اقتصاد ایران و نظام بودجهریزی در گفتوگو با حمیدرضا برادران شرکاء رئیس سازمان منحل شده مدیریت و برنامهریزی
شتابزدگی کارساز نیست
امیر خلیلی
مقدمه:
سازمان مدیریت و برنامهریزی، سازمانی فرابخشی بود که مسوولیت تهیه و تدوین لایحه بودجه را برعهده داشت و با توان کارشناسی خود قادر بود میزان پیشرفت پروژهها و فعالیتهای عمرانی و جاری را سنجش کند و در صورت تشخیص، مقادیر جدیدی بودجه به آن پروژهها و فعالیتها تخصیص دهد.
دولت نهم با برجستهکردن موضوع تحول اداری، این سازمان فرابخشی و تخصصی را بدون کسب مجوز از مجلس شورای اسلامی و بدون رعایت قانون منحل ساخت. در حال حاضر، کشور ماههای پس از انحلال این سازمان تخصصی و نظارتی را سپری میکند. اغلب متخصصان و صاحبنظران معتقدند که انحلال این سازمان، تخلف آشکار از قانون بوده و کشور نیازمند چنین سازمانی است.
دولت نهم بعد از انحلال آن سازمان، معاونتی جدید در حوزه نهاد ریاست جمهوری تشکیل داد و لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ توسط این نهاد جدید سر برآورده از ابداعات دولت تهیه شد. بودجهای که دولت وعده میداد، در ۵۰ صفحه ارائه میدهد و دیگر خبری از ۲۵۰۰ صفحه لایحه بودجه سالهای گذشته نیست و سرنوشت قابل تاملی یافت. لایحه بودجهای که میخواست با حجمی در حد دوصدم حجم بودجههای سال قبل عرضه شود، با مخالفت مجلس روبهرو شد و دولت به ناچار آن را در ۶۰۰ صفحه ارائه داد.
مجلس شورای اسلامی لایحه بودجه سال آینده را تصویب کرد و باید دید بودجه سال آینده تا چه حد متفاوت با خواسته دولت تصویب شده است.
در چنین فضایی گفتوگو با دکتر حمیدرضا برادران شرکاء، اقتصاددان و رئیس سابق سازمان منحلشده مدیریت و برنامهریزی ترتیب داده شد تا ارزیابی مناسبی از عملکرد دولت درخصوص انحلال آن سازمان و لایحه بودجه سال آینده کسب کنیم. این گفتوگو در ادامه میآید.
* کشور ما دارای سند چشمانداز ۲۰ ساله است. مطابق این سند ایران در سال ۱۴۰۴ شمسی قدرت برتر خاورمیانه، آسیای مرکزی و شمال آفریقا خواهد بود. مطابق این هدف بلندمدت باید چهار برنامه پنجساله توسعه و ۲۰ بودجه سالیانه تهیه شود که در راستای سند چشمانداز باشند. با روی کارآمدن دولت نهم، در ابتدا سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها زیرمجموعه استانداریها شد و با اقدامی دیگر سازمان مدیریت و برنامهریزی از سوی دولت منحل شد و معاونت برنامهریزی و نظارت رهبری رئیسجمهوری به وجود آمد. ما میدانیم که سازمان مدیریت و برنامهریزی، نهاد نظارتی درون قوه مجریه بود که مانع هدررفتن منابع کشور میشد. آیا انحلال این نهاد نظارتی و فرابخشی میتوانست در راستای اهداف کلان کشور باشد یا نه؟
** در کشور ما وقت زیادی صرف شد و نیروهای کارشناسی فراوانی در مجموعه دولت تلاش کردند و برنامهای را برای تحقق توسعه کشور تدوین کردند و سپس به قانون لازمالاجرا تبدیل شد. متاسفانه مدتی بعد که دولتهای جدید میآیند همان برنامه را کنار میگذارند و جایگزینی هم ارائه نمیکنند.
شاید این مشکل را میتوان به این صورت برطرف کرد که کاری کنیم مسوولان کشور اجازه نداشته باشند قوانین را اجرا نکنند. در این خصوص دستگاههای نظارتی ما بایستی نظارت کنند و اجازه ندهند دولت قانون تصویب شده را کنار بگذارد.
