حاکمیت نفتى توسعه نمى‌آورد

*برنامه ریزى همواره در دل محیطى شکل مى گیرد که کارشناسان با تکیه بر آن از شرایط محیطى سخن مى گویند. در واقع قبل از وارد شدن به فرآیند برنامه ریزى معتقدند باید شرایط صفر برنامه ریزى که شرایط محیطى در آن نقش اصلى را دارد، مهیا باشد. این شرایط باید از چه ویژگى هایى برخوردار باشد؟
**قبل از وارد شدن به بحث اجازه مى خواهم مقدمه یى را بیان کنم. به باور صاحب نظران توسعه و پیشرفت یک کشور مدیون حوزه ها و قلمروهایى متفاوت است که بخشى از آن سر در دولت، قوه قضائیه و قوه مقننه دارد و بخش دیگر سر در مردم، بازار و... دارد. در این بحث چگونگى قانون مقررات و متغیرهاى سیاسى، اجتماعى، ملى و بین المللى و... نیز مطرح هستند. به طور خلاصه توسعه یک کشور به خصوص در عرصه اقتصاد در گرو تعامل و همکارى سه حوزه مهم و کلیدى دولت (حاکمیت)، بازار و نهادهاى مدنى است. در واقع درهم تنیدگى این سه نهاد کیفیت توسعه را نیز رقم مى زند.
*اما آقاى دکتر وقتى مى گوییم برنامه توسعه به دلیل آنکه این موضوع بیشتر از حوزه دولت برخاسته مى شود، باید ابتدا درباره کیفیت دولت بحث کرد.
**قبول دارم، به خصوص اگر چنین بحثى قرار باشد در سطح کشورهاى در حال توسعه موضوعیت داشته باشد. در کشورهاى در حال توسعه اولین برنامه یى که باید دنبال شود یا به بیان دیگر اولین سطح برنامه، توسعه یى کردن دولت است. متن برنامه یى که از سوى دولت تدوین مى شود باید بتواند علاوه بر ایجاد دولت توسعه خواه موجبات هم پیوندى و تقسیم کار میان دولت و نهادهاى مدنى و بازار را فراهم کند. بنابراین از نظر من دو سطح برنامه باید آماده شود؛ ابتدا سطحى که درباره چگونگى توسعه یى کردن دولت در معناى حاکمیت بحث مى کند و در مرحله بعد اینکه حاکمیت چه میزان علاقه و تعهد دارد که برنامه هاى توسعه با بازار و نهادهاى مدنى هم پیوندى داشته باشد.
*اجازه بدهید یک مرحله به عقب تر برویم و روى شرایط محیطى تمرکز کنیم. براى رسیدن به این دو خواسته چه شرایط محیطى باید وجود داشته باشد؟
**برنامه در کجا مطرح مى شود؟ در جایى که آرامش و ثبات برقرار باشد، میان منافع اقوام مختلف تضاد نباشد، کشور دچار جنگ و درگیرى نباشد، تضادى بین هویت ملى و بین المللى به وجود نیاید، جامعه دچار انسداد سیاسى نشود و... این موارد بى ثباتى هاى صریحى است که من مطرح مى کنم. ابعادى هستند که در عرصه داخلى و بین المللى باید به آن توجه شود و با زمینه سازى در آرامش در فرآیند برنامه ریزى توسعه اختلال ایجاد نکند. البته شرایط محیطى محدود به این نیست. ممکن است جامعه یى دچار درگیرى نباشد و به ظاهر جناح هاى مختلف دچار تعارضى جدى نباشند و در سطح بین المللى هم آرامش برقرار باشد اما ساختارها و کارکردهاى حقوقى و قانونى در آن معلوم نباشد. در چنین جامعه یى هم شرایط محیطى کامل نیست.
