استقلال بانک مرکزی

در عصر حاضر نقش بانک های مرکزی در امور اقتصادی در داخل و خارج از کشور اهمیت ویژه ای دارد. این اهمیت به طور مستقیم مربوط به نقش فزاینده پول ملی و ارزش برابری آن با پول های خارجی و پیگیری هدف ثبات قیمت هاست که اسباب تکامل چشمگیر بانک های مرکزی را فراهم می کند.
نظام بانکداری مرکزی با تاریخچه طولانی، روند تکاملی قانونمندی را طی کرده است. این نظام در ابتدا به منظور تأمین مالی دولت ها و یک شکل کردن نظام نشر اسکناس، بهبود ترازپرداخت ها و محافظت از پول فلزی ایجاد شد، آنگاه در روند تکاملی خود شکل بانکداری به خود گرفت. در این حالت بود که ذخیره شبکه بانکی در این بانک ها متمرکز شد و بانک های مرکزی به عنوان مرجع نهایی تأمین نقدینگی آخرین قرض دهنده شبکه بانکی و مسئول حفظ سلامت نظام بانکی شدند. وظیفه سیاست پولی نیز زمانی به بانک های مرکزی سپرده شد که سیستم پایه طلا رها و رشد حجم پول عامل اصلی تعیین کننده ارزش پول یا عامل تثبیت قیمت ها معرفی شد. در چنین شرایطی دولت ها به طور عملی بازار پولی خود را براساس تصمیم گیری این نهاد اداره کردند.
اکثر صاحب نظران اقتصادی درباره ضابطه حاکم بر روابط دولت ها و بانک های مرکزی، معتقدند نباید میان دولت و بانک مرکزی روابط نزدیکی برقرار باشد. درواقع مصرف کننده پول باید از دسترسی آسان به پول دور بماند. از گذشته نگرانی های بسیاری از تسلط دولت ها بر نظام پولی و تنظیم سیاست های پولی، برای تأمین مخارج خود از محل درآمدهای حاصل از نشر اسکناس وجود داشته است. به طور کلی هدف سیاست های پولی ایجاد شرایطی است که ثبات قیمت ها را در بلندمدت حفظ کند. برای تحقق این امر نیز باید چگونگی اجرای سیاست های پولی در اختیار بانک مرکزی باشد. به عبارت دیگر بانک های مرکزی در به کارگیری از ابزارهای سیاستی خود مانند ذخایر پولی خاص و اجزای پایه پولی برای اثرگذاری بر اهداف میانی و کنترل رشد حجم نقدینگی به منظور تثبیت قیمت ها باید آزادی عمل داشته باشند.
مطالعات موجود درباره عملکرد سیاست های پولی در ایران در دهه های اخیر نشان دهنده تأثیرپذیری قابل توجه تورم از پایه پولی و تأثیرپذیری این متغیر پولی از کسری بودجه دولت و تسهیلات تکلیفی در قالب بدهی دولت به بانک مرکزی و دارایی های خارجی آن است. با توجه به این که مخارج دولتی متغیری خارج از حیطه سیاست های پولی است، لذا افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی و رشد بی رویه حجم پول، کنترل بانک مرکزی بر روی پایه پولی و کنترل تورم در عمل بسیار محدود بوده است. نتایج بیش تر بررسی ها نشان می دهد تورم در ایران یک پدیده پولی است و فشار هزینه از سوی عرضه سهم کمتری را در افزایش سطح قیمت ها دارد. رشد ناموزون عرضه پول نسبت به رشد واقعی منجر به تورم می شود و از آنجا که بانک مرکزی متولی اجرای سیاست های پولی است تنها در صورت داشتن اقتدار قانونی و اعمال کنترل های لازم بر عرضه پول می تواند از بروز تورم جلوگیری کند.