به اضافه اینکه ما بایستی اهداف و استراتژیهای بلندمدت را هرچه سریعتر به تایید و تصویب مسوولان بلندپایه کشور برسانیم تا دولتها به صورت سلیقهای عمل نکنند.
تجربه کشورهای دیگر هم نشان میدهد که وقتی برنامه بلندمدتی تصویب میکنند، همه دولتها میکوشند آن برنامه را رعایت کنند.
بنابراین تا وقتی ما استراتژیهای بلندمدت نداشته باشیم، برنامهها و سیاستگذاریهای ما دستخوش چنین تحولاتی میشود.
چنین تغییراتی به ضرر کشور است و ما نیز خیلی فرصت نداریم که دائما این تغییرات را ایجاد کنیم و وقتها را از دست بدهیم. با این نوع تغییرات میشود گفت به نوعی درجا میزنیم و پیشرفتی نخواهیم داشت.
در مورد انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی بهطور مکرر بحث کردهام و یک بار دیگر تکرار میکنم. اساسا ساختار اقتصادی کشور ما بهنوعی است که پول هنگفتی ناشی از درآمد نفت و گاز و مشتقات نفتی در اختیار دولت قرار میگیرد. بهدلیل ساختار خاص درآمدی دولت، نیاز داریم برنامهریزیهای بلندمدتی در کشور داشته باشیم. برای این نوع برنامهریزی الزاما باید یک سازمان مدیریت و برنامهریزی وجود داشته باشد. وقتی چنین سازمانی نباشد، نتیجه آن خواهد شد که منابع کمیاب و پرارزش به نحو مطلوب مصرف نشود.
علاوه بر این، مساله نظارت هم بسیار اهمیت دارد. بالاخره ما برنامهای تنظیم کردیم و تبدیل به قانون شد. یک دستگاه نظارتی باید باشد که بببیند ما در راستای آن قانون داریم حرکت میکنیم یا نه؟ اگر انحراف از قانون و برنامه وجود دارد، باید بلافاصله به ما تذکر داده بشود و مسوولان به اشتباه خود ادامه ندهند. بر این اساس، من معتقدم انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی، یک اشتباه بزرگ بود و من تصور میکنم مسوولان کشور به این نتیجه میرسند که این کار اشتباه بوده است و دوباره یک سازمان فرابخشی برای امر برنامهریزی، نظارت، هماهنگی و سیاستگذاری تاسیس خواهیم کرد. چنین سازمانی با نیروهای تخصصی و کارشناسی خود، ضمن اینکه مشکلات کشور را شناسایی میکند، همچنین میتواند راهحلهای مناسبی برای حل آن مشکلات ارائه کند و سپس بر انجام کارها نظارت داشته باشد که آن راهحلها بهدرستی اجرایی و عملیاتی شود.
یک وظیفه سازمان مدیریت و برنامهریزی تهیه گزارشهای نظارتی بود. در حال حاضر وقتی آن گزارشهای نظارتی ارائه نمیشود، نمیتوانیم تشخیص بدهیم که اقدامات انجامشده در راستای آن اهداف بلندمدت هست یا خیر. اگر انحراف جدیای از آن اهداف داشته باشیم، شکاف بین کشور ما و کشورهای دیگر بدتر از وضع فعلی میشود.
یکی از عوامل موثر در توسعهیافتگی، مدیریت کارآمد است. ما همچنان امیدواریم براساس عقل و منطق، یک سازمان برنامهریزی در سطح کلان داشته باشیم و همین سازمان بتواند مدیریت کلان اقتصادی کشور را بهعهده بگیرد.
امروزه هم گفته میشود که دولت میتواند در توسعه کشور نقش داشته باشد، ولی به شرط اینکه دولت، کارآمد باشد.
در این راستا تشکیل چنین سازمان فرابخشی، قطعا یک ضرورت جدی برای کشور است؛ اگر میخواهیم مسیر توسعهیافتگی را طی کنیم.
