شهروند مداری و مشارکت دیرینه

* به عنوان سؤال نخست علاوه بر مفهوم شهروند، کمی هم در مورد مشارکت توضیح دهید؟
**- مشارکت از جمله به معنای درگیر شدن، سهیم شدن و همکاری آمده است. مشارکت متاثر از نوع خاصی از فلسفه اجتماعی و سیاسی نسبت به جامعه انسانی و نظام های سیاسی است. بدین مفهوم که مشارکت در شکل مدرن و امروزین آن مربوط به جوامع باز و دموکراتیک و اوج آن در نظام های لیبرال - دموکراسی مدرن غربی است. از این رو مشارکت در جوامع سنتی با مفهوم مشارکت در جامع مدرن که براساس تصمیمات شخصی، آگاهانه و داوطلبانه و در قالب نهادهای دموکراتیک و غیردولتی صورت می گیرد، کاملا متفاوت است.
از دیدگاه جامعه شناسی، مشارکت به معنی احساس تعلق به گروه و شرکت فعالانه و داوطلبانه در آن که به فعالیت اجتماعی منجر می گردد، حائز اهمیت است. از این نظر، مشارکت، فرایند سازمان یافته ای است که فرد در آن به فعالیتی ارادی و داوطلبانه دست می زند. از دیدگاه جامعه شناسی سیاسی، مشارکت معادل کسب قدرت است. بنابراین مشارکت مبین توزیع قدرت است که با ساختار اجتماعی و سیاسی پیوند دارد. پس قدرت، موضوع اصلی مشارکت است و کنش اجتماعی مشارکتی بطور گسترده مستلزم دارا بودن قدرت جمعی مشترک سیاسی است. از دیدگاه روانشناسی اجتماعی، مشارکت پدیده ای ذهنی و فرایندی از خودآموزی اجتماعی است که جزئی از فرهنگ مردم درآمده است. از دیدگاه مدیریتی، مشارکت درگیری ذهنی و عاطفی و فعالیت های گروهی برای دستیابی به اهداف مشترک است.
* ضرورت ها و الزامات شهروندمداری و مشارکت شهروندان در ساختار قدرت شامل چه اموری است؟
**- مفهوم مشارکت ارتباط تنگاتنگ و مرتبط با مفهوم شهروندی دارد که در آن حقوق، وظیفه، نقش و مسئولیت شهروندان مشخص و نهادینه شده است. از این رو مشارکت مبنا و معرف اصلی و جزیی از حقوق و وظایف شهروندی است که می تواند به گونه های مختلف تحقق یابد. در اواخر دهه ۱۹۶۰ نقش مشارکت در توسعه جوامع در کانون توجه برنامه ریزان قرار گرفت و مدل های مختلفی برای آن ارائه گردید.
پس مشارکت واقعی شهروندان مستلزم تصویب و تضمین حقوق و مسئولیت ها، شرایط مناسب برای مشارکت و برآوردن انتظارات اعضای جامعه است. از این رو مشارکت می تواند در اشکال و مراتب مختلف متناسب با ساختار اجتماعی و سیاسی حاکم انجام پذیرد. از این رو مفهوم شهروندمداری ارتباط مستقیم با مفهوم دموکراسی و توسعه دارد. مشارکت از زمانی اهمیت یافت که محرز گردید که توسعه جز با دموکراتیزه کردن ساختارهای سیاسی و توانمندسازی شهروندان میسر نمی باشد. بطور مثال، مشارکت شهروندان در امور شهری به این دلایل مورد توجه واقع شد:
۱ - انطباق برنامه ها و عملکرد مدیریت شهری با نیازها و اولویت های شهروندان
۲ - عدم توانایی دولت ها در تامین منابع مالی اداره و عمران شهرها
۳ - پیچیدگی روزافزون زندگی شهری و عدم توان مدیریت در پرداختن به همه آنها
۴ - آموزش اجتماعی، توانمندسازی و استفاده از ظرفیت شهروندان در توسعه شهری
۵ - عدم توان یکجانبه دولت ها در تحقق توسعه شهری
