گزارشی از ماهیت کلان لایحۀ مدیریت خدمات کشوری
با پول نفت میخواهند دولت نفتی را کوچک کنند
سیدیاسر سیاح: وقتی لایحهء مدیریت خدمات کشوری پس از جمعبندی نهایی جهت تصویب به مجلس تقدیم شد یکی از قدیمیهای سازمان مدیریتی که این روزها، اجازهء ورود به ساختمانهای نیاوران را ندارد، در توصیف مقدمهء آن گفته بود: «17 حکمی که در بیان اهداف تدوین این لایحه نگاشته شده، تلاش در جهت ساماندهی اجزای دولتی است که با پول نفت به آن حد از فربهای رسیده که برای نظاممند کردن آن، نیاز به لایحهای میشود که وقتی نمایندهء دولت میخواهد آنرا به صحن بیاورد به لحاظ حجیم بودن و سنگینی آن، نیاز به کسی میشود که آنرا حمل کند.» وی آن روز اضافه کرد: «ببینید چه زمانی برسد که برای اجرای همین لایحه، باز هم به پول نفت نیاز شود.»
شاید در آن روز، وی آیندهء بسیار دوری را جهت استفاده از پول نفت برای اجرای لایحه پیشبینی میکرد، ولی گذشت زمان نشان داد که هنوز لایحه تصویب نهایی نشده، جهت اجرای آن دولت در پیشبینی بودجهء 86، جهت آمادهسازی افکار نمایندگان درخواست پنج هزار میلیارد تومان (به صورت برداشت از حساب ذخیرهء ارزی) صورت هزینه داده و برای کوچک کردن دولتی که با پول نفت بزرگ شده تقاضای پول نفتی کرده است.
اهداف عالیه
پویاسازی ساختار و تشکیلات، استقرار نظام شایستهسالاری، منطقیسازی دولت، کارآفرین سازی مدیریت دولتی، افزایش کیفیت خدمات دولتی، کاهش هزینههای دولت در راستای تکریم مردم و ... تنها بخشی از اهداف دولت از ارایهء لایحهء مدیریت خدمات کشوری است.
در فصل اول لایحه که به بیان بازتعریف نهادهای اعمال حاکمیتی مربوط میشود، هر دستگاه اجرایی اعم از وزارتخانهها، شرکتهای دولتی یا موسسات عمومی غیردولتی و کلیهء موسسات مالی دولتی، از منظر دولت، دستگاه اجرایی خوانده میشوند. در چنین سطحی، از نظر توان چانهزنی در خصوص جذب اعتبارات و نیروی انسانی ارگانهایی چون بنیاد مستضعفان یا شرکتملی نفت هم ردهء ادارهای مانند آب و فاضلاب «یک شهر کوچک» قرار میگیرند و در راستای طرح اتوماسیون اداری، به یک طریق، از دولت تبعیت خواهند کرد.در این شرایط، پارهای از موسسات تحقیقاتی دولتی (همانند پژوهشکدهء اقتصادی مرکز تحقیقات کشاورزی) و نیز جمعی از اساتید اقتصادی دانشگاه شهید بهشتی در خصوص نتایج حاصل از اجرای چنین نظامی،اظهار کردهاند: «یکسان برخورد کردن دولت با دستگاههای اجرایی از منظر توان اعمال حاکمیت دولتی بر آنها، به جهت وجود انحصارات گسترده در میان پارهای از شرکتهای دولتی و بنیادها، موجب شکلگیری بودجه در سایه برای آنها خواهد شد. بنابر یافتههای این تحقیقات وقتی در خصوص شرکتی همانند شرکت ملی نفتکش، کمتر از 22 درصد از بودجه و توان نیروی انسانی شرکت در جهت انجام وظایف محوله از سوی دولت در طول یکسال مالی به کار گرفته میشود و در عین حال برای انجام مطلوب آن کفایت هم میکند و مابقی توان شرکت صرف امور فراحاکمیتی میشود چطور انتظار داریم که منابع مالی حاصل از انجام اقدامات فراحاکمیتی این گونه دستگاهها امکان مانوری برای دولت جهت اعمال حاکمیت بر آنها به دست دهند.»
اما مهمترین بخش مورد مناقشه در لایحهء مدیریت خدمات کشوری، فصل دوم آن است که به راهبردها و فنآوری انجام وظایف دولت مربوط میشود. عمدهترین منشأ اختلاف تئوریک در این حوزه تدبیر دولت جهت انجام عمده وظایف خود در عرصهء عمومی از طریق خرید خدمات پیمانکاران است. نهادهای نظارتی کشور، از جمله شورای نگهبان قانون اساسی و نیز مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص، سپردن اموری همانند نگهداری سوابق سجلی شهروندان و یا مانیتور کردن میزان آلایندگی کارخانجات به بخش خصوصی را به نوعی پدید آورندهء زمینهء بروز فساد و هرج و مرج اجتماعی میدانند، حال آنکه در دیگر سوی عمدهء اساتید دانشگاهی با تکیه بر تجارب کشورهای دیگر واگذاری هر چه بیشتر تصدیهای اینچنینی را خواهانند.
