کتاب بودجه را کم‌برگ کنید

محمود صدری
بودجه سالانه مهم‌ترین سند اقتصادی کشورها به شمار می‌رود. حتی در کشور‌هایی که سند‌های استراتژیک چندساله تدوین می‌شود، آنچه در عالم واقع و به صورت ملموس بر زندگی اقتصادی مردم تاثیر مشخص می‌گذارد، بودجه‌های سالانه است. معنای ساده بودجه همان چیزی است که مردم به آن دخل و خرج می‌گویند. از این نظر بودجه خوب، بودجه‌ای است که بین دخل و خرج آن توازن باشد. دولت‌ها معمولا بودجه‌ها را به همین شکل متوازن تنظیم می‌کنند. اما در پشت این بودجه‌های متوازن واقعیت دیگری نهفته است که هسته مرکزی آن قیمت‌های غیرواقعی است.
فی‌المثل همه آنچه که ملت و دولت ایران در سال 1384 تولید کرده‌اند، اگر وارد بازار جهانی شود قابلیت مبادله با حدود 190میلیارد دلار کالا را دارد، اما، با همین رقم در ایران می‌توان حجمی از کالا‌ها را خریداری کرد که قیمت جهانی آنها حدود 600میلیارد دلار است. رقم اول قیمت مبادله است و رقم دوم قیمت براساس شاخص قدرت خرید. این تفاوت از آنجا نشات می‌گیرد که دارایی‌های عمده کشور در اختیار دولت است و دولت با انگیزه‌های اجتماعی، این دارایی‌ها را با کمترین بهای ممکن بین مردم توزیع می‌کند. از این منظر بودجه متوازن واقعی، بودجه‌ای است که تفاضل بین قیمت مبادله‌ای و قیمت براساس شاخص قدرت خرید صفر یا بسیار کم باشد. در نوشتار زیر بودجه‌های ایران و ترکیه از این منظر بررسی شده است.
کتاب بودجه در ایران پربرگ و مدخل‌های آن پرشمارند. این وضع البته منحصر به ایران نیست و دیگر نظام‌های اقتصادی مبتنی‌بر برنامه‌ریزی و متکی‌بر اجرای دولتی نیز همین وضع را دارند. به عکس در نظام‌های اقتصادی مبتنی‌بر تفوق بخش خصوصی که دولت به انجام وظایف ذاتی خود یعنی تامین امنیت، سیاست خارجی و قاعده‌سازی حقوقی اکتفا می‌کند معمولا کتاب‌های بودجه کم‌ برگ و مدخل‌های آن کم شمارند.
هدف این نوشتار مقایسه این دو نوع اقتصاد و بودجه‌نویسی‌های برآمده از آن نیست. زیرا تفاوت‌های مبنایی این نظام‌ها چنان زیاد است که مقایسه آنها دستاورد عملی چندانی نخواهد داشت و صرفا در محدوده‌های تئوریک باقی خواهد ماند. تنها از باب نشان دادن این فاصله می‌توان به اشاره گفت که در نظام‌های غیردولتی، بودجه دولت غالبا در پنج سر فصل کلی مشتمل بر امنیت و دفاع، هزینه‌های دیپلماتیک و کمک‌های خارجی، آموزش و تحقیقات و دارو و درمان، بیمه و بازنشستگی خلاصه می‌شود. هزینه‌های این بخش‌ها که در قالب بودجه‌های سالانه تدوین می‌شوند کمتر از یک پنجم تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهند و منبع درآمدی آنها اساسا مالیات و در موارد نادر فروش خدمات تحقیقات و توسعه است.
نمونه مثالی این شکل بودجه‌بندی در ایالات‌متحده دیده می‌شود و کشورهای اروپای غربی و ژاپن در ردیف‌های بعدی قرار می‌گیرند. کشورهای نوظهور شرق آسیا به استثنای چین نیز تلاش برای نزدیک شدن به این سبک را آغاز کرده‌اند و برخی کشورها مانند سنگاپور و کره جنوبی گام‌هایی بلند برای فاصله گرفتن از بودجه‌های حجیم برداشته‌اند.