از این رو صاحب نظران توسعه مى گویند براى تهیه برنامه هاى توسعه باید یک سلسله از سطح بندى پیش نیازها فراهم شود. پیش نیاز اول آرامش است. البته باید تاکید کنم این پیش نیازها باید با مشارکت مردم که به معناى بازار و نهادهاى مدنى است، صورت گیرد. سطح بعدى بسترهاى حقوقى و قانونى و سازمانى هستند. در برخى کشورها این بسترهاى حقوقى، قانونى با هزینه هاى زیادى فراهم شده است و تقریباً تا حد قابل قبولى رویه مملکت شده. بنابراین تخریب این رویه ها هزینه هاى زیادى بر کشور تحمیل مى کند. باید توجه داشت بسترهاى اشاره شده کند و زمانبر ساخته مى شود و به بهانه اصلاح نباید آن را ناگهانى خراب کرد زیرا براى ساختن آن سال ها زمان صرف شده است. شکل گیرى زیرساخت ها و بسترهاى حقوقى، قانونى و سازمانى توسعه یى شدن دولت را تقویت مى کند و دولت توسعه یى مى تواند نوک پیکان توسعه یعنى بازار و نهادهاى مدنى در فرآیند توسعه خواهى را حمایت کند.
البته حاکمیت چنین نگاهى که به دنبال این پارادایم باشد، نیازمند وجود متفکران زیادى در درون خود است زیرا در این پارادایم نقش اصلى از آن بازار و نهادهاى مدنى است اما وجه غالب در بسترسازى به دولت تعلق دارد.
از تمامى این موارد مهم تر استنباط واحد از پارادایم توسعه است. شاید در گفتار هم به پارادایم موردنظر اشاره داشته باشند اما اگر استنباط واحد از قضایا وجود نداشته باشد، راه به جایى نمى برد بنابراین مهم ترین پیش نیاز وجود استنباط واحد بین اجزاى حاکمیت از امر توسعه است. بنابراین در جایى که قرار است برنامه ریزى براى توسعه صورت گیرد، باید تعامل و هم پیوندى عمیق و ارگانیکى بین سه حوزه بازار، نهادهاى مدنى و دولت وجود داشته باشد. البته بسترهایى که مى گویم، ثابت نیستند و در هر مقطع توسعه از تحول و تکوین برخوردارند.
*وجه غالب سخنان شما متوجه دولت بود چون بسترهایى که بر آن تاکید داشتید جزء کالاهاى عمومى به شمار مى روند. چه دولتى مى تواند به این بسترسازى کمک کند؟
**دولتى مى تواند بستر شکل دهد که پارادایم توسعه را به شکل همه جانبه و با توجه به ادبیات نظرى و عملى و تجارب موفق و شکست خورده دنیا درک کرده باشد و آن را مهم ترین کار خود تعریف کند. در بسیارى از کشورهاى در حال توسعه دولت ها مى خواهند مداخله کنند و به جاى بخش خصوصى تولید کالاهایى را که باید از طریق این بخش انجام شود، در کنترل و انحصار خود بگیرند. به همین دلیل ذوب آهن، خودروسازى، بانک و... راه اندازى مى کنند در حالى که هر دولتى ظرفیت مشخصى دارد و وقتى بخشى از این ظرفیت محدود به مسائل اینچنینى مى شود، از توجه به بسترها و زیرساخت ها غافل مى شود. براى نمونه کشور ما دچار چنین گرفتارى است. در فرآیند زمان دولت به جاى بخش خصوصى نشسته است نتیجه آن چیست؟ ابتدایى ترین نیاز زیربنایى کشور یعنى بسترهاى فیزیکى ما از کیفیت لازم برخوردار نیستند. به وضع جاده ها و راه هاى اصلى کشور توجه کنید. چرا چنین وضعیتى دارند؟ غیر از این است که دولت به دلیل مشغله هاى فراوان از این نیاز ابتدایى غافل شده؟ شما در زمینه زیرساخت هاى حقوقى چه توقعى دارید؟ در سال 2009 و پس از 200 سال هنوز جاده هاى ما دچار مشکلات اساسى هستند. چرا؟ چون بخش مهمى از ظرفیت هاى دولت در قالب فعالیت هاى اقتصادى تجلى یافته است. در حالى که ما براى رسیدن به تصویرى که قبلاً ارائه کردم، نیازمند دولتى هستیم که داراى پارادایم نظرى و قانونى است و با بازار و نهادهاى مدنى در تعامل است. تقسیم کار را میان خود و این دو بخش انجام داده و در کار هم دخالت ندارند. وقتى در کشورى مانند ایران وجه غالب متعلق به شرکت هاى دولتى است، چنین وضعیتى بیانگر آن است که حاکمیت از امکان مشارکت توسعه یى با نهادهاى مدنى و بازار برخوردار نیست.
