رویکرد قانون جامع آب به سنت‌های اولیه

* مدیریت آب در کشور ما سابقه طولانی دارد و قوانین متعددی در این زمینه داریم، به تازگی جنابعالی خبر از تدوین قانون جامع آب در کشور دادید. به عنوان اولین سؤال بفرمایید در حال حاضر چه قوانینی را در بخش آب کشور داریم و چه نیازی برای تدوین قانون جدید در این بخش احساس می‌شد؟
** به دلیل اینکه سابقه مدیریت آب در کشورمان یک سابقه بسیار طولانی و درخشان است در ارتباط با این مقوله، قوانین و ضوابط زیادی در کشور داریم . وقتی به تاریخ هم رجوع می کنیم می بینیم تا قبل از قرن ششم یک سری دست نوشته و کتیبه داریم که روی اینها در مورد نحوه مدیریت آب، توزیع آب و نگهداشت آب بحث شده است مثلاً طومار شیخ بهایی در مورد تقسیم آب زاینده رود بوده، سی و سه پل اصفهان وجه تسمیه است که در طومار شیخ بهایی، آب زاینده رود به ۳۳ شاخه تقسیم می شده است. هنوز هم با وجود همه تحولاتی که پیش آمده ، بخشی از این طومار در حال اجراست و یا طومار امیرکبیر را خیلی بعدتر داریم در مورد تقسیم آب در کرج و رودخانه اطرافش.
اولین قانونی که مرتبط با آب به تصویب رسیده مربوط به سال ۱۳۰۹ است تحت عنوان قانون «قنوات ایران» که با ۹ ماده شروع می شود. تا سال ۱۳۵۷ در مجموع قوانین و مقرراتی که برای آب در کشور تدوین شده به ۲۹۰ ماده و ۱۹۲ تبصره می رسد. از سال ۱۳۵۷ تا این اواخر ۱۶۸ ماده و ۱۱۴ تبصره به تصویب رسیده که در ابعاد مختلفی به آب مربوط می شود. به عبارتی الآن که ما با هم صحبت می کنیم در ارتباط با مقوله آب، ۵۵۰ ماده قا نونی و ۳۷۰ تبصره داریم که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم با آب سرو کار دارد. این قوانینی است که به تصویب مراجع رسیده است. البته ۶۰۰ مورد آیین نامه ها و تصویب نامه هایی که در ارتباط با اینها به تصویب رسیده است را نیز باید مد نظر قرار داد. بنابراین حجم وسیعی از آیین نامه ها و مقررات و دستورالعمل ها را در طول ۸۰ سال گذشته که مدیریت آب به صورت مدیریت امروزی مطرح بوده، به تصویب رسیده و اجرایی شده است. اما واقعیت این است که این قوانین سه اشکال اساسی دارند؛ از یک طرف متناسب با نیازهای روز نیستند یعنی وضعیت حقوقی، اجتماعی ، اقتصادی و سیاسی روز ایجاب می کند این قوانین دارای یک شاکله و منطق متناسب با این روزها باشند. دوم اینکه بخشی از این قوانین متضاد با هم هستند و حتی بعضی همدیگر را نقض می کنند . چون یک قانون از قبل بوده یک قانون بعدی هم تصویب شده، این قوانین در جاهایی همپوشانی دارند و در جاهایی هم تضادهایی دارند. مثلاً یک قانون راجع به قنات بوده بعد یک قانون راجع به آب بها هم آمده است و ... نکته دیگر اینکه قوانین متناسب با شرایط اقلیمی و محدودیت های منابع آب در کشور نیستند بلکه متناسب با شرایط کشورهایی است که وضعیت منابع آب آنها بهتر از ماست.
