرانسه که تقریباً مرجع تمامى قوانین اساسى مى باشد مشاهده مى گردد.
نمایندگان از نظر موقعیت شخصى همانند سایر افراد جامعه داراى حقوق و تکالیف یکسان مى باشند اما شغل نمایندگى آن ها را در موقعیت خاص اجتماعى و متمایز از سایر افراد جامعه قرار مى دهد وظیفه خطیر و سرنوشت ساز نمایندگى و نقش سیاسى نمایندگان این گروه را همواره با کینه و نیرنگ دیگران مواجه مى سازد. حال به این سوالات باید پاسخ گوییم:
1- آیا این مصونیت براى شخص حقوقى است یا حقیقى یعنى تنها مربوط به کارهاى مجلس است؟
2- مصونیت پارلمانى یعنى مصونیت در مجلس یا در همه جا؟
3- آیا حتى اگر اظهارنظر آن ها مصداق عمل مجرمانه باشد هم نمى توان او را بازخواست کرد؟
معنا و حد این مصونیت
عده اى مى گویند این مصونیت مطلق است حتى در جایى که صدق عناوین مجرمانه مى کند مثلاً اگر نماینده اى فحاشى کند و تهمت بزند جرم کرده ولى دیگر نمى توان آن را بازخواست کرد. نظر دیگر این که جرم در مورد نماینده اصلاً صدق نمى کند و در حقیقت قانون مجازات اسلامى در مورد نمایندگان و حیطه کارى آن ها استثناء قائل شده است.
به نظر این گروه اگر حتى نماینده را بتوان در امور غیرمربوطه به نمایندگى نیز محاکمه کرد ممکن است براى جلوگیرى از عمل وى یا خراب کردن وجهه او از این روش استفاده شود.
در حقوق کشورهاى دیگر بعضاً پیگرد کیفرى پس از دوره نماینده یا با اجازه از مجلس انجام مى شود. پس دو بحث مطرح است:
1- عدم مسئولیت 2- عدم تعرض
حال این مصونیت و عدم مسوولیت در چه بخش و محدوده اى است؟
به نظر مى رسد بحث درباره جرایم عمدى و عالمانه است. یعنى نماینده مى تواند وظایف نمایندگى اش را بدون جرم انجام دهد ولى عالمانه با جرم آن را عملى مى سازد. مثلاً براى این که وزیر را استیضاح کند به او اتهام اختلاس بزند البته بدون دلیل و مدرک، حال به نظر شما این نماینده تحت پیگرد باید قرار گیرد یا خیر؟ مرتکب جرم شده یا بیگناه است؟
کلیه این نظرات دربردارنده این هستند که جرم در حیطه وظایف نمایندگى باشد و در خارج آن احدى قائل به آن نیست و در قانون اساسى (اصل 86) نیز این نظر مورد تأیید قرار گرفته است.براى معنى کردن اصل 86 و به طور کلى هر اصل دیگر باید مجموعه قانون اساسى را با هم در نظر گرفت و از اصول دیگر کمک گرفت و اگر به نتیجه نرسیدیم مرجع رفع ابهام و تفسیر شوراى نگهبان است.اصل 86 و تمامى اصول دیگر قانون اساسى محکوم به اصل اند که همه اصول باید با آن تطابق داده شوند و اگر به مطلق بودن اصل 86 رسیدیم باید به بررسى اصل 4 و متناقض نبودن این دو اصل با هم بپردازیم. (اصل 4 بیان مى کند که کلیه قوانین کشور بایستى براساس موازین اسلامى بوده و این اصل براطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسى و دیگر قوانین حاکم است.)
بررسى اصل 86 با دیگر اصول:
1- اصل 86 اطلاق و عموم ندارد. (یعنى اگر نماینده در غیر حیطه کارى خود مرتکب جرم شود، از مصونیت برخوردار نیست.)
2- اگر هم اطلاق و عموم داشته باشد منصرف از جرایم عمدى و عالمانه است.
3- به فرض آن که اطلاق و عموم داشته باشد و منصرف نیز نباشد محکوم به اصل 4 است.