اما تلاش‌ها برای رسیدن به بودجه کوچک در منطقه خاورمیانه و جنوب آسیا تاکنون نتیجه ملموسی نداشته است. تنها استثناها دو همسایه ایران یعنی پاکستان و ترکیه هستند که اولی به علت حجم پایین درآمد سرانه شاید مبنای دقیقی برای مقایسه نباشد. اما مشابهت‌های تاریخی، حجم تولید ناخالص داخلی، نرخ بیکاری و عناصر مشابه دیگر این امکان را می‌دهد که بودجه‌های ایران و ترکیه و نتایج آنها به صورت اجمالی بررسی شود.
ایران و ترکیه هر دو حدود 70میلیون نفر جمعیت دارند. تولید ناخالص داخلی ایران به اساس شاخص قدرت خرید 600 تا 620میلیارد دلار و ترکیه بین 620 تا 630میلیارد دلار برآورد شده است. سرانه دو کشور 8900دلار، رشد اقتصادی حدود 5درصد و نیروی کار حدود 25میلیون نفر است. اما در میان ارقام بنیادی اقتصادی دو کشور دو تفاوت معنادار دیده می‌شود. جمعیت زیر فقر در ایران 40درصد و در ترکیه 20درصد است و تفاصل نرخ تولید ناخالص داخلی ایران به اساس شاخص‌های قدرت خرید و قیمت مبادله جهانی حدود 416 میلیارد دلار و در مورد ترکیه حدود 269میلیارد دلار است. معنای این دو رقم این است که مردم ایران هر سال 147میلیارد دلار بیشتر از مردم ترکیه از کالاها و خدمات ارزان و عمدتا از طریق یارانه‌ها استفاده می‌کنند.
ریخت و پاش 147میلیارد دلاری در هزینه‌های دولت و ملت ایران در مقایسه با ترکیه و دو برابر بودن جمعیت زیر فقر ایران نسبت به ترکیه نشان می‌دهد با وجود آنکه ملت ایران بیشتر خرج کرده است از همسایه مقتصد خود فقیرتر است. از نظر بودجه‌ای نیز بودجه دولت ایران امسال حدود 105میلیارد دلار (بدون محاسبه بودجه شرکت‌های دولتی) و بودجه دولت ترکیه 95میلیارد دلار است. (در ترکیه شرکت‌های دولتی به معنای مصطلح در ایران وجود ندارد.) با افزودن بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه دولت، بودجه کل کشور برای ایران حدود 190میلیارد دلار می‌شود، حال آنکه بودجه دولت ترکیه همان 95میلیارد دلار می‌ماند یا به علت پاره‌ای تعهدات و دیون دولت به حدود 110میلیارد دلار افزایش می‌یابد.
اما از درون این دو بودجه متفاوت، نتایجی متفاوت و البته معکوس به زیان بودجه بزرگ‌تر حاصل شده است. اقتصاد ترکیه به لحاظ ترکیب بخش‌های کشاورزی، صنعت و خدمات به ترتیب 2/11، 4/29 و 4/59درصد است. حال آنکه این ترکیب در ایران به ترتیب 30، 25 و 45درصد است.
معنای این دو دسته ارقام این است که اقتصاد ایران کمتر از ترکیه صنعتی شده و بافت سنتی آن کمتر تغییر کرده است. با توجه به پایین‌تر بودن ارزش افزوده در بخش کشاورزی، درآمد مردم ترکیه از ناحیه کار مساوی با ایرانیان بیشتر است. زیرا ارزش افزودن بخش صنعت نوعا از کشاورزی و سودآوری بخش خدمات از دو بخش دیگر بیشتر است.
