گمانه‌زنی در مورد موفقیت طرح سهام عدالت

پروین درودیان
1-  متاسفانه در کشور ما به دلیل تعجیل بی مورد در اجرای سیاست ها معمولا زمان کافی جهت بررسی شرایط، تعیین پیش نیازها و مطالعه ابعاد تاثیرات آتی طرح، در نظر گرفته نمی شود.
2 زیان ده بودن بخشی بزرگ از شرکت هایی که باید در آینده به مردم واگذار شوند مشخص می کند که یکی از پیش نیازهای اجرایی این طرح ایجاد تحول در عملکرد این شرکت ها است.
3 زمانی که در سال های 1368و 1369مقدمات خصوصی سازی در کشور فراهم می شد، هنوز کشورهای دنیا تجربه مدونی از این موضوع نداشتند. اما امروز که تجارب ارزشمندی درخصوص کوچک سازی دولت شکل گرفته، تکرار اشتباهات این گونه کشورها به هیچ وجه قابل توجیه نیست.
بهبود عملکرد اقتصادی کشور همیشه یکی از مهمترین اولویت های کاری دولت ها در ایران بوده است. برنامه ها و سیاست های مختلفی در راستای دست یابی به این هدف اجرا شده اند اما تقریبا هیچ کدام به طور کامل پاسخگوی نیازهای اقتصادی جامعه نبودند و در مراحل اجرایی با مشکلات زیادی روبه رو شدند. به طور مثال در سال های اخیر سهم تولیدات داخلی در بازارهای کالا و خدمات تقلیل یافته و در کنار آن سهم کالاهای خارجی به شدت افزایش پیدا کرده است. به بیان دیگر از این طریق به سیاست های انبساطی دولت در افزایش تقاضای کل از طریق افزایش واردات و نه افزایش تولید داخلی پاسخ داده شده است. به گزارش بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ارزش واردات کشور از 1/18میلیارد دلار در سال 1380به بیش از 39میلیارد دلار در سال 1384رسیده است. در اجرای این سیاست اگرچه تقاضای داخلی تا اندازه ای بالا رفته است اما باید از خود بپرسیم که به چه قیمتی در حالی که بسیاری از تولیدکنندگان داخلی با تحمل شرایط سخت بازار کشور، چشم امید به حمایت های دولتی دوخته اند، ورود بی رویه کالاهای خارجی به معنای پایان کار تولیدکننده داخلی خواهد بود و عدم رقابت پذیری کالاهای داخلی، هم از نظر قیمت و هم از نظر کیفیت، عرصه را برای تولید کالاها تنگتر خواهد کرد. علاوه بر مشکلاتی که اجرای این سیاست برای صنایع و تولیدکنندگان داخلی داشته است به دلیل رابطه مستقیم افزایش حجم واردات با بالارفتن درآمدهای نفتی ایران، انتظار می رود در صورتی که با کاهش درآمدهای ارزی روبه رو شویم اجبارا میزان واردات نیز کاهش یابد. با کاهش میزان واردات در شرایط فعلی بازار، تورم 40تا 50درصدی همراه با ضربه های سنگین اقتصادی بعید نخواهد بود. متاسفانه معمولا سیاست های اقتصادی کشورها همچون مثال ذکر شده در این جا بیشتر بر حل یک مشکل اقتصادی متمرکز است و پیامدهای حاشیه ای آن کمتر مورد توجه قرار می گیرد. از دیگر فعالیت های این گونه می توان از سفرهای استانی آقای احمدی نژاد که در ماه های اخیر بسیار مورد تحلیل قرار گرفته است، یاد کرد. با اینکه این سفرهای استانی در راستای سیاست های توسعه ملی و یکپارچگی هر چه بیشتر اقتصاد کشور صورت می گیرد اما تصویب مصوباتی برای توزیع اعتبارات عمرانی و جاری در استان ها از جهات مختلف قابل تامل است. تجربه کشورهای توسعه یافته نشان می دهد اعطای اعتبارات، بدون توجه به بحث های کارشناسی آن و بدون در نظر گرفتن ظرفیت ها و پتانسیل های واقعی منطقه می تواند عواقب نامطلوبی داشته باشد. در صورت عدم تحقق اعتبارات اختصاص یافته قسمت های عظیمی از فعالیت های اقتصادی استان ها بلاتکلیف می ماند و این امر ضرورت تحقیقات گسترده و دقیق در جهت جمع آوری آمار مربوطه را کاملا روشن می کند. مجموعه این تحقیقات و بررسی ها مطمئنا کار یک هفته یا دو هفته نیست و ماه ها وقت لازم است تا به طور مثال برای استان اصفهان اطلاعات جامعی پیرامون صنایع مختلف آن و ظرفیت های سرمایه گذاری در آنها به دست آید.