درخصوص ضوابط ورود به خدمات دولتی نیز دولت موظف شده تا مستخدم سیگاری نگیرد.
در این راستا برای این مورد مشخص، اجرای چنین طرحی (مانیتور کردن سیگاری بودن افراد) سالانه 110 میلیارد ریال هزینه روی دست دولت باقی خواهد گذارد.یکی از ویژهگیهای این لایحه پیرامون ضوابط جذب نیروی انسانی دولتی تداوم ترجیحات خانوادهء ایثارگران برای ورود به خدمات دولتی است.طی آخرین سال تصدی دولت اصلاحات، وزارت کشور بیش از 15 مرتبه تجربهء کشورهای دیگر (به ویژه مثال شاخص بوسنی و هرزگوین در نحوهء برخورد با بازماندگان جنگ) را جهت تنویر افکار نخبگان کشور برای جامعهء دانشگاهی کشور ارسال کرد. اما در نهایت با تغییر دولت، تبصرهء جنجال برانگیز موسوم به تبصرهء چهار، ذیل بند «ز» مادهء 41 اضافه شد. در مورد ضوابط مندرج در لایحه در مورد استخدام نیز، شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی از این ضوابط بهواسطهء امکان عدم تعهد خاص به کارکنان دولتی استقبال کردهاند، حال آنکه دستگاههای نیازمند به کار طولانی مدتتر، همانند متولیان اعمال حاکمیت دولت در پروژههای عمرانی، با کلیات آن مخالفند.
از سوی دیگر، نظام امتیازبندی کارکنان دولت به واسطهء گسترده بودن ضوابط آن، تحت لوای بیش از 18 ماده که هر یک مشتمل بر حداقل هفت بند و بیش از 276 تبصرهاند اعتراضات گستردهء جامعه دانشگاهی و روسای نهادهای ستادی دولت را در پی داشته است. بر این اساس گفته میشود در جایی که کارمند دولت جهت تعیین حقوق و مزایای خود، مواجه با این حجم از ضوابط رتبهبندی است، به جای کار کردن، تمام هم خود را صرف هماهنگ کردن خود با این ضوابط میکند و عملائ از کار اصلیاش بازمیماند. در این حال ایراد عمدهء دیگری که به این بخش گرفته میشود، تداوم اختیارات بالاترین مقامات اجرایی هر دستگاه (در حد معاونت) جهت دخل و تصرف در امتیاز افراد استخدامی میباشد که مطابق نظر رسمی وزارت کشور (مندرج در سند موسوم به 18 منتشره به سال 83) موجبات امکان تسویه و جابهجایی سریع کارکنان دولت در هنگام تغییر نهادی (حزبی) دولتها را فراهم میآورد و فرصتهای اجرایی یکسالهای را از هر دولتی که برای اولین بار مجموعهء اجرایی کشور را در دست میگیرد، خواهد گرفت. غالب این اعتراضات و ایرادات ماهوی به فصل مربوط به انتصاب و ارتقای شغلی نیز وارد شده است با این تفاوت که در بسیاری از مشاغل دولتی در نهادهای غیرحاکمیتی دولت، اساسائ امکان ارتقای شغلی وجود ندارد. فیالمثل پرسیده میشود که به یک «ارزیاب کیفیت پوشش شبکهء تلفن همراه در عرصهء سرزمین» که یک پست کاملائ تخصصی و فنی است را چگونه میتوان ارتقای ردهء شغلی داد؟
بازنشستگی، برخورد آرا
در متن اصلی لایحهء مدیریت خدمات کشوری صرفائ ضوابط مربوط به امکان بازنشستگی افراد درج شده است. حال آنکه دولت، در هنگام تقدیم پیشنویس لایحه به مجلس قول داده بود تا چارچوب کلی نظام هماهنگ بازنشستگان در هنگام تقدیم متن اصلی به پیوست لایحه باشد. در چنین شرایطی مجلس شرط کرده تا این پیوست، قبل از رسیدگی به جزییات لایحه در صحن علنی مجلس، به کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه تقدیم شود. با تمامی این تفاسیر، ضوابط بازنشستگی و اصول کلی آن با شرایط حاضر، تفاوت خاصی نکرده است. تنها مورد اعتراض پارهای از اساتید دانشگاهی به عدم ادغام صندوقهای بازنشستگی در یکدیگر بوده است که گویا مجلس نیز قصد ندارد به عدم انجام آن اعتراض کند.