اولین نکته این که این اصل محدود به مقام ایفاى وظایف نمایندگى و اظهارنظر و رأى است، برخى مى گویند که اظهارنظر و رأى باید در مجلس باشد عده اى دیگر مى گویند چون «یا» آورده پس در همه جا آزادند. و اما نظر صحیح این که به سبب نظراتى که در مجلس مى دهد نمى شود او را تعقیب و توقیف کرد و آرائى که در مقام وظیفه نمایندگى مى دهد یعنى خارج از مجلس مثل مواردى که مأمور در موارد دیگر است تعقیب و توقیف نباید شود پس نظر را فقط در مجلس باید بدهد ولى راى را در همه جا مى تواند بدون پیگرد بدهد.
نماینده مىتواند اظهارنظر کند
ولى اصل 40 مى گوید: «هیچ کس نمى تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار غیر و تجاوز به منافع عمومى قرار دهد.»
این اصل عموم اصل 86 را تخصیص مى زند و طبق این اصول همه در برابر قانون برابرند و اصل 40 در تمامى قوانین جهان اصلى کلى است و تخصیص نمى خورد و هدف حقوق است.اگر 2 دلیل قبل را نپذیریم یعنى اصل 86عام است و چون نماینده شدى عامداً و عالماً مى توانى جرم انجام دهى در این حال اسلام این را نمى پذیرد و طبق اصل 4نمى توان این را پذیرفت زیرا همه در برابر اسلام یکسان هستند.
نظر شوراى نگهبان در مورد اصل 86:
«... در اصل 86 ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج مى باشد...»در مورد ماده 86 قانون آیین نامه داخلى مجلس این قانون مى گوید نماینده حق پاسخگویى دارد و حق شکایت را نگرفته و ضمناً شوراى نگهبان در این باره تذکر داده که اعمال مجرمانه و... را دربرنگیرد.
به این ترتیب ملاحظه مى شود که مجلس خبرگان قانون اساسى از یک سو اصل 86 را با توجه به عموم و اطلاق آن به عنوان تضمین کننده آزادى بیان نمایندگان در مجلس شورا تصویب کرده و از دیگر سو قائل به این بوده که برقرارى مصونیت پارلمانى به معنى مصونیت از تعرض، از طریق تصویب قوانین عادى نیز است.
پس تردیدى نمىتوان داشت که خبرگان قانون اساسى باتصویب این اصل قصد برقرارى سیستم «عدم مسوولیت نمایندگان را در ایفاى وظایف نمایندگى در قانون اساسى ایران داشته اند. به طورى که پس از پایان رأى گیرى در زمان تصویب قانون اساسى، در مورد قسمت دوم اصل ورد آن، نائب رییس مجلس آن زمان (مرحوم دکتر بهشتى) مىگوید:
«...ضمناً این را عرض مى کنم که قسمت اول این اصل همان اصل 71 بود (86 فعلى) که تصویب شد که باید آزادى اظهارنظر را براى نمایندگان در مجلس تضمین کند این مسأله بسیار بنیادى تصویب شد این مسأله دوم را که قضایى است واگذار مى کنیم به مجلس شوراى ملى...»
بدیهى است: عدم مسوولیت نمایندگان در قبال اظهارنظر و رأى، علاوه بر صحن مجلس، مشارکت در گروه ها، کمیسیون ها و حتى مأموریت هاى پارلمانى در خارج از محل را نیزشامل مى شود و تنها مربوط به دوره نمایندگى هم نیست بلکه این عدم مسوولیت پس از پایان دوره نمایندگى هم ادامه مى یابد و راجع است به همه اظهارنظرهایى که نماینده در مورد مسایل خارجى و داخلى کشور (در دوره نمایندگى) طبق اصل 84 قانون اساسى، ارایه مىدهد.
حدود این عدم مسئولیت نمایندگان
بدون تردید حکم اصل 86 کلیه اظهارنظرهاى نمایندگان را خواه در جریان کار رسمى مجلس باشد و یا در خارج از مجلس در ارتباط با وظایف نمایندگى دربرمىگیرد.
آنچه ممکن است محل بحث و تأمل باشد این است که چه اظهارنظرهایى مشمول این اصل است. ظاهر این است که اطلاق این اصل را صرفاً قید «در مقام ایفاى وظایف نمایندگى» مقید مى کند به عبارت دیگر آنچه نماینده مجلس در مقام اظهارنظر از موقعیت و سمت او به عنوان نماینده مردم ناشى شود نه جنبه خصوصى و شخصى هویت او، مشمول این اصل نخواهد بود.
