* اساساً چه اهداف و مزایایی را با توجه به شرایط ایران در استقرار و تقویت نظام حکمرانی محلی مستتر می دانید؟
** سنت حکمرانی در ایران به این گونه بوده است که ما یک حکومت مرکزی را به رسمیت شناخته ایم و این حکومت مرکزی منافع عمومی را تشخیص می دهد و منافع عمومی در قالب قوانین، لایحه ها، اسناد و برنامه ها، سیاستگذاری ها و برنامه های اجرایی از سطح مرکز تا سطح دهستان به اجرا گذاشته می شود. سنت حکمرانی در ایران با مشکلات جدی مواجه است. فرآیندهای تصمیم گیری چندان مورد توجه نیست و مقامات اجرایی علاقه مندند که در واقع دولت اختیارات بسیار گسترده یی داشته باشد تا بتواند سریعاً نسبت به مسائل مختلف تصمیم گیری کند. اساساً تصمیم گیری های سریع از سوی دولت را نوعی اقتدار تلقی می کنند و دولتی مقتدر قلمداد می شود که بتواند بسیار سریع تصمیم گیری کند. این درحالی است که می دانیم حکمرانی خوب به گونه یی متصور است که تصمیمات بر اساس اصولی چون مشارکت، اجماع نخبگان، کارآمدی، شفافیت اطلاعات و پاسخگویی اتخاذ می شوند. واقعیت آن است که فرآیند تصمیم گیری از خود تصمیم مهم تر است چراکه اگر فرآیند فوق به گونه یی شکل گیرد که صحبت ها و نظرات افراد ذی نفع (فعالان مرتبط با موضوع) شنیده نشود و مشارکت آنها ممکن نشود، آنچه به عنوان یک تصمیم (از قبیل یک برنامه اجرایی، سیاست، قانون و...) ابلاغ می شود و در ارتباط با کالای عمومی و نفع عمومی قرار دارد، به سبب طی نشدن فرآیندهای صحیح تصمیم گیری، در مقام اجرا با مخالفت ها و اما و اگر های بسیار زیادی مواجه خواهد شد و هزینه تصمیمات بسیاربسیار بالاخواهد بود. این موضوعی است که ما در ایران با آن مواجه هستیم و معمولاً تصمیماتی که توسط حکومت گرفته می شود، افرادی را نیز در مقابل دارد که به دنبال این هستند که چگونه این تصمیم را دور بزنند و لذا معمولاً در ایران هر تصمیمی که گرفته می شود همراه است با یک ضدتصمیم.
یعنی افراد بلافاصله بعد از تصمیم فکر کرده اند که چگونه آن تصمیم و اثرات آن را خنثی کنند و راه گریزی از آن بیابند. بنابراین ما نیاز داریم در کشورمان به فرآیندهای تصمیم گیری بها بدهیم و اساساً از تصمیم گیری های فوری و سریع توسط دولت مرکزی احتراز کنیم و از این فرهنگ که مبتنی است بر این اندیشه که دولتی مقتدر است که تصمیم سریع بگیرد، عبور کنیم چراکه در واقع، دولتی مقتدر است که تصمیم های صحیح را با مشارکت تمام گروه های ذی نفع و ذی نفوذ و تمام جوانب مرتبط و با اقناع عمومی اتخاذ کند و هزینه های اجرای تصمیمات را در کشور کاهش دهد.