* یعنی از کشورهای دیگر الگو گرفته شده است؟
** بله، قوانین عمده کشور ما یا فرانسوی است یا بلژیکی . قوانین بخش آب هم از این موضوع مجزا نیست . حالا به این اشکالات ، این موضوع را هم اضافه کنید که قوانین باید دو سه دهه آینده را هم ببینند و قوانین ما این آینده نگری را نداشتند. در این راستا در دوره قبل، در اجلاس های مختلف جهانی آب و کنفرانس های مختلف شرکت کردیم دیدم که یکی از پایه های اساسی مربوط به مدیریت جامع آب، ایجاد بستر حقوقی آن است و کشورهای مختلف سعی می کردند بستر حقوقی متناسب را از طریق تصویب قوانین و مقررات جامعی پیش بینی کنند و در حقیقت این بستر را برای مدیریت آب کشورشان فراهم کنند. در آن زمان دیدیم که ما از این لحاظ ضعف داریم. تعدد قوانین، تضادها و همپوشانی هایی وجود دارد ضمن اینکه ناهماهنگی با شرایط روز و ناهماهنگی با شرایط اقلیمی نیز دست مدیریت آب کشور را بسته و در عمل مدیریت آب را ابتر کرده بود. در برنامه سوم یک الزام تعریف شد، آن این بود که قانون «جامع آب » تهیه و به تصویب برسد و برای اینکه این کار هم انجام شود سعی کردیم که اولاً مستندات قانونی خود را داشته باشیم، نیازهای قانونی را هم از طریق مدیران آب کشور گرفتیم و چند کشور دنیا را هم که در این ارتباط وضعیت مناسبی داشتند مثل کشور چین، انگلستان، برزیل و آخرین قانون جامع تدوین شده در جهان راهم که مربوط به کشور آفریقای جنوبی بود، گرفتیم و بررسی کردیم. در کنار این مسأله، هشت کمیته اصلی تشکیل دادیم و سعی کردیم در قالب اقتصاد آب، بهره برداری و مصارف، توسعه و سرمایه گذاری در بخش آب، حفاظت منابع آب، کیفی و کمی، ساختار و مدیریت، مهندسی سواحل ، رودخانه ها و سواحل و جرایم و مجازاتها در این قالب بیاید و قانون جامع آب تدوین شود.اواخر سالهای ۱۳۸۰- ۱۳۷۹ اولین پیش نویس این قانون تهیه شد. پیش بینی شده بود ، این پیش نویس در سه مرحله به قضاوت گذاشته شود؛ اول به قضاوت و حکمیت مدیران آب کشور، سپس به قضاوت کارشناسان و دانشگاهیان و در نهایت پیش نویس به دولت ارائه و پس از تصویب دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال شود. اما به نظر می رسد کار در دوره قبلی سرعت لازمه را نداشته و با تأخیر مواجه شد ولی کار خوبی که در این دوره شد این بود که در سال ۱۳۸۳ بازنگری کلی این قانون را به مؤسسه تحقیقات وآموزش مدیریت وزارت نیرو که قبلاً هم درمورد قانون جامع برق تجربه خوبی داشت واگذار کردند و آنجا کار توسط چندتا از نمایندگان دوره های قبل مجلس پیگیری شد. در کنار این ، با تجربه بانک جهانی نیز محک زده شد و نهایتاً الآن پیش نویس هفتم آن تهیه شده که در حال حاضر مراحل نهایی را طی می کند تا به دولت و پس از آن به مجلس فرستاده شود.
این قانون شش فصل دارد؛ فصل اول اهداف و تعاریف ، فصل دوم مالکیت و مدیریت ملی آب، فصل سوم حفاظت و بهره برداری ، فصل چهارم اقتصاد ، سرمایه گذاری و نرخ آب ، فصل پنجم تخلفات، جرایم و جبران خسارات و فصل ششم سایر موارد است. قانون بالغ بر ۱۰۹ ماده و تعداد زیادی تبصره است که می توان گفت آماده برای ارائه به دولت است.
* شما سه مشکل را برای قوانین موجود این بخش عنوان کردید، آیا آن اشکالات در این پیش‌‌نویس برطرف شده است؟
** بله، ما سعی کردیم از تجربیات دنیا استفاده کنیم، حداقل قانون چهار کشور را مرور کنیم. با توجه به اینکه ما الآن سندهای بالادستی خوبی در بخش آب داریم مثل سند هشت ماده ای مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام و یا حکم تنفیذی مقام معظم رهبری را به عنوان سیاست های کلان آب داریم همچنین سند بالادستی ۲۷ماده ای دولت، سند راهبردی آب را هم داریم. این اسناد و مدارک بالادستی افق آینده را روشن کرده است. تجربیات دنیا را هم با مرور ۴ قانون دیدیم وضعیت موجود، اشکالاتی را هم که از لحاظ توپوگرافی و وضعیت اقلیمی و وضعیت اجرایی داشتیم با همکاری متخصصان آب دیدیم و الآن ادعایمان این است که چهار اشکال را در این سند برطرف کردیم. شاید یکی از دلایل طول کشیدن این قانون هم این بود.
* در این بحث یکی از طرف های اصلی این قانون بهره برداران از آب هستند. شما چگونه می خواهید با آنها برخورد کنید. به هر حال ما قانونی داریم که ۷۵ سال است که در حال اجراست. در کنار آن یکسری مسائل در حوزه دین هم هست مثل اینکه از نعمات خداست و ... دولت های قبلی هم در این زمینه نتوانستند کشاورز و... را قانع کنند و این وضعیت را بهبود دهند. برنامه شما چیست و چگونه با این طیف برخورد می کنید؟
** دو تا مطلب است. یکی رویکردهایی که حداقل از دوره قبل در ارتباط با مدیریت آب داشتیم و خیلی هم تکرار کردیم که عبارت است از مدیریت جامع بر منابع آب کشور، وقتی صحبت از مدیریت جامع بر منابع آب کشور می شود غیر از اینکه هشت مؤلفه اساسی مثل مدیریت کیفی، کمی، مدیریت ساخت، مدیریت بهره برداری و... را در این مدیریت دخالت می دهند. نکته اساسی دیگر هم وجود دارد اینکه مدیریت آب یک مدیریت چندوجهی است یعنی تولیدکننده _ مصرف کننده _ ذی نفع و اثرگذار باید در مدیریت آب حضور داشته باشند. این دیدگاه قبل از اینکه بحث مدیریت جامع آب مطرح باشد، اصلاً مطرح نبود. فکر می کردیم یک دولتی وجود دارد که همه کاره آب است. این دولت است که تصمیم می گیرد آب را هدر بدهد یا ندهد، طرح انجام بشود یا نشود و...