یکی از نکات اساسی در ضرورت و اهمیت مشارکت، این واقعیت است که ماندگاری قدرت به توزیع و مشارکتی بودن آن و دشمن قدرت، انحصار آن است. همچنین، مهمترین الزامات توسعه، مشارکت شهروندی و مدنی است. تئوری ها و الگوهای موجود مرتبط به مشارکت، مربوط به شرایط اجتماعی و سیاسی و فرهنگی دنیای غرب است که کاربرد مستقیم آنها در طراحی و کاربست مشارکت در کشورهای جهان سوم و از جمله ایران، کارایی لازم را ندارند. بنابراین باید از استفاده مستقیم این ادبیات برای طراحی الگوهای متناسب با شرایط اجتماعی و فرهنگی جامعه خود پرهیز نماییم. یعنی طراحی و استفاده از الگوهایی که حالت تعادل متناسب با شرایط زمان و مکان را خواهند داشت و در عین حال روند تکاملی دارند. آنچه که در این خصوص حائز اهمیت بیشتر است این است که ماهیت واقعی مشارکت اقتضا می کند که ساختارهای منقبض و عمودی اجتماعی و سیاسی به سمت ساختارهای بسیط و گسترده میل نمایند. مشارکت به مفهوم واقعی آن نظام اجتماعی ای را می طلبد که در آن حدود اختیارات و نقش تمامی بازیگران حوزه عمومی که دولت نیز یکی از آنها است بخوبی مشخص و ضابطه مند شده باشد. این بازی دارای قاعده و ساز و کار تعریف شده ای است. هیچ کس نباید بتواند از قاعده بازی عدول نماید. مشروعیت داشتن و در بازی ماندن هر یک از بازیگران به میزان مشارکت و الزام عملی آنان به قاعده این بازی است. این نوع از مشارکت مستلزم نهادهایی از جنس نهادهای غیردولتی و مدنی است.
در قانون اساسی ما نیز بر مشارکت در کلیه امور تاکید شده است که بسیاری از مواد و مفاد آن تاکنون اجرا نشده است. اصل ۴۴ یکی از آن موارد است که اخیراً با اعلام سیاست های اجرایی بند جیم ذیل آن از سوی مقام معظم رهبری در حوزه اقتصاد، احیا شده است. البته تحقق عملی موفقیت آمیز آن مستلزم اصلاحات ساختاری در حوزه اقتصاد کشور و عزم جدی و اقدام همه جانبه و فراگیر اجرایی است. مشارکت در حوزه مدیریت شهری نیز موجب استفاده از خرد جمعی و عقلانی شدن مدیریت و برنامه ریزی شهری و نهایتا تسهیل و تسریع توسعه شهری می گردد. در هر حال تحقق مشارکت مستلزم برخی پیش نیازهاست که عمده ترین آن عبارت از ضرورت، انگیزه، فرصت، قدرت، فایده، اثربخشی، توانمندی و پاسخگویی است.
*عرصه های حضور شهروندان و مشارکت آنها شامل چه اموری است؟
**- مشارکت می تواند در اشکال مختلف رسمی و غیررسمی، سازمان یافته و سازمان نایافته، داوطلبانه و اجباری و غیره صورت پذیرد. آنچه در این خصوص مهم و ضروری و بیشتر مد نظر می باشد، مشارکت از نوع رسمی و سازمان یافته و یا نهادینه شده و داوطلبانه است. مشارکت در تمام عرصه های زندگی اجتماعی، اعم از اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی مطرح است. مشارکت در حوزه اقتصاد بیشتر مربوط به انجام فعالیت های اقتصادی متناسب با نظام و شیوه تولید و نوع معیشت است. در حوزه سیاسی، شهروندان متناسب با میزان سهم خود در ساختار قدرت، در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری و نظارت مشارکت می کنند، بنابراین عرصه ها و حوزه ها و حدود مشارکت بسیار گسترده و متفاوت است. هر چه جامعه به سمت دموکراسی و کثر ت گرایی میل نماید، گستره و عمق مشارکت نیز بیشتر می شود. مشارکت اجتماعی که یکی از انواع مهم مشارکت است حوزه ها و حدود گسترده تری دارد که همراه با مشارکت سیاسی، واقعیت مشارکت شهروندی را شکل می دهد. اهمیت تحقق این مهم با عنایت با تنوع فرهنگی، چندین برابر می شود که خود مبحثی تحت عنوان مشارکت فرهنگی را در برمی گیرد. خود تنوع فرهنگی یکی از دلایل ضرورت نهادینه سازی و سازمان یافتگی مشارکت فرهنگی است.