مثال های بسیاری از این دست می توان زد که سیاست های اقتصادی کشور را کاملا زیر سئوال می برند. البته باید توجه داشت معمولا هر سیاست و برنامه اقتصادی که در یک کشور اجرا می شود همیشه به طور ناخواسته با یک سری عواقب نامطلوب نیز همراه است و در اصطلاح هیچ گاه نمی توان در اقتصاد همه را راضی نگه داشت اما آنچه که موجب می شود اجرای یک طرح اقتصادی را موفقیت آمیز بدانیم در به حداقل رساندن مسائل حاشیه ای است. در این زمینه انجام کارهای کارشناسانه و توجه به پیش نیازهای اجرای یک سیاست می تواند کاملا در کاهش عواقب منفی آن کمک کننده باشد. از همین رو است که معمولا در کشورهای توسعه یافته بین تصویب یک طرح و زمان اجرای آن مدت مشخصی را جهت فراهم نمودن زمینه ها و بسترسازی ها در نظر می گیرند. هر برنامه اقتصادی از سوی دولت به دلیل تاثیر گسترده ای که بر مسیرهای کلان اقتصادی می گذارد و از طرف دیگر به جهت تعیین سرنوشت زندگی یک ملت باید کاملا محتاطانه و با اطمینان کافی از اثرات آن، مراحل اجرایی خود را طی کند. متاسفانه در کشور ما به دلیل تعجیل بی مورد در اجرای سیاست ها معمولا زمان کافی جهت بررسی شرایط، تعیین پیش نیازها و مطالعه ابعاد تاثیرات آتی طرح، در نظر گرفته نمی شود. پیش نیازهای اجرای یک طرح گاهی آنقدر اهمیت پیدا می کنند که بدون آنها مطمئنا طرح راه به جایی نخواهد برد.
اگرچه تاکنون بسیاری از سیاست هایی که در بخش اقتصادی کشور ما اعمال شده اند از توجه به این نکته مهم غافل بوده اند اما در شرایط فعلی به دلیل تنگا تنگ بودن عرصه رقابت بین المللی و شرایط سخت اقتصادی حاکم برجامعه، سهل انگاری در هر برنامه ملی ضربه ای جبران ناپذیر بر پیکره اقتصاد ما وارد خواهد کرد. دیگر زمان آزمون و خطا در اجرای برنامه ها پایان یافته و باید با تکیه بر تجربیات کشورهای موفق نگرش تازه ای در تدوین سیاست ها و طرح های اقتصادی در پیش گیریم.
در ماه های اخیر اجرای چند طرح اقتصادی بسیار مورد توجه قرار گرفته و در مطبوعات نیز تحلیل های زیادی پیرامون آنها نوشته شده است که یکی از آنها طرح سهام عدالت است. در اینجا سعی شده از زاویه ای دیگر این طرح مورد بررسی قرار گیرد. از آن جایی که این برنامه هنوز به طور گسترده در کشور اجرا نشده است می توان با یک سری دوراندیشی ها کاری کرد که به سرنوشت ده ها طرح اقتصادی اجرا شده در سال های گذشته دچار نشود و به دلیل اینکه معمولا ضعف طرح های قبلی در عدم دوراندیشی و عدم توجه به پیش نیاز بوده است در اینجا بدون در نظر گرفتن درستی یا نادرستی اجرای طرح، به تدابیر لازم قبل از اعمال آن می پردازیم.