راز این تفاوت و تفاضل هزینه و درآمد در ایران و ترکیه چیست؟ چگونه است که دو ملت با ویژگی‌ها و سوابق کمابیش مشابه از درون سرمایه‌گذاری یکسان، سودهای متفاوت به دست می‌آورند و چرا با وجود تاکید 35ساله بر عدالت اجتماعی در ایران، شکاف درآمدی در ایران زیادتر از ترکیه است و در نهایت ارتباط این وضع با بودجه چیست؟
دو سوم بودجه سالانه ایران متعلق به شرکت‌های دولتی است. مثلا در بودجه عمومی سال 1386 از مجموع 2290515میلیارد ریال، 1677104میلیارد ریال آن متعلق به شرکت‌های دولتی و بانک‌ها است. این بخش از بودجه به صورت ظاهری در فهرست دخل و خرج دولت قرار دارد. اما در عالم واقع دولت بابت آن نه هزینه‌ای می‌پردازد که بخواهد در بخش درآمدی کاری کند و نه سود حاصله از این بنگاه‌ها به کار دولت می‌آید.
زیرا نوعا ترازنامه شرکت‌ها به گونه‌ای تنظیم می‌شود که بخش‌های درآمدی و هزینه‌ای آنها متوازن می‌شود. تنها اتفاقی که در این میان رخ می‌دهد این است که این بنگاه‌های دولتی به جز موارد استثنایی با هزینه‌های بالا و بهره‌وری کم اداره می‌شوند و دو سوم بودجه یا یک هفتم تولید ناخالص داخلی کشور (بر اساس شاخص قدرت خرید) و یا به عبارت واقعی‌تر و دقیق‌تر دو سوم بودجه یا دو سوم تولید ناخالص داخلی کشور (به اساس قیمت واقعی مبادله) به روش غیراقتصادی مدیریت می‌شود. این وضع خاص دولت کنونی نیست و از نیمه دهه 1350 تاکنون به ویژگی ثابت بودجه‌های ایران تبدیل شده است.
بخش دیگر یعنی بودجه عمومی دولت یا هزینه‌های دستگاه‌های حکومتی است. این بخش بودجه عمدتا صرف دستمزدها و یارانه‌ها می‌شود و منابع درآمدی آن عبارتند از فروش نفت، مالیات‌ها و فروش دارایی‌های دولت یا اصطلاحا واگذاری و تملک‌ دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی.
آنچه در عمل در این بخش رخ می‌دهد دو پدیده است.
اول اینکه درآمدهای پیش‌بینی شده محقق نمی‌شود. این وضع گاهی بر اثر برآورد غیرواقع‌بینانه‌ از بهای نفت و در غالب موارد به علت محقق نشدن درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از واگذاری، پیش می‌آید. نتیجه عدم‌تحقق درآمدها نیز نوعا این است که یا دولت با استقراض از بانک مرکزی (چاپ اسکناس که در افواه به پول بدون پشتوانه مشهور است) و یا با رجوع به ذخایر ملی مشکل کسری بودجه خود را حل می‌کند. اما این شیوه مشکل‌گشایی تبعات اجتناب‌ناپذیری مانند افزایش تورم را به دنبال دارد.
اتفاق دیگر که شاید مهم‌ترین آفت بودجه‌نویسی در ایران است در مدیریت اطلاعات رخ می‌دهد. به لحاظ اقتصادی، اطلاعات بازار چنان گسترده و متنوع است که هیچ دستگاه اداری متمرکزی توانایی دریافت همه این اطلاعات و حتی بخش کوچکی از این اطلاعات را ندارد. اطلاعات ناقص و ثابت دستگاه اداری دولت از اطلاعات، این نهاد را وادار به تصمیم‌گیری در محدوده اطلاعات محدود و ناقص می‌کند و نتیجه برنامه‌ریزی بر پایه اطلاعات ناقص به صورت طبیعی ناقص است.
اینکه نتیجه عملکرد اقتصادی و بودجه‌ای ایران و ترکیه با ویژگی‌های مشترک اقلیمی، جمعیتی و قابلیت‌های یکسان (و حتی برتری درآمدی ایران به دلیل وجود نفت)،‌ به طرز چشمگیری تفاوت دارد، به طور مشخص به ساز و کارهای رابطه دولت و اقتصاد بستگی دارد. از آغاز دهه 1980 میلادی که جنبش خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصاد در ترکیه آغاز شد، این کشور دورانی از تلاطم و تورم لگام‌گسیخته را پشت سر گذاشت اما در نهایت با تکمیل شدن چرخه طرح خصوصی‌سازی، جهش اقتصادی این کشور آغاز شد.