نکته دیگر آن است که چون ما فقط یک سطح از حکومت (یعنی حکومت مرکزی) را به رسمیت می شناسیم، فراموش می کنیم برخی کالاهای عمومی جنبه محلی دارد و مردم یک محل دارای منافع مشترکی هستند که این منافع مشترک لزوماً با منافع ملی در تضاد نیست ولی لزوماً منطبق هم نیست چون منافع ملی ناظر بر نیازها و ضرورت های کلی و نه نیازهای محلی است. لذا وقتی ما فقط به یک سطح از حکومت توجه کنیم بخش عمده یی از فضاهای مشارکت مردم را که می توانند برای مسائل محلی به کار روند از بین می بریم و منافع مشترک مردم در سطح نواحی جغرافیایی کوچک تر از جغرافیای ملی (از قبیل استانی، شهرستانی، شهری و روستایی) اساساً مد نظر قرار نمی گیرد. این سبب خواهد شد مشارکت عمومی در فرآیند این تصمیم گیری ها محدود شود. لذا گمان من بر آن است که ما در واقع نهایتاً مجبور خواهیم بود سطح حکمرانی محلی را وارد نظام تصمیم گیری کشورمان کنیم و این سطح از حکمرانی را به رسمیت بشناسیم و برای آن در قانون فضا و ظرفیت لازم را ایجاد کنیم. در حال حاضر در قانون تقسیمات کشوری ما اساساً چنین موضوعی وجود ندارد و آنچه ما با آن مواجه هستیم صرفاً بحث شوراها است. شوراها گامی به پیش است و امکان گفت وگوی نیروهای محلی پیرامون منافع محلی را تا حدی فراهم می آورد. اما قدرت تصمیم گیری شوراها چه در جهت تصمیم گیری در زمینه ایجاد منافع عمومی و کالاهای عمومی محلی و چه از آن مهم تر در جهت تنفیذ و اجرای آن تصمیمات و نیز تامین هزینه های آن تصمیمات و در جهت جلوگیری از متخلفان از آن تصمیمات بسیار محدود است. لذا باید تدبیری اتخاذ شود که در دولت دهم، فصل هفتم قانون اساسی که ناظر بر شوراها است منجر به تشکیل حکومت های محلی شود. یعنی ما از تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا به نظام حکمرانی محلی برسیم.
* مستحضرید که اینکه کشور در چه مرحله یی از تمرکززدایی سیاسی و اداری است در توفیق، میزان قدرت و اختیارات نهادهای محلی بسیار تاثیرگذار است. شما وضعیت ایران را در این باره چگونه ارزیابی می کنید و آیا اساساً چنین تحولی را در ایران ممکن می دانید؟
** داستان تمرکززدایی از دهه 60 در ایران مطرح بوده و در برنامه های اول تا چهارم و نیز در دولت های مختلف به این موضوع پرداخته شده است. البته پیش از انقلاب نیز در این باره تلاش هایی صورت گرفته اما توفیقات بسیار اندک بوده است. علت آن نبوده که افراد به تمرکززدایی علاقه یی نداشته اند بلکه مشکل به ساختار حکمروایی کشور برمی گردد چون ما فقط یک سطح از حکومت و آن هم حکومت مرکزی را به رسمیت می شناسیم و انتظار داریم همه وظایف و اقدامات توسط حکومت مرکزی صورت پذیرد و قائل به هیچ گونه طبقه بندی و تفکیک نیستیم.
بنابراین همه احکام باید به گونه یی توسط یکی از عناصر سلسله مراتب حکومت مرکزی صادر شود. در این شرایط، صحبت از تمرکززدایی بیشتر یک تعارف است و علت شکست اقدامات تمرکززدایی تا امروز نیز همین تناقض ساختاری است. ما به شرطی می توانیم به سمت تمرکززدایی برویم که در اولین قدم، سطح دیگری از حکومت را بپذیریم. در دنیا سطوح مختلفی چون سطح ملی، فدرال، ایالتی و محلی آزموده شده است. در ایران، نظام ایالتی کارایی زیادی ندارد و به دلیل تمرکز درآمدهای نفت در دست دولت، خوب است که ما این نفت را در اختیار عناصری چون ایالت ها قرار ندهیم و نفت برای ایجاد عدالت بیشتر در سطح کل کشور مورد استفاده قرار گیرد.