آیت الله شیخ محمد یزدى که سال هاست سمت ریاست قوه قضاییه را داشته اند تأویل و تفسیر خود را از اصل مذکور به این نحو بیان کردهاند. «... نمایندگان حق اظهارنظر و رأى دارند و در استفاده از این حق کاملاً آزادند تا همان طور که فکر مى کنند نظر بدهند و همان گونه که مایلند راى بدهند. که البته نسبت به این قبیل آراء و نظرات کاملاً آزادند و به هیچ وجه قابل تعقیب و توقیف نیستند... طبیعى است وقتى نماینده اى اظهارنظر کرده یا رأیى مى دهد کسانى خوششان نمى آید یا به آنان برمى خورد. یا لااقل یک مسوول اجرایى که این نظرات به او منتهى مى شود و مایل نیست عیب و نواقص کار او از تریبون مجلس بیان شود ناراحت مى شود و مى خواهد قضیه را دنبال کند. حال اگر نماینده در ارتباط با کار نمایندگى اش در اظهارنظر آزاد نباشد ممکن است براى قوه مجریه که قدرت اجرایى دارد و کارها در دست اوست، به تدریج این حالت پیش بیاید که تسلط به مجلس پیدا کرده و مجلس به شکل ابزار دست، در دست دولت قرار گیرد که این خطر بسیار بزرگى است...»
این اصل از اصولى است که براى جلوگیرى از نفوذ و تسلط قواى دیگر بر قوه مقننه وضع شده و مى گوید هر نماینده حق اظهارنظر درباره تمام مسایل کشور را دارد، چنانچه هر نماینده حق راى درباره تمام مسایل کشور را دارد. چنانچه هر نماینده حق راى درباره تمام مسایلى که مربوط به وظایف نمایندگى است در مجلس یا خارج آن را دارد و نباید او را به خاطر نظر یا رأى تعقیب کرد... اگر ممکن باشد نماینده را به خاطر دادن راى مثبت به فردى یا رأى منفى به فرد دیگرى تعقیب نمود یا در فشار گذارد این نماینده خود به خود دچار عقب نشینى در ایراد مواضعش مى شود و اولین لغزشگاه یک مسوول در نظام جمهورى اسلامى رسیدن به این حالت است.براى جلوگیرى از ایجاد چنین حالتى حتى در مراحل کم و ابتدایى این اصل به نماینده مى گوید: «هیچ وقت این تصور برایت پیش نیاید که اگر راى دادى و اظهارنظر کردى بعد از آن ممکن است مورد تعقیب واقع شوى که چرا این راى را داده اى و یا چرا این گونه اظهارنظر کرده اى بلکه همواره باید با روحیه اى کاملاً آزاد آن طور که فکر مى کنى و بین خود و خداى خود پس از بررسى هاى لازم در هر مسأله آن طور که صلاح مردم کشور است راى داده اظهار نظر بنما. اگر روزى کار به جایى برسد که در مجلس بحثى پیش بیاید و دهان نمایندگان درخصوص اظهار نظر بسته باشد طبیعى است که آن مجلس، مجلس نیست.
نماینده فقط به خاطر راى و اظهارنظر قابل تعقیب و توقیف نیست اما در ارتباط با بقیه مسایل قابل تعقیب و توقیف است (مثل رانندگى بدون گواهینامه).
توقیف کردن هم یکى از مسایل دور شدن نماینده از مجلس مى باشد و براى بعضى ها روش خوبى بود تا نمایندگى را به این ترفند از مجلس براى زمانى دور کنند تا مقصود خود را در طى غیبت و توقیف وى اجرا کنند که البته این مسأله نیز در نظام کنونى و اسلامى موجود مرتفع شده و همانطور که ذکر شد توقیف نماینده ممنوع است.
بدین نحو مى توان با توجه به موارد گذشته این گونه نتیجه گرفت که نمایندگان مردم براى اظهارنظرهایى که در مقام ایفاى وظایف نمایندگى ایراد مى دارند، خواه کتبى باشد و خواه شفاهى، خواه در خود مجلس باشد، خواه در کمیسیون ها و یا در سخنرانى ها و گردهمایى هایى که در مقام ایفاء وظایف نمایندگى در آن ها سخن مى گویند از هر نوع تعقیب و توقیف مصون خواهند بود.اعمالى که ممکن است در صورت صدور از غیرنماینده افترا، اشاعه اکاذیب یا حتى توهین تلقى گردد هرگاه از نماینده مردم و در تمام ایفاء وظایف نمایندگى سرزند غیرقابل تعقیب است.