* در قانون برنامه چهارم توسعه بر تحول در نظام اداری تاکید شده و چنین تحولی باید در راستای کارآمدی دولت انجام شود. از یک طرف سازمان مدیریت و برنامهریزی با مجوز مجلس شکل گرفت، اما دولت فعلی یا قوه مجریه به صورت مقتدرانهای مدعی است که دولت باید اقدامات لازم را در راستای آن تحول اداری انجام دهد و به این صورت میخواهد انحلال غیرقانونی آن سازمان را توجیه کند. جنابعالی در تهیه و تدوین قانون برنامه حضور و نقش داشتهاید. آیا منظور شما از آن <تحول اداری> این نوع انحلالها و اقدامات بود؟
** در قانون برنامه چهارم توسعه فصلی تحت عنوان نوسازی دولت داریم که در حقیقت همان حکمرانی خوب یا به تعبیر دیگر نظام تدبیر است. در آنجا بحث ما این بود که باید مسائل کشور را دستهبندی کنیم و یک تقسیم کار به وجود بیاوریم.
بخش اول بحث مربوط به دولت میشود. دولت فقط باید متولی امور حاکمیتی باشد و به نحو خوب و قابل قبولی امکانات لازم را در اختیار بگیرد و فقط وظایف حاکمیتی را انجام دهد. اگر دولت فقط به امور حاکمیتی بپردازد، قطعا یک دولت چابک و کوچک خواهیم داشت. یکی از مشکلات فعلی کشور این است که دولت، خیلی بزرگ شده و هرساله بودجههای دولت رو به افزایش است. همین افزایش بودجههای دولت نیز مشکلاتی را برای کشور بهوجود آورده است. ما اگر دولتی داشته باشیم که فقط به امور حاکمیتی بپردازد، این مشکلات نیز بهطور طبیعی حل خواهد شد.
در بخش دوم مسائل اقتصادی مطرح است. در حکمرانی خوب این بحث وجود دارد که دولت نباید فعالیت اقتصادی داشته باشد. بنابراین گفته میشود که مسائل اقتصادی باید به بخش خصوصی توانمند و قانونمند واگذار شود. دولت در چارچوب وظایف حاکمیتی باید نهادهایی را تعبیه کند که این نهادها یک بخش خصوصی سالم قانونمند و توانمند را ضمانت کنند. این بخش خصوصی باید بتواند فعالیتهای اقتصادی مردمی را به عهده بگیرد و این بار بزرگ را از دوش دولت بردارد.
بخش سوم شامل نهادهای مدنی و نهادهای مردمی است. این نهادها متولی امور سیاسی، فرهنگی و اجتماعی خواهند شد. در اینجا باید احزاب را داشته باشیم که فعالیتهای سالم سیاسی انجام بدهند. افرادی که میخواهند فعالیت سیاسی کنند، بهصورت خودجوش در درون یک حزب با اساسنامه و مرامنامه مشخص، شفاف و اعلامشده، فعالیت سیاسیشان را انجام میدهند.در همین نظام تدبیر، فعالیتهای فرهنگی باید به وسیله نهادهای مردمی و مدنی اجرا شود. اگر دولت هم میخواهد کمک کند، باید بسترسازیهای لازم را انجام دهد. یعنی دولت میتواند بسترهای قانونی و اقتصادی را فراهم کند، ولی فعالیت بهعهده مردم باشد.
در فعالیتهای اجتماعی، نیروهای داوطلبی هستند که امور اجتماعی کشور را ساماندهی میکنند.
آنچه ما در برنامه چهارم توسعه دیدیم که هر کدام از این بخشها در جایگاه مناسب خودشان قرار بگیرند و ما هم مثل کشورهای پیشرفته و یا در حال توسعه این تقسیم کار جدید را بپذیریم و یک دولت توانمند کارآمد کوچک داشته باشیم که امور حاکمیتی را بهخوبی انجام میدهد، بخش خصوصی سالم و توانمندی داشته باشیم که متولی امور اقتصادی شود و بار سنگین وظایف اقتصادی و تصدیگری دولت را از دوش دولت بردارد و یک بخش مردمی در قالب نهادهای مدنی و سازمانهای غیردولتی خواهیم داشت که امور فرهنگی، اجتماعی و سیاسی را ساماندهی کند، نشاط بهوجود بیاورد و مردم را نسبت به حل مسائل و مشکلات امیدوار کند و باعث شود که مردم، خودشان را مسئول بدانند.