مفهوم مشارکت تعابیر مختلف و گاه متفاوتی از گفت وگو با مردم، ادغام فرهنگی و یکپارچه ساختن کنش ها و رفتارها، فرآیند اجتماعی چند وجهی و جامع، مردمی و مدنی و غیره را دربرمی گیرد که همگی از تاریخ تحولات اجتماعی و سیاسی غرب نشأت گرفته اند و در فرایند تجددگرایی ایران وارد کشور شده اند. در حالی که در نظام سنتی ایران، به جای شهروندی و مشارکت شهروندان در امور سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی، غالباً استبداد فردی و دستگاه دیوانی حکمفرما بوده است. دلایل مختلف جغرافیایی و معیشتی و فرهنگی و امنیتی را هم برای آن آورده اند که نیاز و مجال طرح آنها در این گفت وگو نیست. البته می توان نمونه یا نمونه هایی از اشتراک مساعی و فعالیت های دسته جمعی در امور زیربنایی و خصوصا کشاورزی را نام برد که با مفهوم مشارکت مورد نظر در دنیای غرب تفاوت اساسی دارد. حتی آنچه که در دوران معاصر با رعایت از دنیای غرب در فرایند تجددگرایی وارد کشور شده است، هم از حیث محتوا و هم از حیث روش به جهت عدم زمینه های تاریخی، اجتماعی و سیاسی و به اصطلاح ساختاری با آنچه که در دنیای غرب مطرح بوده و هست تفاوت دارد.
* اگر بخواهیم مسائل فوق را متوجه امور شهری و مدیریت آن نماییم، جایگاه مشارکت در نظام مدیریت شهری به عنوان جزئی از ساختار قدرت در کجاست؟ نوع نظام مدیریت شهری در ایران در این میان چه جایگاهی و شاخصه هایی دارد؟
**- مدیریت شهری با رویکرد جامع نگر جغرافیایی، ایجاد انسجام مابین سه جزء نظام شهری، یعنی طبیعت، انسان و فضا است. در تعاریف متعارف تر، مدیریت شهری فرایند اداره شهر اعم از برنامه ریزی، ساماندهی ، هماهنگی و نظارت در راستای دستیابی به اهداف توسعه شهری است. این اهداف به تمامی یا برخی موضوعات و حوزه های زندگی شهری، بسته به گونه های مدیریت شهری مرتبط است. محافظه کاران، مدیریت محلی (شهری) را به عنوان بخشی از ساختار دولتی و لیبرال ها آن را به عنوان عامل توزیع و تعدیل قدرت می دانند. از دیدگاه مدنی نیز مدیریت محلی (شهری)، پل ارتباطی بین جامعه مدنی و حکومت مرکزی تلقی می شود. مدیریت شهری و واژه هایی چون شهرداری و مدیریت محلی معمولا به جای یکدیگر به کار می روند. گذشته از اینکه مدیریت شهری به چه تعبیری صحیح تر است، واقع امر این است که در کشور ما شهرداری جایگاه ویژه ای در اداره و عمران شهرها دارد. با وجود این، نقش شهرداری ها در ایران در عرصه اجتماعی و فرهنگی، از جمله مشارکت، بسیار اندک است.
مشارکت شهروندان در امور شهری در سطوح و حوزه های گوناگون میسر است. از سوی دیگر، مشارکت شهروندان می تواند به صورت خودجوش، فعال، منفعل، شکلی و بدون حق رأی و مشورتی باشد.
مشارکت در امور شهری را می توان بر حسب نوع مشارکت، زمینه مشارکت و سازماندهی مشارکت طبقه بندی های مختلفی نمود. اما مهمترین آن مربوط به مدیریت و تصمیم گیری نقش مردم در طراحی تدوین و اجرای طرح های توسعه شهری است. مهمترین و مقدس ترین تجلی مشارکت مردم در شهرهای ایران، شوراها هستند. طرح های توسعه شهری پیوند بارزی با زندگی شهروندان دارند و مشورت با آنها در تهیه و اجرای این طرح ها ضروری است. مدیریت و برنامه ریزی شهری در جوامع غربی دارای مراحل تهیه، تصویب و اجرای طرح های توسعه شهری برمبنای مشارکت شهروندان است. این مراحل عبارت از آگهی عمومی، اجتماعات و گردهمایی، نظرسنجی عمومی و تایید و تصویب و اعلام اطلاع رسانی عمومی است.
* این مشارکت شهروندان به چه عواملی بستگی دارد؟
**- مشارکت شهروندان در امور شهری به نوع و ساختار مدیریت شهری و ساختار مدیریت شهری به ساختار کلان سیاسی بستگی دارد. ساختار سیاسی به عنوان جزئی از ساخت کلان اجتماعی، مبین ترکیب عوامل سیاسی و توزیع قدرت بین آنهاست. این ترکیب بسته به نوع نظام و ساختار اجتماعی مختلف، متفاوت است. در یک تقسیم بندی کلی می توان ساختار سیاسی را به سه نوع سنتی، مدرن و شبه مدرن و یا متمرکز، غیرمتمرکز و نیمه متمرکز تقسیم بندی کرد.