همچنین شاید بحث امنیت ملی ما ایجاب کند که به سمت حکومت های ایالتی نرویم چون احتمال آن هست که این حکومت های ایالتی مطمح نظر و محلی برای اقدامات ضدامنیتی از سوی نیروهای مخالف و معارض وحدت ملی کشور و کشورهایی که در وضعیت تخاصم با ایران قرار دارند، قرار گیرند. ولی پرداختن به سطح حکومت محلی بحثی ممکن و عملی است و جایی است که بیشترین نیاز مردم نیز به آن هست. در هر صورت اینکه ما انتظار داشته باشیم دولت مرکزی می تواند حتی در سطح روستا تصمیم گیری کند خیلی انتظار ناپخته و نابجایی است. در حالی که این مردم مسائل خود را بهتر می شناسند و بهتر است تصمیم گیری به خود آنها واگذار شود چون آنها مسائل شان را بهتر می شناسند و بهتر می توانند تصمیم بگیرند و تصمیم شان نیز مقرون به صحت باشد. در اینجا راه حل ساده تر، موثرتر و کم هزینه تری وجود دارد و آن پذیرش حکومت های محلی است که در آن،مردم خودشان برای خودشان تصمیم گیری می کنند.
* در شرایط کنونی و همراه با حضور نیروهای بیگانه در منطقه، شکل گیری حکومت های خودمختار محلی در عراق و افغانستان پیگیری می شود و نتایجی چون ایجاد حکومت اقلیم کردستان عراق را به دنبال داشته است. شما اساساً چه آینده یی برای این شرایط متصور هستید و این موضوع را تهدید می دانید یا فرصت؟
** به نظر من حکومت اقلیم عراق، وحدت ملی این کشور را به نوعی مورد تهدید قرار می دهد و فکر هم نمی کنم در درازمدت ادامه پیدا کند. چه بسا در آینده منجر به جنگ های داخلی شود. اما آنچه مد نظر ماست حکومت های محلی در سطح شهرداری ها و فرمانداری ها است و با شرایط ایران کاملاً متناسب است و به بخشی از مطالبات قومی نیز پاسخ می دهد و فرصت بسیار خوبی فراهم می کند که گروه های قومی در حکومت های محلی مشارکت کنند و البته نخبگان آنها نیز در حکومت ملی حضور یابند و به سطوح بالاارتقا یابند. به نظر من برگشتن به سمت حکومت های محلی در سطح شهرها، اولین میدان های تجربه در این زمینه است تا بتوانیم مشارکت گسترده همه ایرانیان را فراهم سازیم. مشارکت های محلی از دید من با معناتر و عملگرایانه تر از مشارکت در سطح ملی است.
* در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی، با ناآرامی هایی روبه رو بودیم که به نظر می رسید عکس العملی به تمرکزگرایی افراطی دولت پهلوی، عدم حل مساله قومیت ها و تحریک نیروهای متخاصم و انباشته شدن آتش زیر خاکستر مطالبات قومی در ترکمن صحرا، کردستان، بلوچستان، خوزستان و حتی آذربایجان باشد. آیا شما گمان نمی کنید بی توجهی به تثبیت و تقویت نظام حکمرانی محلی در ایران بتواند سبب شعله ور شدن دوباره این آتش زیر خاکستر در اثر مطامع بیگانگان شود؟
** از دید من آن اتفاقات چند ریشه داشت: یک بخش نتیجه عملکرد رژیم گذشته بود و بخشی از آن تحت تاثیر مداخلات خارجی قرار داشت. ضمن آنکه رقابت های ایدئولوژیک هم بسیار مهم بود و برخی نیروهای رقیب رهبران جمهوری اسلامی نخستین جایی را که انتخاب کردند نقاط مرزی و هدف قرار دادن قومیت های مختلف ایرانی بود. اما اکنون با توجه به اقتدار ملی و وحدت ملی در سطح کشور و به ویژه تجربه جنگ تحمیلی که ملت ایران را برای دفاع از سرزمین شان گرد هم آورد و نیز تجربه دوره های مختلف انتخابات، شرایط با آن زمان بسیار متفاوت است و ما در موقعیت بسیار مناسبی از وحدت ملی هستیم. اتفاقاً الان فرصتی است که ما بیاییم و تجربه جدیدی را به کار بگیریم و آن تجربه بازکردن مفهوم حکمرانی محلی است.