مفهوم و شاخص های استقلال بانک مرکزی
استقلال بانک مرکزی را می توان از دو منظر استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی بررسی کرد. استقلال سیاسی به معنای آن است که به بانک مرکزی تا چه حد اجازه داده می شود تا در هدف اصلی اش بدون ملاحظات و مداخله های سیاسی پافشاری کند. استقلال اقتصادی نیز به عواملی از قبیل کنترل اعتبارات بانک مرکزی به دولت، میزان آزادی اش در تعیین نرخ سود وام ها و میزان توانایی این بانک در کنترل سیاست های پولی بستگی دارد.
به طور کلی می توان متغیرهای اصلی حقوقی بانک مرکزی را در چهار بخش رئیس کل بانک، فرمول بندی سیاستی، اهداف نهایی بانک مرکزی و محدودیت اعطای وام خلاصه کرد. بخش رئیس کل به چهار قسمت مدت خدمت، طریق نصب، طریق عزل و امکان چند شغله بودن رئیس کل بانک مرکزی تقسیم می شود. براساس استانداردهای بین المللی دوره خدمت بالای ۸ سال از یک واحد نمره یک میان ۶ و ۸ سال نمره ،۰‎/۷۵ پنج سال نمره ۰‎/۵ ، چهار سال نمره ۰‎/۲۵ و زیر چهار سال نمره صفر دریافت می کند. این امر به این دلیل است که اگر طول خدمت رئیس کل بیشتر از عمر دولت ها باشد امکان تأثیرگذاری دولت ها وفشار آنها بر روی رئیس کل کمتر می شود.
درباره نصب رئیس کل نیز انتخاب توسط هیأت عامل از یک واحد نمره یک انتخاب توسط شورایی متشکل از قوه مجریه، قوه مقننه و هیأت عامل، ثمره ،۰‎/۷۵ انتخاب توسط قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) نمره ،۰‎/۵ انتخاب توسط هیأت دولت ۰‎/۲۵ و انتخاب توسط نخست وزیر یا وزیر اقتصاد نمره صفر محسوب می شود.
همچنین اقدامات مربوط به عزل رئیس کل نیز اگر امکان عزل به دلایل سیاسی وجود نداشته باشد و تنها وی به دلیل ناتوانی و یا عملکرد غیرقانونی مجبور به استعفا شود ازیک واحد یک، اگر عزل به تشخیص هیأت عامل بستگی داشته باشد نمره ۰‎/۷۵ اگر به دلایل سیاسی توسط قوه مقننه (مجلس) صورت بگیرد نمره ۰‎/۵ و اگر به دلایل سیاستی توسط دولت انجام شود ۰‎/۳۵ دریافت خواهد کرد.
فرمول بندی سیاست ها:
این بخش نیز به دو قسمت تعیین کننده اصلی سیاست های پولی و نحوه دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه آن تقسیم می شود.
در قسمت تعیین کننده سیاست های اصلی پولی براساس استانداردهای جهانی در صورتی که بانک مرکزی به تنهایی مجاز به تعیین سیاست های پولی باشد از یک واحد نمره یک اگر به همراه دولت تعیین نمره ،۰‎/۶۶ در صورت استفاده از بانک تنها به عنوان کارشناس در تعیین سیاست ها نمره ۰‎/۳۳ و اگر دولت به تنهایی اقدام به تنظیم سیاست های پولی کند نمره صفر محسوب خواهد شد.
در بخش دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه اگر حیطه عمل قانونی بانک مرکزی در اهداف بانک مرکزی تعیین شده باشد، از یک واحد نمره یک، در صورتی که دولت صرفاً درباره سیاست هایی که در اهداف نهایی بانک منظور نشده باشد یا در داخل بانک مرکزی مورد اختلاف است تصمیم گیر نهایی باشد نمره ۰‎/۸ و اگر در موارد اختلاف تصمیم نهایی با شورای مرکب از مجلس، دولت و بانک مرکزی باشد بانک نمره ۰‎/۶ دریافت می کند.