از جمله برنامه های مطرح اقتصادی در ماه های اخیر واگذاری کوپن سهام به مردم تحت عنوان سهام عدالت بوده است. براساس این طرح که از سال گذشته تاکنون موضوع بحث بسیاری از محافل اقتصادی بوده، 60شرکت مادر تخصصی در کشور با استناد به سیاست های کلی اصل 44، برنامه چهارم و مفاد سند چشم انداز، قابل واگذاری به مردم خواهندبود. احمد توکلی، طراح سهام عدالت، با بررسی تجربه کشورهایی نظیر چک، لهستان، مغولستان و روسیه، آن را برای سیاستگزاری های کشور بسیار جذاب می داند. طرح کوپن سهام در ایران با استناد به سه برنامه توسعه ای در کشور نتیجه گرفته که طی ?? سال گذشته بر حجم شرکت های دولتی در ایران اضافه شده و این در حالی است که در دو برنامه آخر برنامه دوم و سوم سعی بر کنترل حجم شرکت های دولتی و سپس واگذاری آنها به بخش خصوصی بوده است. آئین نامه «افزایش ثروت خانوارهای ایرانی» که به نام «سهام عدالت» معروف شده است از جمله طرح هایی است که اگر پیش از اجرای قطعی و گسترده، زمینه های لازم اجرایی آن فراهم نشود نه تنها موجب افزایش ثروت خانواده های ایرانی نمی گردد بلکه به مشکلات کنونی فقر در جامعه نیز دامن خواهد زد. اجرای این طرح موافقان و مخالفان زیادی در بین کارشناسان اقتصادی کشور دارد اما اگر فرض را بر این بگذاریم که این طرح تنها راه ممکن جهت کوچک سازی دولت و رونق بخش خصوصی است باید به دنبال فراهم نمودن بسترها و شرایط لازم در راستای به حداقل رساندن تبعات نامطلوب آن باشیم. اولین نکته ای که در مورد طرح سهام عدالت حائز اهمیت است، وضعیت مالی شرکت های دولتی است. اکثر شرکت های دولتی مشمول طرح خصوصی سازی یا کاملا ورشکسته شده اند یا در مرز ورشکستگی هستند. بنابر این نمی توان انتظار داشت تا با واگذاری سهام این شرکت های زیان ده، ثروت خانوارهای ایرانی افزایش یابد. البته منکر این نکته مهم نمی توان شد که شرکت های معدودی هم هستند که مانند اکثر شرکت های سازمان گسترش صنایع سودده هستند اما این مطلب اشکال اساسی وارده بر طرح را کمرنگ نمی کند. چون در ابتدا فرض را بر این گذاشتیم که اجرای طرح سهام عدالت قطعی است بنابراین باید به فکر راهی جهت حل این مشکل باشیم. زیان ده بودن بخشی بزرگ از شرکت هایی که باید در آینده به مردم واگذار شوند مشخص می کند که یکی از پیش نیازهای اجرایی این طرح ایجاد تحول در عملکرد این شرکت است. با بررسی فعالیت این شرکت ها باید گره کور در مجموعه را مشخص کنیم و با رفع این گره، عملکرد شرکت ها را به سطحی قابل قبول برسانیم. اگر این اقدام به دلیل زمان بر بودن مورد پذیرش مسئولان طرح قرار نگیرد باید تنها شرکت هایی را که در حال حاضر دارای شرایط مناسب مالی هستند وارد طرح کنیم و در کنار آن با اتخاذ تدابیر مناسب سعی در ارتقای توانایی های شرکت های زیان ده داشته باشیم. در هر صورت مشکل شرکت های زیان ده عامل بسیار مهمی است که بی توجهی به آن پیش از اجرای طرح، آن را از اهداف در نظر گرفته شده دور می کند.
نکته دوم در مورد میزان و درصد واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی است. براساس طرح واگذاری سهام عدالت، 49درصد سهام شرکت های مشمول این طرح واگذار شده و 51درصد سهام شرکت ها همچنان در دست دولت باقی می ماند. براساس تجاربی که در دوره های مختلف حاکمیت دولت ها در ایران به دست آمده است مشکل اساسی و اصلی ناکارآمدی بخش دولتی ناشی از مدیریت های ضعیف است. در صورتی که هدف اجرای طرح خصوصی سازی، ارتقای سطح عملکرد شرکت ها باشد، باید گفت که با توجه به وضعیت واگذاری شرکت ها این امر تحقق پیدا نخواهد کرد. با این گونه واگذاری ها، بخش بیشتر سهام همچنان در اختیار دولت خواهد بود و این به معنای قدرت بیشتر دولت در اعمال مدیریت ها و اتخاذ تصمیم ها در یک شرکت واگذار شده است و بنابراین تا وقتی که مدیریت این شرکت ها به همین شکل پیش رود نمی توان انتظار تحولی در وضعیت آن داشت. در این مورد نیز باید برای پایان دادن به روند سکون در بخش مدیریتی شرکت های دولتی، تدابیری اندیشیده شود تا مشارکت مردم نیز که سهامداران عام آن را تشکیل می دهند مورد توجه قرار گیرد. به عنوان مثال برگزاری انتخابات برای برگزیدن مدیر برتر توسط سهامداران می تواند اقدام مفیدی در رسیدن به این هدف باشد. البته باید دانست تنها انتخاب مدیر شایسته نمی تواند کلید حل بحران های مدیریتی تلقی شود بلکه نظارت سهامداران بر نحوه فعالیت شرکت، خود یکی از عوامل مهم در بهبود سیستم مدیریتی است. بنابراین صرفا با واگذاری بخشی از سهام یک شرکت، آن هم بدون اجازه دخالت در تصمیم گیری ها نمی توان به اهداف تعیین شده دست یافت و پیش نیاز مهم طرح یعنی رفع ضعف های سیستم مدیریتی در شرکت های دولتی باید کاملا مورد توجه مجریان طرح قرار گیرد.
