پیشه پرداخت یارانه در ایران به دوران قاجار برمیگردد که در قالب اعطای بذر و مساعده کشاورزان صورت گرفت. همچنین در قحطیهای ناشی از جنگهای جهانی و مسئولیت دولت در تامین غله و نان اگرچه یارانهها آشکار نبود ولی حمایتهای دولتی و تحمل هزینههای آن از سوی دولت وجود داشت. دخالت مستقیم دولت در نظام عرضه و تقاضای کالاها از سال 1311 شروع شد که با تصویب قانونی جهت تاسیس سیلو در تهران، به منظور خرید و ذخیره گندم توسط سازمان غله، برای مقابله با کمبودهای احتمالی، آغاز شد. در سال 1315 به جهت وضعیت مناسب آبوهوایی، تولید گندم از سطح مورد نیاز کشور فزونی گرفت و قیمت آن سیر نزولی پیدا کرد. در آن هنگام دولت وقت به منظور حمایت از کشاورزان، گندم را با قیمتی بالاتر از قیمت بازار از کشاورزان خرید و برای مصرفکنندگان کمدرآمد شهری، نان ارزان عرضه کرد.
اولین نظام سهمیه همراه با اعطای یارانه در ایران در هنگام جنگ جهانی دوم برقرار و نان به عنوان مهمترین کالای مصرفی، سهمیهبندی شد. سابقه پرداخت یارانه به مفهوم امروزی نیز به دهه 40 برمیگردد که به گوشت و گندم پرداخت شد. البته رقم آن قابل توجه نبود.
به عنوان مثال کل میزان پرداختهای یارانهای توسط دولت تا سال 1351 به هزار و 668 میلیون ریال رسید ولی با افزایش قیمت نفت و بالا رفتن درآمدهای دولت در سالهای 1352 تا 1356 پرداخت یارانه رشد فزایندهای یافت. همچنین در سالهای بعد از 1353 به دلیل افزایش شدید واردات نسبت به سالهای قبل، شاخص بهای مصرفی افزایش یافت. سازوکار عمل صندوق حمایت از مصرفکننده به این ترتیب بود که تعدادی از کالاها از قبیل قند و شکر، روغن نباتی، گندم، برنج، جو، ذرت و سیمان را بعد از پیشنهاد وزارتخانه ذیربط و شورای اقتصاد تصویب نهایی میکرد.
سپس، وزارت بازرگانی در هر مورد، بهای فروش کالاهای مشمول یارانه را تعیین میکرد و آن را به صندوق حمایت از مصرفکننده ابلاغ میکرد. این صندوق طبق صورتحساب دریافتی از سازمانهای عرضهکننده کالاهای مشمول یارانه، مبلغی به صورت علیالحساب در وجه سازمانهای مذکور پرداخت میکرد. آخرین اقدامی که تا قبل از انقلاب اسلامی در زمینه کنترل آثار قیمتی انجام یافت، تصویب قانون تاسیس سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرفکنندگان در سال 56 بود که به موجب آن وظایف قانونی صندوق حمایت از مصرفکننده به سازمان مذکور محول شد. لازم به ذکر است پیش از انقلاب، اقلام تحت پوشش یارانه به بیش از 16 مورد رسید و یارانه اسمی طی سالهای 1352 تا 1354 حدود 1300 درصد افزایش پیدا کرد. اما روش عمده پرداخت یارانه همچنان قیمتی باقی ماند.
پس از انقلاب تا برنامه سوم
پس از پیروزی انقلاباسلامی به دلیل شروع تحریمهای گسترده اقتصادی و جنگ تحمیلی عراق علیه ایران، عرضه کالاها و خدمات در کشور دچار نوسانات و مشکلات عدیدهای شد. لذا در تشکیلات اجرایی و نحوه توزیع کالاهای یارانهای تغییراتی به وجود آمد. موجب مصوبه شورای انقلاب در سال 1358 مرکز بررسی قیمتها در سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان ادغام شد. همچنین، با تاسیس ستاد بسیج اقتصادی در مهرماه 1359 ، شیوه عمده پرداخت یارانه از قیمتی به کالابرگی تغییر کرد. در نظام کالابرگی، ستاد بسیج اقتصادی کشور یک سهمیه حداقلی با قیمت معین برای هر فرد درنظر گرفت که از طریق خردهفروشیها و شرکتهای تعاونی در اختیار افراد تقریبا همه اتباع ایران در سراسر کشور قرار میگرفت.