اهداف بانک مرکزی:
اگر ثبات قیمت ها عمده ترین هدف و یا هدف نهایی بانک باشد از یک واحد نمره یک، اگر ثبات قیمت ها همراه سایر اهداف گفته شده باشد و تعارضی با آنها نداشته باشد (مانند اشتغال کامل) نمره ۰‎/۶ و اگر اساسنامه بانک مرکزی حاوی اهدافی غیر از ثبات قیمت ها باشد، نمره صفر برای بانک مرکزی منظور می شود.
محدودیت های وام: اگر دادن وام به طور کل به دولت ممنوع باشد بانک در بهترین شرایط قرار دارد و از یک واحد، نمره یک می گیرد، چنانچه دادن وام به دولت مشروط به محدودیت هایی بر حسب حجم مطلق وام یا محدودیت های شدید دیگر باشد نمره
۰‎/۶۶ و اگر دادن وام به دولت مشروط به محدودیت های نسبی توافقی باشد، نمره۰‎/۳۳ و در صورتی که محدودیت خاصی برای دادن وام به دولت وجود نداشته و این امر بستگی به مذاکرات دوره ای دوطرف داشته باشد، نمره صفر برای بانک مرکزی در نظر گرفته می شود.
تقسیم بندی هایی درباره استقلال بانک مرکزی به طور خلاصه بیان شدو اما با استخراج اطلاعات و محاسبات لازم می توان استقلال بانک مرکزی را سنجید.
به طور کلی می توان گفت هم بانک مرکزی که رئیس کل آن دوره قانونی خدمت طولانی تری داشته باشد، مستقل تر است، همچنین اگر بانک مرکزی قدرت قانونی بیشتری در اجرای سیاست های پولی داشته باشد، این نشانه استقلال بیشتر این بانک است. بانک های مرکزی که یک هدف نهایی مانند حفظ ثبات قیمت ها دارند یا حفظ ثبات قیمت ها جزو اهداف اصلی آنهاست مستقل تر خواهند بود و در نهایت بانک های مرکزی که محدودیت بیشتری برای دادن وام به دولت و شرکت های دولتی دارند از دید شاخص های جهانی، استقلال بیشتری دارند.
نگاهی به ساختار بانک های مرکزی برخی کشورهای جهان:
به طور کلی چارچوب عملی و قانونی بانک های مرکزی در تدوین و اجرای سیاست های پولی از کشوری به کشور دیگر متفاوت است. روابط میان دولت ها و بانک مرکزی تنها در قالب چارچوب قانون خاص هر کشور تعریف شده است، اما به طور کلی نگرش غالب در کشورها مبتنی بر استقلال و جدایی بانک مرکزی در اجرای سیاست پولی از نفوذ سیاست دولت ها است. یافته های مطالعات تجربی نشان می دهد، کشورهای توسعه یافته در کاهش تورم از طریق افزایش استقلال بانک مرکزی موفق بوده اند، اما این روش در همه کشورها چندان تأثیرگذار نبوده و عواملی نظیر عمق بازارهای مالی، نحوه تأمین کسری بودجه دولت و تنوع ابزارهای سیاست پولی نیز باید مورد توجه قرار می گیرد.
بانک مرکزی کانادا:
ساختار داخلی بانک مرکزی کانادا نشان از تعدد مراکز تصمیم گیری دارد، اما هر کمیته یا شورا مسئولیتی همراه با مسئولیت پذیری دارد، تعیین سیاست های کلی بانک مرکزی کانادا، به جز در مواردی که به شورای ریاست محول شده، از قبیل تعیین اهداف، برنامه ها و بودجه سالانه، به عهده هیأت مدیره است. تعیین رئیس کل و معاون اول بانک که البته منوط به تأیید آنها توسط هیأت دولت است، برعهده مدیران بیرونی هیأت دولت قرار دارد. هیأت مدیره بانک عامل، رئیس کل، معاون اول بانک، دوازده مدیر خارج از مجموعه و معاون وزیر امور دارایی است. جالب توجه این که معاون وزیر دارایی بدون داشتن حق رأی در این جلسات شرکت می کند. مدیران بیرونی بانک در واقع ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف کانادا هستند. این افراد توسط وزیر دارایی و با تأیید هیأت دولت برای ۳سال منصوب می شوند. از آنجا که ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف کانادا در این هیأت حضور دارند، ارتباط بسیار تنگاتنگی میان بانک مرکزی و ایالت های مختلف به وجود می آید. جلسه هیأت مدیره بانک مرکزی کانادا حداقل ۷ بار در سال تشکیل می شود. شورای ریاست بانک نیز متشکل از رئیس کل، معاون اول و ۴ نفر از دیگر معاونان این بانک است.