آبیترین و سفیدترین یقه
درخصوص میزان تعیین شده برای حداقل و حداکثر مبلغی که دولت مجاز است تا به کارکنان خود بپردازند، بحثهای عمدهای در کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه در مجلس صورت گرفته و شاید بیش از نیمی از وقت کمیسیون به این امر پرداخته شده باشد. بر این اساس در توافقی مقدماتی قرار بر آن است که حداقل و حداکثر دریافتی کارکنان دولت مطابق قدرت برابری خرید سال 84، 150 و 1793 هزار تومان باشد و نظام ضریب حقوق که امتیاز شغلی افراد در آن ضرب میشود کمافیالسابق تعیینکنندهء دریافتی هر فرد باشد.
با این وجود حجیم بودن لایحه در مبحث مربوط تبصرههای ذیل این فرمول ساده، تداوم حرکت با سرعت منطقی در این حوزه را نوید نمیدهد. تنها نقطهء مثبت در این حوزه سلبامکان اعطای پاداش به کارکنان از سوی مدیران ردهء میانی است که نقطهء امیدی در متن لایحه است.
ارزیابی محدود و تکالیف محدودتر
محدودترین و کمحجمترین بخش لایحه، فصل مربوط به ارزیابی عملکرد است که مشتمل بر سه مادهء عمدتائ تنفیذی از قانون استخدام کشوری سابق است که عمدتائ شامل یکسری حرفهای کلی است اما یکی دیگر از موارد اختلافزا در میان دستگاههای دولتی درخصوص بندهای لایحه به بحث نوع عملکرد کارکنان و وظایف آنان اختصاص دارد. بر این اساس بسیاری از دستگاههای اجرایی و نیز جامعهء دانشگاهی امکان 26 روز مرخصی در سال آن هم بدون احتساب تعطیلات بین مرخصی را شایستهء دولتی که قرار است، شاخص بهرهوریاش را تا پایان برنامهء پنجم به سطح دو برابر سال پایان برنامهء سوم برساند، نمیدانند. گو آنکه تبصرهء 11) مادهء 75 مندرج در قانون که تصریح دارد که کارمند میتواند ساعات کاری خود را تا یک چهارم توافق کاهش دهد به مثابهء شلیک خلاصی به کل طرح ارزیابی میشود.
در چنین احوالی در فصل چهاردهم این لایحه و عمومائ ذیل مادهء 101 قانون تقریبائ تمامی نظامات موجود شورای عالی اداری و شورای امور اداری و استخدامی کشور از قوانین موضوعی فعلی تنفیذ شدهاند.
هزینۀ تدوین
درخصوص پیشنهادات و بررسیهای حول لایحهء مدیریت خدمات کشوری مطابق آخرین آمار، افزون بر 11 هزار و 500 نفر ساعت کار پژوهش در مرکز پژوهشهای مجلس، افزون بر 23 هزار صفحه نظرات جامعهء دانشگاهی، بالاتر از 132 هزار برگهء نظرخواهی از کارمندان جز و ... کار تخصصی صورت گرفته که این همه جدا از تلاش خود نمایندگان جهت بررسی و کارشناسان سازمان مدیریت برای تدوین لایحه بوده است.
اما نکتهای که در غالب نظرات مشترک است بیتوجهی متن لایحه به حداقل 9 بند از احکام مندرج درصدر آن است. به عبارتی روشنتر کمتر کسی اعتقاد دارد که این لایحه حجیم توانایی کوچک، کارآ و منطقیسازی حجم دولت را داشته باشد زیرا به هدفهای کارکردی دولت نپرداخته است. در مورد بندهایی مانند عدم تمرکز امور و کوتاه، روان و شفافسازی فرآیندهای انجام کار نیز شرایط مشابهی برقرار است.
در این احوال برآوردهای متفاوتی از هزینهء مورد نیاز اجرای لایحه تخمین زده شده که همگی باید از پول نفت تامین شود. حال آنکه لایحهء تشکیلات کلان دولت کرهء جنوبی (اجرا شده به سال 1989) و دولت تونس (اجرایی شده در سال 1994) حداقل 5/7 درصد از هزینههای اجرای لایحه را از محل افزایش بهرهوری (ظرف 10 سال) و 5/32 درصد از هزینهها را نیز از محل منطقیسازی (کوچکسازی حجم دولت) از طریق بهبود روشهای انجام کار و اجرای اتوماسیون اداری تامین کرده بودند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