*اگر در اینجا بحث را محدود به ایران کنم، سوالم این است که چرا چنین آفتى شکل گرفته است؟
**این آفت فرآیندى شکل گرفته است. ایران در زمان قاجاریه یک کشور عقب افتاده بوده است. شکل نوین کنونى سنگ بناى آن در زمان رضاشاه گذاشته شده. در آن دوران نهادهاى حقوقى، قانونى و سازمانى به صورت کپى بردارى شده از اروپا در ایران پیاده شد و آن فعل و انفعالات نوسازى همزمان شد با پیدا شدن نفت در ایران. در واقع ایران صاحب «ثروت» نفت شد؛ ثروتى که بادآورده بود و به همین دلیل مخل خیلى از مناسبات شد. در 60 سال گذشته نیز که این درآمد به حد قابل قبولى رسید، در بودجه هاى دولت که حکم برنامه هاى یک ساله را دارند، به عنوان درآمد اصلى خود را حاکم کرد. در واقع دولت ها ثروت بین نسلى نفت را به عنوان درآمد خودشان فرض کردند و چون نفت داشتند، مى خواستند آن را به هزینه بگیرند که این رویه به بزرگ شدن دولت در ایران منجر شد.
به همین دلیل من ریشه اصلى این آفت را در نفت مى دانم زیرا اتکاى دولت به نفت بود. با توجه به اندازه کوچک اقتصاد و بخش خصوصى در ایران، دولت اندک اندک به جاى بخش خصوصى نشست و به جاى آنها تراکتور، خودرو و... تولید کرد. دولتى با این ویژگى ها نتوانسته بسترسازى براى توسعه کند. من سنگ زیرین این ناکامى را نفت مى دانم زیرا درآمدهاى نفت موجب چنین انحرافى شده است.
*شاید بحث شما در مورد بسترهاى اقتصادى به واسطه درآمد نفتى موضوعیت داشته باشد اما درباره حوزه حقوقى قضایى و نهادسازى سیاسى چطور، آیا نفت اجازه نداد قوه قضائیه مستقل شکل بگیرد. احزاب مستقل از دولت رشد کنند و قس علیهذا؟
**سوال قشنگى بود، گرچه آن را باید در حوزه هاى مختلف علمى به بحث گذاشت و نیازمند یک فرصت مبسوط و بررسى چند بعدى است اما به سهم خود باید بگویم نفت اصلاً به حوزه اقتصاد تعلق ندارد و نباید آن را فقط در این چارچوب دید. نفت آمده و دولت نفتى (حاکمیت نفتى) را شکل داده، این دولت نفتى نمى تواند بسترساز آزادى، پایدارى دموکراسى، استقلال احزاب، سیستم مستقل قضایى، مرمت بخش خصوصى و... باشد. در نهایت باید بگویم حاکمیت یا دولت نفتى بسترساز توسعه نیست. حاکمیتى که خودش پول دارد و خرج مى کند، نیازمند نیست در حالى که دولت توسعه خواه، دولت محتاج و قراردادى است. حاکمیتى که مى خواهد بسترساز باشد، باید از مردم مالیات بگیرد و وجدان عمومى به خاطر تامین هزینه هاى حاکمیت بیدار است. تجربه تاریخى و عملى توسعه نشان داده کشورى یافت نمى شود که منبع درآمدش نفت باشد اما به حکمرانى خوب و دموکراسى خواهى رسیده باشد.