مهم ترین شرایط انتخاب اعضای شورای ریاست و هیأت مدیره دارا بودن سوابق علمی و اجرایی کافی در حوزه بانکداری، بازارهای مالی در سطح ملی و بین المللی است. هدف اصلی بانک مرکزی کانادا حفظ ارزش پول ملی این کشور از طریق پائین آوردن و تثبیت نرخ تورم با هدف تورم ۲ درصد است. این بانک موظف است مجموعه سیاست های پولی را طوری تعیین کند که اهداف اقتصادی کشور محقق شود و اگر دولت به این نتیجه برسد که سیاست پولی و یا ارزی اتخاذ شده منجر به تأمین اهداف اقتصاد کلان نمی شود، بانک موظف به تغییر بسته سیاست پولی است. مقایسه شاخص های بانک مرکزی کانادا با استانداردهای بین المللی نشانه استقلال قابل قبول این بانک در اجرای سیاست های پولی است.
بانک مرکزی آمریکا:
عملیات بانک مرکزی این کشور (بانک فدرال رزرو) توسط ۱۲ شعبه منطقه ای این بانک انجام می شود و هیأت رئیسه نظام فدرال رزرو که مقر آن در واشنگتن است هیچ گونه عملیات بانکی انجام نمی دهند.
مطابق با قانون فدرال رزرو، شمار بانک های ایالتی باید از ۸ تا ۱۲ بانک باشد. هیأت رئیسه نظام فدرال ۷ عضو دارد که رئیس جمهوری آنها را منصوب و مجلس سنا برای یک دوره ۱۴ ساله تأیید می کند. محل استقرار این هیأت در واشنگتن است و تعیین نرخ ذخیره قانونی و نرخ تنزیل وظایف اصلی هیأت رئیسه نظام فدرال محسوب می شود.
کمیته بازار باز فدرال:
این کمیته از ۷ عضو هیأت حکام نظام فدرال رزرو و ۵ عضو از رئیسان بانک های فدرال تشکیل شده است که به صورت دوره ای تعیین می شود این کمیته مهم ترین گروه تصمیم گیری بانک فدرال است.
در این کمیته مسائل مربوط به حجم پول و اعتبار با هدف تأمین نقدینگی مورد نیاز اقتصاد با توجه به اهداف ثبات قیمت ها و رشد پایدار در فعالیت های اقتصادی بررسی می شود. این کمیته سالی ۴ بار تشکیل جلسه می دهد. ساختار سازمانی و فرایند تصمیم گیری در بانک مرکزی ایالات متحده مستقل از دولت است و مقام های حکومتی تنها تعدادی از مدیران مجموعه را انتخاب می کنند. از سوی دیگر اعضای هیأت رئیسه سیستم فدرال رزرو بعد از انتصاب از طرف دولت مستقل خواهند بود. بانک مرکزی آمریکا (فدرال رزرو) در زمینه تدوین و اجرای سیاست های پولی مستقل عمل کرده و ابزار پولی نظیر بهره و نرخ تنزیل توسط هیأت حکام نظام فدرال رزرو و حجم پول و اعتبار توسط کمیته بازار باز فدرال تعیین می شود. این ساختار موجب شده دخالت دولت در بازار پولی به حداقل برسد و این فرایند استقلال بانک مرکزی آمریکا را تضمین کرده است.