* بررسی ها نشان می دهد در دوره اصلاحات سیاسی، برای حرکت به سوی تقویت حکمرانی محلی و حتی امکان سنجی استقرار رویکرد فدرالیسم تلاش هایی شده است. اما به غیر از تجربه ارزشمند شوراها توفیقات چندانی به دست نیامد. از برنامه سوم توسعه به این سو، (در مواد 136 و 137 قانون برنامه سوم و چهارم توسعه) شرایط قانونی لازم جهت تمرکززدایی و تراکم زدایی از سطح مرکزی به سطوح محلی نیز فراهم شده است. اما در این باره نیز اتفاق قابل توجهی روی نداده است. واقعیتی که وجود دارد آن است که در سال های اخیر هرگاه صحبت از شکل گیری حکومت های محلی در ایران به میان آمده است عکس العمل های شدیدی از سوی مخالفان شکل گرفته است، در مقابل نیز افرادی اداره کشور بر اساس سیستم حکومت محلی را برخلاف مبانی دینی و اسلامی و طرحی غربی به منظور تجزیه کشور می دانند و هرگونه تغییری در این باره را برابر با تغییر در قانون اساسی فرض می کنند. از دید شما اساساً چه موضوعی سبب شکل گیری اعتقاد به حکومت محلی در میان برخی از مدیران کشور و در مقابل، مخالفت های گسترده در این زمینه شده است؟
** مشکلی که وجود دارد آن است که اساساً حکمرانان ایران وقتی از یک اصلاحی صحبت می کنند کمتر به فرآیندها توجه دارند. یعنی به عنوان نمونه حتی وقتی ما راجع به اصل 44 صحبت می کنیم گمان می کنیم همه چیز می تواند در وضع موجود باقی باشد، ضمناً سیاست های اجرایی اصل 44 اجرا شود. حال آنکه اصلاً باید رابطه دولت و بازار در اینجا مورد بازنگری قرار گیرد و ساختار حکومت و ساختار اقتصاد ملی نیز مورد بازسازی قرار گیرد. در عرصه حکمرانی محلی نیز وقتی از مشارکت محلی صحبت می کنیم باید بپذیریم که نظام حکمرانی نیز نیازمند بازنگری و تجدید ساختار است. اما افرادی که در این عرصه صحبت کرده اند گمان بر آن داشته اند که حکومت مرکزی هر آنچه هست باید باقی بماند و ما یک حکومت ایالتی نیز اضافه کنیم و اصلاً توجه نداشته اند که وقتی از نظام ایالتی صحبت می کنند از تغییر در نظام حکمرانی و اداره کشور صحبت می کنند. بنابراین بیشتر به جنبه فانتزی داستان توجه داشته اند و با حفظ همان مفهوم پیشین حکومت مرکزی به دنبال طرح حکومت های ایالتی یا فدرالیسم بوده اند بنابراین با اولین مخالفت ها، گام به عقب گذاشته اند. حال آنکه این اصلاح، قطعاً نیازمند تغییر ساختار است. وقتی ما از اصلاحات صحبت می کنیم در هر زمینه یی اول باید بگوییم حکومت چه کارهایی را نباید بکند نه اینکه چه کارهایی را باید بکند. در اینجا ما باید مواردی را که باید از حیطه تصمیم گیری مستقیم دولت خارج شود فهرست کنیم و کسی حاضر نیست این فهرست را بررسی کند.
دولتیان تنها به دنبال این هستند که اگر وظیفه یی را هم خواستند به سطوح دیگر بدهند، لیکن اساساً راجع به تغییر ساختار و توزیع مجدد وظایف بین دولت مرکزی و حکومت های محلی صحبتی به میان نمی آورند. به همین خاطر است که این تلاش ها در نطفه خفه می شود. تلاش هایی که این روزها شهرداران کلانشهرها مطرح می کنند نیز به خاطر ویژگی ما است که همه چیز را از همان جایی می بینیم که قرار داریم و حالاکه شهردار هستیم از منظر شهرداری موضوع را مطرح می کنیم و به دنبال انتخابی شدن شهرداران و تقویت شهرداری ها هستیم.