*به نقطه جالبى رسیدیم. با حاکمیتى که نفت را به عنوان یک ابزار درآمدى در دست دارد، چه باید کرد، چگونه مى توان او را به سوى توسعه خواهى سوق داد و از جایگاه اقتدارگرایانه اش به زیر کشید؟
**قبل از پاسخ به سوال واژه شما را در خصوص اقتدارگرایانه باید تصحیح کرد. به اعتقاد من به جاى واژه «اقتدار» باید واژه «زور» را به کار برد، دولتى که نفت را به عنوان یک ثروت بین نسلى خرج مى کند و حتى وقتى به دلیل افزایش قیمت نفت پولدارتر مى شود و آن پول را به جاى بسترسازى، صرف هزینه جارى مى کند دولت زورگو است. ما به اقتدار نیاز داریم اما زور نباید باشد. اما به گمان من اگر این 60 سال را کنار بگذاریم و براى برنامه پنجم در سال 2009 قرار باشد طرحى بریزیم، در جهت آنچه دغدغه شماست، باید بگویم ابتدا باید نشست و دولت را در برنامه تعریف و تبیین کرد یعنى اینکه ما چگونه دولتى مى خواهیم، بسیار مى تواند در مسیر توسعه خواهى کمک کند. اینکه دولت باید هدایتگر، شهروندمدار و... باشد. پیش نیازهاى حرکت ترسیم شده است.
*اما آقاى دکتر در زمان برنامه چهارم همین بحث ها مطرح بود و در این راستا گام برداشته شد. حتى براى تبدیل به یک گفتمان واحد چشم انداز تدوین شد و به امضاى رهبرى رسید. پس از گذشت پنج سال و در آستانه تصویب برنامه پنجم دوباره همان حرف ها را مى زنیم؛ این حرف ها که قانون شده بود و باید اجرا مى شد. آیا به فراتر از قانون نیاز داریم، چه چیزى فراتر از قانون است؟
**البته من معتقدم در زمان برنامه چهارم هم زیبنده نبود که ما در پى تعریف و جایگاه نقش حاکمیت باشیم. اما در برنامه چهارم براى بسترسازى مهم ترین مشکل نهاد حاکمیت معرفى شد و اولى ترین بستر را نیز اصلاح آن دانستیم. به همین دلیل در فصول 12 و 13 به آن پرداخته شد و تاکید داشتیم که نهاد حاکمیت باید اصلاح و بازسازى شود. در واقع مسیر این گونه تعیین شد که براى آنکه توسعه کشور مدیریت شود، نیازمند اصلاحات در حاکمیت هستیم.
در برنامه چهارم گام اول اصلاح گرفتن نفت از دست نهاد دولت بود. حتى رهبرى نیز در سیاست هاى کلى بر این نکته تاکید کرده بودند. من بین نفت دولتى و نفت در دست خارجى ها دومى را ترجیح مى دهم، چون دومى سود بیشترى مى رساند و عوارض کمترى به لحاظ سیاسى و اجتماعى دارد. اما در اصل نفت باید ملى شود، زیرا سرمایه یى بین نسلى است که همه نسل ها باید از مواهب آن بهره ببرند. البته قبول دارم گرفتن نفت از دولت سخت است و ایثار و ازخودگذشتگى مى طلبد. اما بحث مهمى داشتید که بالاتر از قانون چیست و من مایلم این بحث را باز کنم. در سال 52 اقتصاددانى به ایران سفر کرد به نام «جان کنت کالبرایت». او در ایران با شاه هم دیدار کرد و در آنجا براى کشورى که مى خواهد برنامه توسعه بچیند، شروطى را قرار داد و تاکید داشت براى موفقیت باید این شروط که به منزله حداقل هاى برنامه ریزى توسعه است، وجود داشته باشد.
شرط اول آموزش بود. اگر این شرط را هم اکنون به ایران تعمیم دهیم، باید گفت با توجه به آنکه 85 درصد مردم باسوادند، در این زمینه نمره قبولى مى گیریم زیرا در کشورهایى که این متغیر غایب است، رفع بى سوادى به عنوان هدف توسعه مطرح است.
تامین اجتماعى شرط دومى بود که کالبرایت در دیدار با شاه تاکید داشت. در این خصوص نیز وضعیت ما زیاد بد نیست، بنابراین در دو شرط اول مى توان گفت وضعیت مساعد است اما در شرط هاى سوم و چهارم باید تامل کرد.
شرط سوم او داشتن یک حاکمیت سالم، مدبر و منسجم بود و چهارمین شرط استنباط واحد این حاکمیت از امر توسعه بود یعنى خوب آنچه را که مى نویسند، بفهمند.