بانک مرکزی انگلستان:
این بانک نیز مانند بانک مرکزی کانادا مراکز تصمیم گیری متعددی دارد اما وظایف همگی آنها تفکیک شده است.
شورای مدیران بانک مرکزی انگلستان شامل رئیس کل، دو معاون بانک و۱۶ مدیر غیراجرایی است که به طور کامل توسط ملکه منصوب می شوند. مدت انتصاب رئیس کل و معاونان ۵ سال و مدت خدمت مدیران غیر اجرایی ۳سال است. برخی از وظایف این شورا به کمیته های فرعی که از ۱۶مدیر غیراجرایی تشکیل شده است محول شده که این کمیته ها به Nedco معروف است.
کمیته سیاست پولی:
این کمیته وظیفه طراحی سیاست های پولی را برعهده دارد که از رئیس کل بانک مرکزی، معاونان ثبات مالی و ثبات پولی، چهار عضو منتخب بانک توسط وزیر دارایی، دو عضو با تخصص های تحلیل سیاست های پولی و اجرای سیاست های پولی به تشخیص رئیس کل بانک و یک عضو خزانه داری بدون حق رأی تشکیل شده است. این کمیته هر ماه یک بار تشکیل می شود.
حفظ ثبات قیمت ها با هدف گذاری تورم ۲‎/۵ درصد و حمایت از سیاست های اقتصادی دولت به منظور رشد اقتصادی و افزایش اشتغال، اهداف اصلی این بانک را تشکیل می دهد.
هیچ عضوی از دولت در شورای مدیران و کمیته سیاست پولی بانک مرکزی انگلستان حضور ندارد و تنها تعداد محدودی بدون حق رأی در جلسات شرکت می کنند. از سوی دیگر دولت غیر از مواقع بحرانی حق دخالت در اجرای سیاست های پولی را ندارد که این امر نشان دهنده استقلال این بانک است.
بانک مرکزی ژاپن:
رابطه این بانک با دولت در مقایسه با کشورهای کانادا و انگلستان کاملاً متفاوت است. طبق مواد مختلف قانون ژاپن، طراحی و اجرای سیاست های پولی به عنوان جزیی از سیاست اقتصادی باید با سیاست های اقتصادی دولت هماهنگی کاملی داشته باشد و در تعیین آن بانک مرکزی و دولت همکاری دوجانبه دارند.
مهم ترین وظایف بانک مرکزی ژاپن انتشار اسکناس، کنترل پول و حجم نقدینگی است. مهم ترین شورای تصمیم گیری در این بانک شورای سیاست گذاری است که از رئیس کل، دو معاون بانک و ۶ عضو دیگر تشکیل شده است که همگی توسط هیأت وزیران و تأیید دو مجلس این کشور تعیین می شوند. درقسمت های مختلفی از قانون ژاپن وجود رابطه تنگاتنگ میان بانک مرکزی و دولت، کسب اجازه از دولت برای برخی از فعالیت های بانک و اطلاع رسانی شفاف بانک به دولت اشاره شده است. به طور کلی بانک مرکزی ژاپن از استقلال خوبی برخوردار نیست که این موضوع به ساختار سیاسی و سنن اجتماعی و شیوه و روش نظام اداری برمی گردد.
مروری بر شاخص های بانک مرکزی ایران:
درجه استقلال بانک مرکزی به هنگام اجرای برنامه های اول و دوم توسعه یعنی از سال ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۸ در سطح بسیار پائین ۰‎/۳۲۵ قرار داشت. در این دوره بالاترین درجه استقلال به ترتیب به اهداف بانک مرکزی ،۴‎/۴۰ فرمول بندی سیاست های پولی ۰‎/۳۸و دوره خدمت رئیس کل ۰‎/۳۶ بوده و کمترین درجه استقلال به متغیر قانونی اعطای وام میان ۰‎/۲۳ تا ۰‎/۳۳ مربوط می شود. در زمان اجرای برنامه سوم توسعه حد فاصل سال های ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ با اعطای مجوز به بانک مرکزی برای انتشار اوراق مشارکت، کاهش تسهیلات تکلیفی و ایجاد محدودیت استقراض دولت از بانک مرکزی موجب بهبود شاخص استقلال مرکزی به ۰‎/۵۳۵ شد.