در جوامع سنتی و فاقد طبقات اجتماعی، ساخت سیاسی از دستگاه حاکمه و توده مردم، با حضور و قدرت بلامنازع فرد در رأس هرم سیاسی تشکیل می گردد. در این نظام، کلیه امور جامعه در اختیار و به اراده دستگاه حاکم و اقتدار دیوانی و فرد صورت می پذیرد. در این نظام، ارتباط و تعامل دولت و توده مردم در یک ساختار کاملاً عمومی مبتنی بر «سلطه» صورت می پذیرد.
در این نظام های فاقد طبقه، گروه حاکم نقش طبقه را ایفا می کند و عموما علاوه بر اعتبار اقتصادی، از اعتبار سیاسی و فرهنگی نیز برخوردار است. در این جوامع، دستگاه دولت با انسداد دیوانسالار سنتی خود مانع تحرک و پویایی اجتماعی و شکل گیری طبقات اجتماعی می گردد. از شاخصه های مدیریت شهری این جوامع می توان از استبداد فردی، عدم برنامه ریزی سیستماتیک، قانون گریزی، رانت جویی و تشکیلات بروکراتیک نام برد.
برخلاف نظام سوسیالیستی بلوک شرق سابق که بر مالکیت عمومی عوامل تولید و مداخله همه جانبه و متمرکز دستگاه دولت به منظور تامین منافع عمومی و عدالت اجتماعی مبتنی بوده و اولین و جدی ترین سابقه برنامه ریزی متمرکز جهت دخالت دولت در امور عمومی را در اختیار داشت، نظام های سیاسی سرمایه داری مدرن، طیف های متفاوتی از سوسیال - دموکراسی تا لیبرال - دموکراسی را دربرمی گیرند. بطور کلی، دستگاه سیاسی در تمامی جوامع سرمایه داری، مقید، محدود و ملزم به چارچوب های اجتماعی، دموکراتیک و مشارکت شهروندان در راستای تامین منافع جمعی، ضمن احترام و حراست از منافع فردی است. از این رو در جوامع مدرن دموکراتیک، جامعه مدنی سازمان می یابد. در این جوامع اگر چه دولت به صورت مستقیم و غیرمستقیم در موارد ضروری به اعمال حاکمیت می پردازد، اما روند امور بر محور اقتصاد آزاد شکل می گیرد. به عبارت دیگر، در نظام مدرن دموکراتیک، دولت در مرکز هماهنگی نظام اجتماعی قرار دارد، اما نقش تعیین کنندگی بر عهده بازار (اقتصاد) آزاد است. از شاخصه های مدیریت مدرن دموکراتیک می توان برنامه ریزی سیستماتیک، قانون مداری و برنامه محوری، مشارکت شهروندی و جامعه مدنی، تشکیلات دموکراتیک و محدودیت حوزه دخالت دولت در حوزه عمومی را نام برد.
* در جوامع شبه مدرن که عمدتاً کشورهای به اصطلاح جهان سوم هستند، اگر چه هجوم نظام سرمایه داری در آنها منتهی به تشکیلات اداری دموکراتیک در آنها گردید، آیا تغییراتی کرده است؟
**- ماهیت نظام سیاسی این جوامع غالباً تغییر اساسی نکرده است. این تغییرات در واقع به تشکیلات بوروکراتیک و تجهیز و تحکیم دیوانسالاری اداری منتهی شد. دولت های این جوامع از سویی به جهت عدم شرایط و طی مراحل تاریخی، فاقد ویژگیهای نظام دموکراتیک هستند و از سوی دیگر به جهت ماهیت شبه مدرنیستی، با واقعیت های تاریخی - اجتماعی جامعه خود فاصله دارند. از شاخصه های مدیریت شبه مدرن می توان وجود برنامه ریزی غیرسیستماتیک، برنامه ریزی دولتی متمرکز و جامع، عدم نظارت و ارزیابی، عدم التزام به اجرای برنامه و رانت جویی را نام برد. از این رو برنامه ریزی و مدیریت شهری در این جوامع علاوه بر مسائل عمومی برنامه ریزی، با مشکل عدم زیرساخت های اجتماعی و سیاسی نیز مواجه است. در این جوامع، مدیریت شهری، هم با هدایت فرایند تهیه و اجرای طرح های توسعه شهری در راستای منافع شخصی و هم با عدم اجرای طرح های توسعه شهری در موارد مغایر با منافع شخصی، از رانت ناشی از احتکار و انحصار منابع شهری برخوردار می گردد. این مدیریت ها عمدتاً دارای ویژگی های رانتی هستند. رانت به طور کلی درآمد یا منافع غیرمتعارف در یک شرایط غیررقابتی است که از محل انحصار و احتکار ثروت و قدرت بدست می آید. مدیریت رانتی در ایجاد و برخورداری از رانت داخلی با انحصار منابع و قدرت خود در حوزه عمومی نقش اساسی دارد. یکی از این حوزه ها حوزه مدیریت و توسعه شهری است که با ابزار برنامه ریزی و اعمال ضوابط و مقررات نحوه استفاده از اراضی شهری و ایجاد «رانت تفاوتی» حاصل می گردد. بنابراین، رانت تفاوتی که ناشی از موقعیت مکانی در فضای شهری است، علاوه بر زمینه های طبیعی و میزان حاصلخیزی خاک، به اتخاذ تصمیمات و عملکرد مدیریت شهری نیز بستگی دارد.