سپس در وهله اول باید حاکمیت سالم، مدبر و منسجم باشد و در وهله دوم درک درستى از توسعه داشته باشد. ما چشم انداز و برنامه چهارم را پیشکش فرض مى کنیم. در بودجه هاى سنواتى که برنامه یک ساله هستند، استنباط واحد نداریم. به بودجه یى که براى یک سال نوشته شده اصلاحیه و متمم هاى متعدد مى زنیم. در واقع عملکرد ما متضاد از قانون است. چرا اینچنین است. من مى گویم آن دست از اجزاى حاکمیت که وظیفه ایجاد هماهنگى و استنباط بین اجزاى مختلف حاکمیت را دارند، غایب هستند.
*این اجزا چه بخش هایى را دربرمى گیرد؟
**بخش هاى مختلفى را، اما در راس آن وظیفه اصلى بر دوش رهبرى است. استنباط واحد ایشان با سران سه قوه از امر توسعه بسیار حیاتى است. بین قواى مختلف هم باید همین مساله وجود داشته باشد. بنابراین فعل و انفعالات در راس هرم ضرورى است. براى مثال ببینید این دولت برنامه چهارم را غربى مى داند. بسیار خوب برنامه چهارم هیچ، سیاست هاى کلى را با توجه به آنکه متعلق به رهبر است، باید قبول داشته باشد. در این سیاست ها بر قطع وابستگى هزینه هاى جارى به نفت تصریح شده اما دولت خلاف آن عمل کرده، چرا اینچنین است؟ نهادهاى ناظر از طرف رهبر هم در این خصوص سکوت کرده اند. آیا غیر از این است که استنباط واحد از این امر به وجود نیامده؟ باید به صراحت بگویم قبل از قانون خوب نیازمند مجرى و اجراى خوب هستیم که این دو نیز نظارت پاسخگویى نیروى انسانى باکیفیت و... را طلب مى کند. با این عوامل و در فضایى دور از حب و بغض سیاسى مى توان به اهداف مورد نظر دست یافت.
*تعداد چراهاى من همین طور اضافه مى شود اما باز هم یک چرا پیش روى شما قرار مى دهم. 30 سال از انقلاب گذشته چرا باید هنوز استنباط واحد از مفهوم توسعه شکل نگیرد و ظاهراً هنوز تمایلى به این شکل گیرى نباشد؟
**مسائل مختلفى از عوامل فردى گرفته تا سیاسى، اجتماعى و فرهنگی. میجى در ژاپن و امیرکبیر در ایران با هم شروع کردند. الان این دو را مقایسه کنید. آلمان در سال 1885 به بیسمارک رسید اما ما کجا هستیم؟ ماهاتیرمحمد در مالزى بین اقوام مختلف هارمونى قابل قبولى شکل داد که این کشور را چند قدم به جلو آورد. بهتر از او «لى» در سنگاپور بود که این کشور را در دهه 40 که نیمه برهنه و عقب مانده بود، ظرف دو دهه به یک کشور نوین تبدیل کرد. دلیل پیشرفت آنها این بود که به منشورى نوشته شده اعتقاد داشتند و براى عملیاتى کردن آن تلاش کردند. تفاهمنامه نوشته شده در این کشورها چند صفحه بیشتر نبود اما به همان چند صفحه تعهد سفت و سختى داشتند. ما این تعهد را نداریم. ما برنامه مى نویسیم که پول نفت را خرج کنیم. باید در درجه اول اعتقاد به برنامه داشت و برنامه یى کار کرد. اگر چنین انگیزه یى وجود داشته باشد در بستر زمان استنباط واحد هم شکل مى گیرد. در غیر این صورت هر چند سال بگذرد. اتفاقى نمى افتد.