به این ترتیب، دراین تقسیم کار جدید، مملکت متشکل از نظام حکومتی و مردمی است که در کنار هم و با صمیمیت و در یک چارچوب قانونمند فعالیت کرده و مشکلات کشور را حل میکنند.
این تنها نسخه قابل دفاع برای حل مشکلات کشور است. هر زمان که ما از رفتن به این سمت خودداری کنیم، نتیجهای جز انباشتهشدن مسائل و مشکلات به دوش دولت، نارضایتی مردم از دولت و انجام کارها بهصورت ناقص و کارآمد نخواهیم داشت.
ما تنها راهحل مسائل مختلف کشور را در این تقسیم کار و برنامه زمانبندی مناسب دیدیم. الان هم معتقد هستیم که ما باید به قانون برنامه چهارم توسعه برگردیم . این کار، تنها راهکاری است که کشورهای موفق دنیا طی کردهاند، نتایج خوبی هم گرفتند و ادبیات مفصلی در این خصوص وجود دارد.
* آیا دولت بدون اجازه مجلس میتواند سازمان مهمی مانند سازمان مدیریت و برنامهریزی را به راحتی منحل کند و از بین ببرد؟
** ما باید در ابتدا تکلیف خودمان را روشن کنیم که چه کارهایی میخواهیم انجام دهیم. وقتی که اهداف و استراتژیها مشخص شد، درموارد ضروری، دولت میرود از مجلس اجازه قانونی را میگیرد. بالاخره قرار نیست که مجلس در مقابل دولت باشد، چون همه ما در داخل یک کشتی هستیم. به هر حال وقتی آن تقسیم کار را پذیرفتیم، در ادامه ممکن است نیاز باشد که سازمانی را منحل کنیم. برای این انحلال، از مجلس اجازهاش را میگیریم، چون آن سازمان با اجازه مجلس بهوجود آمد و باید با اجازه مجلس هم منحل شود. ما اگر میخواهیم اندازه دولت را مناسب کنیم، باید یکسری تغییر و تحول داشته باشیم و در راستای همان نوسازی دولت و مناسبسازی دولت نیاز باشد، جاهایی را منحل و جاهایی را ایجاد کنیم و یا بزرگ کنیم.
* سازمان مدیریت و برنامهریزی، زیرمجموعه قوه مجریه و یک نهاد نظارتی در درون دولت بود که با اجازه مجلس تاسیس شد. آیا دولت نهم نمیتوانست به صورت خودسرانه و بدون کسب مجوز از مجلس (قوه مقننه)، این سازمان معتبر و اساسی را به انحلال بکشاند؟
** آن سازمان با اجازه مجلس شکل گرفت و انحلال آن نیازمند اجازه مجلس بود، اما مساله مهمتر این است که یک تصویر شفاف از آنچه دولت میخواهد انجام بدهد، وجود ندارد.
بحث ما این است که در قالب همان فصل ۱۲ قانون برنامه چهارم توسعه، وظایف متعددی را سازمان مدیریت و برنامهریزی به نیابت از دولت بهعهده گرفت. این سازمان تنها متولی و مسئول مناسبسازی تشکیلات دولت بود و در آخر باید میآمد خودش را متناسب میکرد، در حالی که دولت از همان ابتدا این سازمان را منحل کرد. این کار، خلاف قانون برنامه چهارم توسعه است. قطعا سازمان مدیریت و برنامهریزی نیازمند اصلاح بود و یک ماده قانونی در برنامه چهارم توسعه به این امر اختصاص یافت که سازمان مدیریت بعد از اینکه دولت را بهصورت متناسب درآورد، بیاید خودش را اصلاح کند.
ما طبق قانون برنامه چهارم توسعه، این همه وظیفه بهعهده این سازمان گذاشتیم، ولی دولت آن را منحل کرد. در حال حاضر معلوم نیست متولی آن کارها چه کسی باشد. یک معاونت کوچک در ریاست جمهوری نمیتواند آن وظایف را انجام دهد.