مدیریت شهری ایران اگر چه به خاطر ساختار سیاسی خاص کشور، متفاوت با نظام های مذکور است، اما می توان آن را با اغماض در گروه مدیریت شبه مدرن قرار داد. در ایران به رغم شکل گیری شوراهای اسلامی شهر،مدیریت مستقل محلی شکل نگرفت و کلیه اجزاء دولت مرکزی در سرتاسر فراند برنامه ریزی و مدیریت توسعه شهری دارای حضور و نقش تعیین کننده و منافع متداخل هستند. در این ساختار، طرح ها و برنامه های توسعه شهری تحت تاثیر مستقیم اراده مدیریت شهری قرار دارد و مشارکت شهروندان در آن دیده نمی شود. در این ساختار، عناصر و برنامه های خرد و کلان متعددی در یک سلسله مراتب بالا به پایین از فرایند مدیریت و برنامه ریزی شهری وجود دارد که بیش از مشارکت، ابزار کنترل و اعمال منویات مدیریت شهری است. علاوه بر نقش دولت در حوزه مدیریت عمومی (شهرداری)، مدیریت شهری ایران به جهت ماهیت و ساختار شبه مدرنیستی، قادر به استفاده بهینه از روش ها و ابزار برنامه ریزی مدرن در توسعه شهری نیست. در این ساختار، برنامه ریزی هم از حیث رویه و هم از حیث محتوای ابزاری در راستای دخالت مدیریت شهری در حوزه عمومی است. در حالی که برنامه ریزی فرایند مشارکت عمومی و برنامه سند وفاق جمعی است که یکی از موضوعات و اهداف آن، توسعه مدیریت توسعه شهری، یعنی مدیریت شهری است. در یک جمع بندی کلی، ویژگی های مدیریت شهری ایران را می توان در این موارد برشمرد:
۱ - دولتی، متمرکز، بخشی و از بالا به پایین است
۲ - بسیار گسترده و بروکراتیک است
۳ - فاقد اندیشه و فرایند توسعه شهری است
۴ - فاقد التزام عملی فراگیر دستگاه ها و عناصر مدیریت از اصول و برنامه های رسمی توسعه شهری است
۵ - فاقد مشارکت سازمان یافته فراگیر و تشکل های غیردولتی و مردم است
۶ - فاقد برنامه ریزی سیستماتیک است
* راه حل این موضوع چیست؟
**- ضرورت عبور از بحران ساختاری مدیریت توسعه شهری ایران، حرکت به سوی ساختار و فرایندهای مردم سالارانه یا شهروندمداری است. این مهم جز با کاهش نقش دولت در حوزه مدیریت شهری به عنوان حوزه مدیریت عمومی و گسترش حوزه مشارکت عمومی و مردم میسر نیست. این رویکرد در واقع با تحقق نظریه حکمروایی یا حاکمیت شهری خوب (urban Govermence) به جای حکومت یا مدیریت شهری (Urban Government) امکان پذیر است. مدیریت شهری در واقع فرایندی مدیریتی است که به ایجاد و نگهداری زیرساخت ها و ارائه خدمات شهری می پردازد. اما حکمروایی شهری فرایند کاملاً سیاسی که در آن امور شهر با مشارکت کلیه بازیگران عرصه امور عمومی شهر، اعم از شهروندان و نهادهای عمومی و خصوصی در سرتاسر فرایند برنامه ریزی و مدیریت شهری از تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا اداره می شود.