اصلاحات مشابهی نیز 10سال پس از ترکیه، در ایران آغاز شد اما در نیمه راه متوقف ماند. ایران از سال 1368 بنا را به خصوصی‌سازی گذاشت و این برنامه تحت عنوان تعدیل اقتصادی آغاز شد. اما از سال 1373 که پیامد طبیعی و اجتناب‌ناپذیر و نه لزوما نامیمون ـ این طرح یعنی تورم پدیدار شد، فشار بر دولت افزایش یافت و طرح تعدیل متوقف شد. در سال‌های 74 تا 84 طرح تعدیل با سرعت کمتر ادامه یافت اما پا به پای آن و مغایر با هدف‌های بنیادی کوچک‌سازی دولت و آزادسازی اقتصادی، بر شمار شرکت‌های دولتی افزوده شد و تعهدات حمایتی دولت رو به فزونی گذاشت.
در یک سال و نیم اخیر، فاصله ایران با خصوصی‌سازی بیشتر شده و حتی سرنوشت طرح استراتژیک اجرای تفاسیر تازه از اصول 43 و 44 قانون اساسی هم با سرعت مطلوب پیش نمی‌رود. کند شدن روند واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی و به موازات آن افزایش تعهدات دولت به ویژه یارانه سوخت و پاره‌ای اقلام غذایی و حمل‌و‌نقل عمومی بیش از 50 میلیارد دلار هزینه اضافی بر دوش اقتصاد کشور گذاشته است.
علاوه‌بر این محقق نشدن درآمدهای حاصل از خصوصی‌سازی از سبد درآمد دولتی حذف شده و جای آن را دلارهای نفتی و احیانا مالیات پنهان از طریق افزایش پاره‌ای خدمات دولتی گرفته است.
ناکامی طرح‌های خصوصی‌سازی در ایران، بیش از آنکه برآمده از اراده‌های خیر یا شر مجریان باشد، در فقدان کارآمدی ریشه دارد. این استدلال مخالفان خصوصی‌سازی که می‌گویند نباید اموال عمومی را به ثمن بخس داد استدلال درستی است و تعهد دولت به عنوان امانتدار مردم ایجاب می‌کند که واگذاری‌ها با دقت صورت گیرد.
اما تجربه تاریخی نشان داده است زیان تاخیر در اجرای خصوصی‌سازی کمتر از زیان ارزان فروشی نیست. به‌علاوه اینکه دولت ناچار نیست لزوما کار را با خصوصی‌سازی آغاز کند. کار مهم‌تر، کم‌هزینه‌تر و آسان‌تر، آزادسازی اقتصادی است. یعنی اینکه دولت با حذف مقررات دست و پاگیر در اخذ مجوزهای کسب و کار، راه را برای فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی هموار کند تا مردم با پول خود و کار خود به سود بیندیشد. به لحاظ نظری و عملی، جامعه‌ای که مردمان آن در شرایط آزاد، برابر و رقابتی به کار و تولید بپردازد. سود خود و منافع جمع را بهتر از دولت تامین می‌کنند. تفاوت بنیادی در ایران و ترکیه که یکی را به سوی هزینه زیاد و سود کم و دیگری را به هزینه کم و سود زیاد رهنمون شده، همین است.
این روش، کتاب بودجه را کم‌حجم، تعهدات آن را معدود و تحرک آن را بیشتر می‌کند و دولت را از کارگزاری محض تولید و توزیع به نهاد متفکر و قاعده‌ساز تبدیل می‌کند که در زیر سایه آن ذهن‌های فکر و دستان کار، فارغ از دخالت‌ها می‌اندیشند و می‌آفرینند و مردمان فارغ از کمیابی‌های بی‌وجه، آنچه را که می‌پسندند در بازار انتخاب می‌کنند.