بنابراین من اعتقاد دارم که آن سازمان حداقل باید تا پایان برنامه چهارم توسعه (سال ۱۳۸۸ شمسی) محفوظ میماند و همان اصلاحات را در سیستم اداری صورت میداد و در گام بعد باید سراغ آن میرفتیم و آن را متحول میکردیم.
* دولت فکر کرده موافقتنامههایی که بین دستگاههای اجرایی و سازمان مدیریت و برنامهریزی جهت دریافت بودجه و بررسی عملکرد دستگاههای اجرایی رد و بدل میشود خیلی زمانبر است. ظاهرا دولت این سازمان را منحل کرد تا به سرعت بودجههای تعیینشده به دستگاههای اجرایی داده شود و پروژهها معطل نماند.
** وظیفه دولت، مسالهیابی و حل مساله است. دولت باید راهحل پیدا کند، وگرنه این نوع منحلکردن فقط صورت مساله را پاککردن است. واقعا اگر آن موافقتنامه ایراد داشت، باید ایراد آن را برطرف میکردیم، اما متاسفانه دولت آمد سازمانی را با تشکیلات و تجربهای ۶۰ ساله با بهترین کارشناسان در سطح کشور منحل کرد؛ فقط بهخاطر اینکه مسیر امضای موافقتنامه طولانی است.
به نظر من اگر مشکل از موافقتنامه بود، میتوانستیم آن را کنار بگذاریم و بگوییم موافقتنامه رد و بدل نشود و یا اینکه آن را به شکل خاصی کوچک میکردیم و یا میگفتیم امضای آن سریع گرفته شود. این کارهایی است که در دولت قبلی انجام شد. یکی از اشتباهات دولت نهم این است که تصور میکند، دیگران مسائل و مشکلات کشور را ندیدهاند و برای آنها راهحل ارائه ندادهاند.در علم مدیریت این موضوع مطرح میشود که اصلاح امور باید بهصورت منصفانه و تدریجی باشد. مهم این است که نشان بدهیم حرکت اصلاحی ما، در جهت درست و صحیح است.
* برخی سایتهای اینترنتی طرفدار دولت از انحلال سازمانی که متولی تهیه و تدوین بودجه و ناظر بر اجرای قانون برنامه چهارم بود، با عنوان اقدامی انقلابی نام بردند. آیا انحلال سریع این سازمان کارشناسی میتوانست ما را به سمت توسعهیافتگی سوق دهد؟
** دولت نهم در زمانی روی کار آمده که قیمت نفت خام به شدت افزایش پیدا کرده است. همه دولتها در دوران وفور درآمد به این صورت عمل میکنند؛ غافل از اینکه ممکن است در مقطع زمانی دیگری، کشور ما چنین درآمد فراوانی نداشته باشد. الان آقایان ادعا میکنند که در سال گذشته ۷۰ تا ۸۰ درصد بودجههای عمرانی تخصیص یافته است. به نظر من اسم این مدیریت و کارآمدی نیست. مهم این است که ما همیشه خودمان را آماده کنیم، برای شرایط بحرانی، یعنی زمانی که ممکن است درآمد کافی نداشته باشیم. انتقاد ما به دولت این است که آیندهنگری نمیکند. اما اگر ۱۰ سال آینده نتوانیم صادرات نفت داشته باشیم، کشور ما دچار ۷۰ میلیارد دلار کاهش درآمد ارزی میشود. واقعا در آن وضعیت، کشور چه سرنوشتی پیدا میکند؟
* ما ضربالمثلی داریم که <از این ستون تا آن ستون فرج است> شما فکر میکنید دولت نهم با کوتاهنگریهایی که در این مدت نشان داد، میتواند دوراندیشی را در پیش بگیرد و رفتار عقلاییتری از خود بروز دهد؟
** حتی اگر دولتها نمیخواهند به این شکل رفتار کنند، چرا بقیه نهادهای حکومتی کشور، این کار را انجام نمیدهند.
* در حال حاضر که دولت بهشدت کوتاهنگر است و بهصورت کارآمد عمل نمیکند، چه نهادهایی میتوانند این دولت را موظف به اجرای قانون کنند؟
** مقام معظم رهبری بهعنوان رهبری کشور میتوانند دولت را موظف کنند که آیندهنگری کند. نمایندگان مجلس بایستی تمهیدات قانونی را به عمل بیاورند که این آیندهنگری به وجود بیاید. مجمع تشخیص مصلحت نظام باید این مصلحت کشور را به دولت اعلام کند. بقیه افراد جامعه و مردم بایستی از دولتمان بخواهیم که آیندهنگری کند، چون درآمد نفتی، یک درآمد پایدار و مستمر نیست.