با پایان یافتن جنگ و آغاز برنامههای توسعه بعد از انقلاب مجددا تحول اساسی در سیستم پرداخت یارانه مشاهده میشود که در آن در کنار سیستم کالابرگی به جا مانده از جنگ، سیستم قیمتی مجددا احیا شد و نقش پررنگتری پیدا میکند. با توجه به تورم 15/27 درصدی سالهای برنامه اول، در طول این برنامه حدود 565 میلیارد ریال معادل 5/11 درصد از کل منابع برنامه، به صورت مستقیم به یارانه و حمایتهای دولتی اختصاص یافت که بخش عمده آن برای واردات کالاهای اساسی و دارو بود. به این ترتیب، یارانه واقعی در طول برنامه اول توسعه روندی صعودی نسبت به سالهای پایانی جنگ طی کرد و این روند از سال 1371 حالت جهشی به خود گرفت. به گونهای که میزان کل یارانه پرداختی در سال پایان برنامه نسبت به سال اول تا 4/14 برابر شد. سیاست حمایتی برنامه اول توسعه در قالب تبصرههای (30) و (38) و همچنین بند 4 سیاستهای کلی وجود دارد.
در بند (4) سیاستهای کلی برنامه عنوان شده است که تغییر در سیستم سهمیهبندی کالاهای اساسی باید به نحوی صورت پذیرد که در چارچوب نظام تامین اجتماعی به تدریج متوجه افراد کمدرآمد شود. خطمشیهای کلی در برنامه دوم درباره یارانهها از تبصرههای 016)، (17)، (19) و (29) قابل استخراج است. در این تبصرهها مسئله بازنگری در سیستم یارانه کالاهای اساسی مطرح و گامهایی نیز در زمینه پیشنهاد برداشته شده است. در این برنامه علاوه بر پذیرش تعدیل در الگوی مصرفی که در برنامه اول نیز بدان اشاره شده بود از یارانهها به عنوان ابزاری جهت تعدیل توزیع درآمد استفاده شد.
به عبارتی موارد موردنظر برنامه اول با شفافیت بیشتری در برنامه دوم مطرح شده است. گرایش به سیاستهای تعدیل اقتصادی در برنامه اول توسعه، بحث کاهش یارانهها را در ابتدای دهه 70 مطرح کرد که در برنامه دوم توسعه (1374 - 1378) ملموستر ادامه یافت. نخستین تجربه پرداخت یارانه نقدی در کشور به برنامه دوم توسعه بازمیگردد که در آن برنامه اولینبار مسئله بازنگری در سیستم یارانه کالاهای اساسی مطرح و گامهایی نیز در این جهت برداشته شد که از آن جمله میتوان به تبدیل یارانه مرغ و تخممرغ به یارانه نقدی و سپس حذف کامل این یارانه اشاره کرد. در برخی موارد که سیاست کاهش یا حذف یارانه به کار گرفته شد، به ویژه در برخی کالاهای اساسی با فشارهای اجتماعی و سیاسی و مخالفتهای کارشناسان روبهرو شد.