در دهه های ۸۰ و ۹۰ میلادی بیشترین شاخص استقلال به بانک مرکزی سوئیس و کمترین آن به بانک مرکزی لهستان اختصاص داشت. همچنین در میان کشورهای مورد بررسی ایران در رده های میانی قرار داشت اما مطالعات سال ۲۰۰۰ میلادی نشان داد لهستان و کشورهای تازه استقلال یافته با اصلاح قوانین، شاخص استقلال بانک مرکزی خود را به سطوح قابل قبولی رساندند و ایران در این مدت حتی پائین تر از کشور لهستان قرار گرفت.
نتایج:
در اکثر کشورهای مورد بررسی کمیته های پولی و شورای سیاستگذاری باید از سوابق علمی و اجرایی در بازار پولی و مالی برخوردار باشند و تنها یک شغل داشته باشند اما تنوع افراد در شورای پول و اعتبار کشور و حضور وزیران و نمایندگان مجلس عملاً کارآمدی این نهاد را تضعیف کرده است و از سوی دیگر عضویت در شورای پول و اعتبار برای این اعضا شغل دوم و یا بیشتر محسوب می شود که این مسأله به درجه علمی و اجرایی مصوبات شورا لطمه زیادی می زند، لذا بهتر است ترکیب شورا به گونه ای اصلاح شود که افراد مجرب و متخصص درباره سیاست های پولی کشور تصمیم گیری کنند.
از سوی دیگر تعیین رئیس کل به پیشنهاد رئیس جمهوری و تأیید مجلس شورای اسلامی نسبت به تعیین مستقیم رئیس جمهوی بهتر بوده و شاخص استقلال بانک مرکزی را افزایش می دهد. از این رو طرح مجلس برای افزایش نسبی استقلال بانک مرکزی مناسب است.
قانون پولی و بانکی باید شرایط عزل رئیس کل بانک را به گونه ای غیرسیاسی تعیین کند، همچنین این بانک قادر به تعیین سیاست های پولی و نحوه اجرای آن باشد. از سوی دیگر باید دادن وام توسط بانک مرکزی به دولت و شرکت های دولتی ممنوع شود و در صورت لزوم مدت، نرخ و سایر شرایط مرتبط با استقراض از بانک مرکزی با مقام پولی باشد. بهترین نوع محدودیت اعطای وام توسط بانک مرکزی به دولت، می تواند به قدر مطلق وام، سررسید، نرخ بهره و دایره وام گیرندگان بخش دولتی مرتبط شود. به همان نسبت که سررسید وام های کوتاه تر، نرخ سود معادل نرخ بازار و دایره وام گیرندگان محدودتر باشد، درجه استقلال بانک مرکزی بیشتر خواهد بود.
همچنین بانک مرکزی باید از خرید اوراق مشارکت منتشر شده از سوی دولت در بازار اولیه منع شود و نسبت به پرداخت بدهی دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی در قالب یک زمان بندی متناسب اقدامات جدی صورت پذیرد. ثبات قیمت ها باید مهم ترین هدف بانک مرکزی تلقی شود و از درگیر کردن این بانک برای تحقق اهداف دیگر جلوگیری شود.
هر چند اصلاحات به عمل آمده در برنامه چهارم توسعه، طرح مجلس در خصوص افزایش کارایی بانک مرکزی حاوی نکات مرتبط اصلاحی در جهت افزایش استقلال بانک مرکزی است اما این عوامل فاقد ظرفیت های لازم برای رسیدن به درجه مناسب شاخص استقلال این بانک است و ارائه برنامه ای جامع در خصوص این امر برای اصلاحات بازار پولی و مالی کشور بسیار ضروری به نظر می رسد.