اما اگر در مقام استاندار قرار بگیریم شاید بگوییم همه شهرداران باید زیر نظر استاندار قرار بگیرند. به هر ترتیب واقعیت آن است که باید از این مرحله عبور کنیم و به شکل کلی قبول کنیم که یک سطح جدیدی از حکومت باید تعریف شود. مفهوم این سطح جدید، تغییر در ساختار حکمرانی محلی، تغییر در تقسیم وظایف بین دولت مرکزی و سطوح محلی و تعریف نظام جدیدی از نظام خدمات و نظام تصمیم گیری و تامین منافع محلی است. اگر ما این را به این صورت قبول نکنیم دچار نوعی تناقض داخلی خواهیم شد.
* تجارب جهانی و از جمله قانون حکومت های محلی 1972 انگلستان، اقدامات تمرکززدایی پس از 1982 در فرانسه و حتی قانون خودگردانی محلی 1988 کره جنوبی همه نشانگر نیاز به تمهیدات قانونی برای ایجاد و تثبیت حکومت های محلی است. آیا گمان نمی کنید در ایران نیز ما به فراهم شدن محیط قانونی متناسب نیاز داریم؟
** گمان من آن است که در ساختار جدید حکومت محلی باید عناصر نماینده حکومت مرکزی در سطح محلی و عناصر مدیریت محلی ادغام شوند، بنابراین باید حکومت مرکزی تشکیلات خود را در حد استانداری متوقف کند و ما شاهد یک نظام حکمرانی محلی باشیم که تمام عناصر محلی چون فرمانداری ها، بخشداری ها و شهرداری ها و غیره را به هم پیوند دهد و تجدید ساختار کند. اگر هم بخواهیم کمی محافظه کار باشیم این حکومت مرکزی باید تا سطح فرمانداری بیاید و ما به سراغ بخشداری ها و شهرداری ها برویم و یک نظام حکومت محلی را ایجاد کنیم.
به نظر من ظرفیت قانونی وجود دارد و این کار به هیچ وجه مخالف قانون اساسی نیست ولی ما به بازنگری چند قانون بنیادی در کشور نیاز داریم: قانون شورای عالی شهرسازی، قانون تقسیمات کشوری و قانون شهرداری ها. اگر این سه قانون را در یک نظام به هم پیوسته مورد تجدید نظر قرار دهیم، می توانیم به هدف خود نائل شویم. این با بحث شوراها در قانون اساسی نیز سازگاری بسیار زیادی دارد و در واقع بحثی که مهندس موسوی مطرح می کند که من به دنبال اختیارات بیشتر برای شوراها هستم یا شوراها را در بحث آموزش و پرورش مداخله می دهم، اقداماتی در زمینه آغاز تجدید ساختار در نظام حکمرانی کشور است. ما باید در حیطه وظایف و اختیارات حکومت های محلی غیر از بحث خدمات شهری وارد بحث هایی مثل آموزش و پرورش، تامین و مدیریت تاسیسات شهری تا زمانی که خصوصی نشده است (آب و برق و انرژی و غیره)، فرهنگ، امنیت اجتماعی (نیروهای انتظامی) و غیره نیز بشویم و من هیچ مغایرتی در این زمینه با قانون اساسی نمی بینم و پیشنهاد من به آقای مهندس موسوی که دغدغه فعال کردن مجدد شوراهای اسلامی را دارد این است که این اقدام، یک تعارف نیست و باید شوراها را به نظام حکمرانی محلی تبدیل کرد و در این صورت شوراها از حالت شوراهای حاشیه یی و شوراهای مشورتی خارج خواهند شد. لذا من فکر می کنم دغدغه ایشان با تجدید ساختار نظام حکمرانی در کشور مرتفع خواهد شد و قوانین موجود در صورت بازنگری و تجدید سازمان می توانند در این زمینه موثر افتند.