یکی از بارزترین موضوعات بحث برانگیز در مورد سهام عدالت چگونگی شناسایی افراد تحت پوشش این طرح بوده است. شناسایی خانوارهای مشمول طرح به سال اول اجرای آن موکول شده اما اگر مسئولین به اهمیت واقعی این موضوع اشراف داشتند هیچ گاه آن را به زمان بعد موکول نمی کردند. معرفی افرادی که می توانند از این طرح استفاده کنند و سپس شناسایی آنها بخش مهمی از برنامه را تشکیل می دهد و در عمل نباید قبل از رسیدن به یک تصمیم قاطع در این مورد صحبتی از اجرای طرح به میان بیاید. با اینکه سهام عدالت به طور آزمایشی در برخی استان های کشور توزیع شده است اما تا قبل از اعمال گسترده آن می توان امید داشت که با برخی اصلاحات، آن را به طرحی قابل قبول تبدیل کنیم.
در مورد گروه های هدف «سهام عدالت» نیز باید هر چه زودتر روش مشخص و شفافی اعلام گردد تا در زمان اجرای سراسری آن اولویت ها و افراد واجد شرایط کاملا مشخص شود. بحثی که در مورد شناسایی گروه هدف وجود داشته با یکسری نواقص همراه است. در این بحث آمده است که افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی در اولویت دریافت سهام عدالت قرار دارند. در واقع کسانی که رسما عضو یکی از این دو سازمان باشند می توانند از مزایای طرح بهره مند شوند. این شاخص دارای یکسری مشکلات است. از جمله اینکه مطمئنا عده بسیاری نیازمند در کشور هستند که به دلایل مختلف هیچ عضویتی در این دو سازمان ندارند اما از طرفی نیز واقعا محتاج کمک دولت برای تامین معاش هستند. از این رو در صورت به کارگیری این شاخص عده زیادی از واجدان شرایط مورد بی اعتنایی قرار می گیرند و این موضوع با هدف طرح که برقراری عدالت است همخوانی چندانی ندارد. حساسیت موضوع ایجاب می کند که هر چه زودتر با به کارگیری یک روش مناسب مخاطبان طرح شناسایی شده و این موضوع به عنوان پیش تاز کلیدی طرح مورد بررسی قرار گیرد. جدا از موارد ذکر شده در مورد زمینه های لازم قبل از اجرای گسترده طرح سهام عدالت، یک نکته مهم در مورد ماهیت طرح های خصوصی سازی وجود دارد که باید بیشتر مورد تامل قرار گیرد. با توجه به نیاز شدید کشور ما به کوچک سازی دولت و مشارکت بیشتر مردم در اداره امور اقتصادی، برنامه های خصوصی سازی یکی از مهمترین اولویت ها در دستور کار دولت کنونی است. با مقایسه کشوری مانند کره که با 60میلیون جمعیت تنها چهارصدهزار نفر کارمند اداری دارد و ایران که با 70میلیون جمعیت بیش از چهار میلیون نفر کارمند دولتی در اختیار گرفته است، کاملا حساسیت موضوع مشخص می شود اما این نکته نباید ما را از یک سری حقایق غافل کند. براساس اصل 44قانون اساسی آینده اقتصاد ایران در دست بخش خصوصی و تعاونی خواهد بود و دولت در جایگاه سیاستگزار قرار خواهد گرفت. در این زمینه نه تنها بنگاه های کوچک اقتصادی بلکه بنگاه های بسیار بزرگ نیز در بخش های صنعت و خدمات واگذار خواهند شد. با اینکه تاکنون جلسه ها و تصمیم گیری های زیادی پیرامون طرح خصوصی سازی صورت گرفته اما از طرف دیگر مداخلات دولت در بسیاری بخش های اقتصادی نتیجه گیری و بازدهی طرح را با شبهه مواجه می سازد. مداخلات کنونی دولت در ساز و کار بازار از جمله اعتبارات بانکی و قیمت گذاری کالاها و خدمات موضوعی نیست که با واگذاری ارگان های دولتی به بخش خصوصی پایان یابد. این امر مستلزم آن است که دولت به طور شفاف و واضح جایگاه خود و حدود و اختیارات خود را در زمان واگذاری شرکت ها به بخش خصوصی بیان کند. علاوه بر این مسئولیت مهم دیگر دولت پیش از اجرای طرح خصوصی سازی فراهم کردن زمینه های لازم جهت فعالیت بخش خصوصی است.