*آقاى دکتر در دوره یى هستیم که برنامه چهارم در حال به پایان رسیدن است و على الظاهر از سال بعد وارد برنامه پنجم مى شویم. برنامه پنجم را با توجه به پیش فرض هایى که براى برنامه ریزى گفتید، چطور تحلیل مى کنید؟
**سوال مهمى است. اگر به سال هاى 81 و 82 رجوع کنید، در آن دوره به رغم آنکه فضا و شرایط داخلى به مراتب مثبت تر و توسعه یى تر از شرایط کنونى بود، من تاکید داشتم به برنامه توسعه نیازى نداریم. در آن زمان بر این عقیده بودم که سه یا چهار رویکرد برنامه چهارم را که بر اساس نگاه 20 ساله تنظیم شده، مبنا قرار داده و به دنبال عملى شدن آنها باشیم. اما در آن فضا باز هم برنامه توسعه تدوین کردیم. هرچند تلاش شد در راستاى نگاه 20 ساله باشد. مهم ترین حرف برنامه چهارم نهاد حاکمیت بود. به میزانى که نهاد حاکمیت توسعه یابد، ما برداشت توسعه یى خواهیم داشت. در همان زمان به رغم آنکه مقام هاى عالى تاکید بر جهش در طول برنامه چهارم داشتند، ما نگران بسترها بودیم زیرا برنامه یى که هدفش تکوین و بازسازى حاکمیت بود باید بر یک بستر مطمئن حرکت مى کرد. در جریان انتخابات مجلس هفتم ما بخشى از این بستر را از دست دادیم و با انتخابات ریاست جمهورى و شکل گیرى دولتى با کیفیت دولت نهم در عرصه هاى مختلف بسترها آسیب دیدند. در حالى که بسترها میراث ملتند و باید از آن صیانت و استفاده شود و در موقع خودش اصلاحات روى آنها صورت گیرد اما این کار نه تنها صورت نگرفت بلکه در ابعاد مختلف حرکت هاى ارتجاعى انجام شد. براى مثال بخش قابل تاملى از سرمایه اجتماعى یک کشور را روساى جمهور قبلى و روساى قوه مقننه شکل مى دهند. ما چقدر در چهار سال گذشته از این سرمایه ها استفاده کرده ایم؟ استفاده که نکرده ایم بلکه در حال لجن مال کردن آنان هستیم؛ کسانى که از چهره هاى شاخص حاکمیت هستند و مى توانستند نقش مهمى را در فرآیند توسعه خواهى انجام دهند. بنابراین درباره برنامه پنجم باید از دو زاویه بحث کرد. اتفاقات چهار ساله و اتفاقات بعد از انتخابات. به گمان من اگر اتفاقات بعد از انتخابات هم رخ نمى داد و احمدى نژاد 40 میلیون راى مى آورد، در پاسخ به سوال شما به رغم این کثرت آرا قاطعانه مى گفتم نیازمند تدوین برنامه پنجم هستیم.
*چرا؟ مگر در این چهار سال پارادایم اداره کشور مشخص بود؟ دولت به مصوبات خودش پایبند نبوده.
**باید ابتدا جایگاه پول نفت معلوم شود. دولت در عرض چهار سال 287 میلیارد دلار پول از فروش نفت به دست آورده. قرار بود با میانگین 15 میلیارد دلار درآمد رشد هشت درصدى داشته باشد اما هیچ کدام رخ نداده بنابراین باید این بحث ها ابتدا پاسخ داده شود که به کجا مى خواهیم برویم؟ جایگاه دولت و نفت در این عزیمت کجاست؟ دولت چه بخواهد،چه نخواهد روح این سوالات در دینامیسم هاى اجتماعى، سیاسى، کار خود را مى کند. نکته دیگر اینکه ما براى اجرا نیازمند مجرى خوب هستیم وقتى دولت براى بودجه هاى تدوین خود هر سال متمم و اصلاحیه مى آورد آن هم ظرف یک سال، چگونه توقع دارید براى پنج سال برنامه ریزى کند. در خصوص بحث دیگر هم باید به طور کلى بگویم فضاى برنامه هاى توسعه نیازمند وحدت و هماهنگى است. در شرایطى که شکاف میان افکار عمومى باشد، برنامه توسعه جواب نمى دهد.
جایى که آتش گرفته را باید ابتدا خاموش کرد نه اینکه برنامه توسعه براى آن بنویسیم. تا شکاف ها ترمیم نشود، آرامش برقرار نمى شود بنابراین پیش فرض ها باید وجود داشته باشد تا برنامه توسعه موفق شود. اگر دوستان غیر از این فکر مى کنند من دیگر حرفى ندارم.