* دولت نهم بهطور مکرر اعلام کرده که همه درآمدهای نفتی سالیانه را کاملا به مصرف میرساند. از آنجا که اقتصاد نحیف کشور ما توان پذیرش و تزریق این همه درآمدهای نفتی را ندارد، چگونه میشود چنین دولتی را مکلف کنیم که مطابق قانون برنامه چهارم توسعه وابستگیاش را به درآمدهای ناپایدار نفتی کمتر کند؟
** به هر حال، مجلس قدرت نظارتی دارد و همچنین مجمع تشخیص مصلحت نیز از قدرت نظارتی قابل توجهی برخوردار است و میتوانند تدابیری در نظر بگیرند. اساسا همه دولتها کوتاهنگر هستند و این حالت هم منحصر به دولت ما نیست، اما در همه دنیا سازوکارهایی را تعبیه کردهاند که جلوی این کوتاهنگری دولت را بگیرند. برای مثال در نروژ، صندوق آینده ذخیره درآمد نفت و گاز تاسیس کردند، ولی دولت نروژ فقط میتواند یک سوم از سود این صندوق را صرف امور بودجهای کند. یعنی آنها این منابع را در بازارهای داخلی و بینالمللی سرمایهگذاری میکنند و فقط یکسوم سود این فعالیتها به حساب خزانه دولت میرود.
قطعا دولت نروژ هم علاقهمند است که این منابع را در اختیار بگیرد، ولی سازوکارهای قانونی اجازه این کار را نمیدهد.
* کاردولت نهم به جایی رسیده که حتی بدون مجوز از قوه مقننه، پول زیادی از درآمدهای نفتی واریز شده به حساب ذخیره ارزی برداشت کرده است و این نوع اقدامات دولت باعث شده که در سال جاری، کشور در مدت ۱۰ سال اخیر بالاترین نرخ تورم و گرانی را تجربه کند. فعلا که ما چنین وضعیتی پیدا کردهایم و متفاوت از آن کشور توسعهیافته عمل میکنیم.
** در برخی موارد، مجلس اجازه میدهد که دولت از آن حساب برداشت کند، چرا مجلس اجازه این کار را به دولت میدهد. من حتی پیشنهادم این است که هیاتامنای حساب ذخیره ارزی کشور از وضع فعلی خارج شود و نمایندگانی از طرف مقام معظم رهبری، قوه قضاییه، قوه مقننه در این هیات حضور داشته باشند و این هیات یک نگاه بلندمدت به درآمدهای نفتی کشور داشته باشد.
* دولت نهم، ابتدا سازمان مدیریت استانها را زیرمجموعه استانداریها قرار داد و بعد کل سازمان را منحل کرد. اقداماتی که دولت در دو مرحله در مورد سازمان مدیریت و برنامهریزی انجام داد، میتواند کارساز باشد؟
** به نظر من هر دو کار درست نبود. سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها دبیر شورای برنامهریزی استان بود، ولی با این تحول یک نهاد نظارتی زیرمجموعه یک دستگاه اجرایی قرار گرفته است. اگر لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ اجرا شود، مشکلات زیادی به وجود خواهد آمد. یعنی بیشتر وقت استانداریها به جای اینکه صرف هماهنگی امور در استان شود، صرف این خواهد شد که به مسائل کمبود بودجه دستگاههای اجرایی رسیدگی کنند. بنابراین از نظر صرفهجویی و وظایف کاری هیچ بهبودی به وجود نخواهد آمد. اقدام دولت در قدم اول این بود که سازمان مدیریت و برنامهریزی استان زیر نظر استانداری قرار گرفت و در مرحله دوم مجموعه و مرکز سازمان مدیریت و برنامهریزی را منحل کرد و یک معاونت ریاست جمهوری ایجاد کرد.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