زمانی که در سال های 1368و 1369مقدمات خصوصی سازی در کشور فراهم می شد، هنوز کشورهای دنیا تجربه مدونی از این موضوع نداشتند. اما امروز که تجارب ارزشمندی درخصوص کوچک سازی دولت شکل گرفته، تکرار اشتباهات این گونه کشورها به هیچ وجه قابل توجیه نیست. کارشناسان اقتصادی دنیا همگی بر این باورند که یکی از پیش نیازهای مهم طرح های خصوصی سازی در کشورها تحول در بازار آن و سوق دادن اقتصاد آن به سوی اقتصادی باز و آزاد است. از آنجایی که بخش خصوصی برخلاف دولت مصالح مردم را در نظر نمی گیرد و منافع اقتصادی بیش از هر چیز از اهمیت برخوردار است بنابراین باید محیط اقتصادی را به گونه ای فراهم کرد که فعالیت بخش خصوصی در آن به ضرر قشر کم درآمد و آسیب پذیر جامعه نباشد.
بخش خصوصی به دلیل اهمیت فراوان سرمایه ای که در اختیار دارد سعی می کند با ارزیابی موقعیت های مختلف در بازار اقتصاد کشور، آن را در بهترین و سودده ترین بخش به جریان اندازد. بخش خصوصی در مورد چگونگی به کارگیری سرمایه خود تصمیم می گیرد و شاید بتوان گفت هیچ قانونی نمی تواند او را مجبور کند که چه انتخابی در این باره داشته باشد. در اینجا نقش دولت به عنوان نهادی که باید انگیزه های لازم را جهت فعالیت این بخش فراهم کند، کاملا مشخص می شود. اقتصاد بسته و همراه با ریسک بالای سرمایه گذاری به هیچ وجه نمی تواند برای سرمایه گذار جذاب باشد. در یک چنین اقتصادی هرگونه تشویش در یک قسمت اقتصاد باعث فرار سرمایه از آن بخش و سرازیر شدن منابع مالی و حتی انسانی به بخش دیگر اقتصاد می شود. در این زمان ضرر مالی و ضربه مهلکی که آن بخش اقتصادی متحمل می شود از سوی چه کسی قابل جبران است البته نباید فراموش کرد که این گونه اتفاقات در هر کشوری که بخشی از اقتصاد خود را به دست سرمایه گذاران خصوصی داده است غیرقابل اجتناب است اما در مورد کشور ما قضیه تا اندازه ای فرق می کند.
در اینجا نباید این گونه ضررها را تنها به بهانه اینکه جزئی از ذات برنامه خصوصی سازی هستند دست کم بگیریم. فراهم کردن زمینه های لازم و توجه به پیش نیاز مهم طرح خصوصی سازی که همانا کاهش ریسک سرمایه گذاری و ایجاد اقتصادی باز و آزاد است می تواند کمک بسیار بزرگی جهت کاهش این گونه ضررها باشد. با اینکه رسیدن به این اهداف پیش از اجرای برنامه خصوصی سازی مستلزم صرف زمانی طولانی است اما در کنار آن چون صحبت از یک طرح ملی با تاثیرات بلندمدت است مطمئنا نباید در اجرای آن تعجیل صورت گیرد. اجرای طرح خصوصی سازی چه از طریق اهدای سهام عدالت و چه با روش های دیگر باید ابتدا یک پروسه منطقی و کارشناسانه را طی کند و بعد از اطمینان از فراهم شدن شرایط به اقدامات لازم نسبت به اجرای سراسری آن صورت گیرد. چه بسا تاکنون عدم توجه به این پروسه و بی اعتنایی به پیش نیازهای مورد نیاز طرح های اقتصادی عامل مهم کج روی های این طرح ها در زمان اجرا بوده است. بنابر این به نظر می رسد دیگر وقت آن رسیده که با تغییر نگرش در چگونگی اجرای برنامه ها و سیاست های اقتصادی ضریب اطمینان را از عملکرد و بازدهی مناسب آنها بالا برده و مسائل نامطلوب حاشیه ای در حین اجرای طرح ها را به حداقل برسانیم.