به این ترتیب طی برنامههای اول و دوم توسعه بعد از انقلاب، بخش اصلی روش پرداخت یارانه قیمتی و کالابرگی است که با توجه به سهم مسلط یارانه گندم (نان) وزن غالب با «یارانهقیمتی» است که البته هر دو شیوه به شکل غیرهدفمند و عمومی پرداخت میشوند. در اواخر دهه 70 نگاه کاهش یا حذف یارانه تعدیل و با عنوان «هدفمندسازی یارانه» مطرح شد. در واقع سیاستگذاران به منظور اجتناب از نادیدهانگاشتن آثار حذف یارانه بر گروههای هدف، تلاش کردند یارانهها را به سوی گروههای هدف یا مستحق سوق دهند. در برنامه سوم توسعه همچنان بحث سیاستهای حمایتی و پرداخت یارانه از موضوعهای محوری بود.
هدفمند کردن یارانهها
هدفمند کردن یارانهها از برنامه سوم به عنوان بخش مهمی از برنامههای توسعه مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفته است. در برنامه سوم توسعه مباحث مربوط به پرداخت یارانهها و سیاستهای حمایتی همچنان پیگیری شد. به طوری که براساس اصلاحیه مواد (46)و (47) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، دولت مکلف شد با انجام مطالعات و بررسیهای کارشناسی، اقدامات قانونی به منظور هدفمند کردن پرداخت یارانه کالاهای اساسی و حاملهای انرژی را انجام دهد به طوری که از سال سوم برنامه مذکور نظام پرداخت یارانه با کمیت مشخص در راستای تحقق اهداف ذیل متحول شود:
_ منطقی کردن مصرف کالاهای یارانهای و جلوگیری از قاچاق کالاها
ـ تشویق و توسعه سرمایهگذاری و حمایت از تولید داخلی کالاهای یارانهای
ـ تامین منابع برای سرمایهگذاری زیربنایی و محرومیت ذایی کشور و توسعه اشتغال
ـ توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصله. همچنین به طور صریح تبصره 5 قانون بودجه سال 1380 کل کشور دولت را در جهت هدفمند کردن یارانهها با رعایت مواد (46) و(47) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به عمل آورد. در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز سیاستهای برنامه سوم با اهداف ذکر شده دوباره تنفیذ شد و براساس ماده (95) آن دولت مکلف است، به منظور استقرار عدالت و ثبات اجتماعی، کاهش نابرابرهای اجتماعی و اقتصادی، کاهش فاصله دهکهای درآمدی و توزیع عادلانه درآمد در کشور و نیز کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا، از طریق تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تامین اجتماعی و یارانههای پرداختی، برنامههای جامعه فقرزدایی و عدالت اجتماعی را تهیه و به اجرا بگذارد و ظرف مدت 6 ماه پس از تصویب این قانون، نسبت به بازنگری مقررات اقدام کند.
بنابراین با توجه به مواد قانونی فوق هدفمند کردن یارانهها در کشورمان را نمیتوان مستقل از برنامههای سوم و چهارم توسعه، دولتها موظف بودهاند با رعایت مسائل اقتصادی و اجتماعی نسبت به پرداخت یارانهها به گروههای هدف جهت تحقق عدالت اقدام کنند. دولت نهم نیز وظایف قانونی خود را که در برنامه چهارم توسعه در خصوص هدفمند کردن یارانهها مطرح شده بود در قالب طرحی تحت عنوان تحول اقتصادی مطرح کرده است.
طرح تحول اقتصادی که به طور جدی از تیر ماه سال جاری مطرح شد، 7 محور اصلی را در برمیگیرد.
اصلاح نظام یارانهها به دلیل آنکه از بازتاب وسیعی در اقتصاد برخوردار است مهمترین محور اصلی طرح شناخته میشود. بنابراین کلیدیترین بحث اصلی طرح تحول اقتصادی، هدفمند کردن یارانهها و با روش نقدی کردن است و روشی که برای اصلاح نظام یارانهها در نظر گرفته شده نقدی کردن آن است.
در این راستا دولت پیشنویس لایحهای با عنوان «هدفمند کردن یارانهها» را تدوین کرده که مشتمل بر 14 ماده است و در دی دیماه 87 با قید یک فوریت جهت تصویب نمایندگان و اخذ مجوز قانونی به مجلس تقدیم شد که یک فوریت آن توسط مجلس تصویب شد.