یکی از ابعاد مدیریت جامع آب، رویکرد مدیریتی است که دارد و آن اینکه معتقد است متولی آب، مصرف کنندگان آب بخشهای کشاورزی، صنعت و محیط زیست و ذی نفعان آب اینها باید نقش خود را در مدیریت آب ایفا کنند. به عنوان مثال بخش محیط زیست از یک طرف مصرف کننده است و از یک طرف بسیار تأثیرگذار، با ضوابط، مقررات و چهارچوب هایی که در ارتباط با کیفیت آب اعلام می کند. در حالی که در رویکرد قبلی ما این جایگاه و اثرگذاری آن دیده نمی شد. یا مثلاً تأثیرپذیرها تشکل های آب بر هستند که بخش غیردولتی اند و شدیداً از سیاست گذاری ها تأثیرپذیر هستند ما در این قانون جدید سعی کردیم این رویکرد را رعایت کنیم که فکر می کنیم بخش قابل توجهی از این مشکلاتی که شما گفتید حل شود.
مسأله دیگر این است که در قانون اساسی ما جایگاه آب مشخص است. البته جایی گفته شده انفال است و جایی هم گفته شده جزو سرمایه های ملی است شاید هنوز یک خط کشی دقیق نشده است ولی به طور مشخص پیداست که مالکیت فردی ندارد ولی حق بهره برداری فردی دارد نمی توانیم مالکیت آب را به کسی منتقل کنیم ولی می توانیم حق بهره برداری را به افراد منتقل کنیم اگر مجوز، حق اشتراک و... می دهیم در واقع حق بهره برداری را می دهیم. اینها روشن است. در سه اصل قانون اساسی و در ۱۵ اصل قانون مدنی هم به آب اشاره شده و تکلیف آب را از این لحاظ روشن کرده است. لذا در پرداختن به قوانین عادی برای حل مسائل باید توجه کنیم. در بحث آب مثلاً سؤالاتی مطرح است اینکه می خواهیم آب را از انحصار دولت خارج کنیم یا نه؟ ببینید در خوزستان معمولاً سه عامل در تولید کشاورزی اثرگذارند. ساکنان بومی به عنوان زمیندار، شیوخ و متمولان به عنوان آبدار _ کشاورزان که کار کشت را انجام می دهند. الآن شاید صدها سال است که هر کدام از اینها یک سوم تولید را می برند. ما به عنوان دولت، صاحب آب هستیم و تنها سه درصد تولید را می گیریم یعنی ۱۰ درصد آن چیزی که در بازار ملی آب البته محدود ولی وجود دارد. بحث این است که جایگاه اقتصادی و ارزش ذاتی خودش را در کشور ما چه در بخش کشاروزی، چه شرب و چه صنعت ندارد و باید این موضوع حل شود. مثال عینی دیگر را می گویم، ما سد رئیس علی دلواری را آبگیری کردیم و آب را روی نخلستان ها فرستادیم سال قبل مسؤولان آب منطقه در بوشهر می گفتند محصول نخلستانها تا ۴۰ درصد کاهش پیدا کرده بود چرا که قبلاً مردم آب را خودشان تأمین و بهینه مصرف می کردند حالا که آب را مجانی فرستادیم آب را فرستادند روی نخل ها و به اصطلاح نخل ها خفه شدند و یامحصول آنها پایین آمده است. این موضوع به وضوح نشان می دهد که آب جایگاه اقتصادی و ارزش ذاتی خود را در کشور ما ندارد و باید اصلاح شود.
* ببینید یک سنت از گذشته در کشور ما حاکم بوده شیوه ای که براساس اقلیم کم آب کشور شکل گرفته و شکل گیری آن هم به نظر غلط نبوده، فکر نمی کنید با این قانون یک سنت درست را منحرف می کنید؟
** واقعیت این است که ما این سنت را منحرف کرده ایم و حالا سعی می کنیم با قانون جامع آب دوباره آن را برگردانیم.
* چطور می توانید؟
** در این قانون طوری پیش بینی کرده ایم که ارزش ذاتی و ارزش اقتصادی آب مقداری جایگاه خود را پیدا کند. قیمت گذاری ها جایگاه خود را پیدا کند. مثلاً کسانی که از آب استفاده بهینه می کنند از تشویق هایی برخوردار شوند. کسانی که از آب بی رویه استفاده می کنند جریمه می شوند. الآن در سیستم ما دوغ و دوشاب یکی است. آنکه به شیوه آبیاری قطره ای و بارانی و... با سرمایه گذاری بالا را به کار می برد همان میزان آب بهایی را پرداخت می کند که شخصی که از آبیاری غرقابی استفاده می کند. باید در این بستر حقوقی و قانونی، فضایی فراهم شود تا این تفاوتها معلوم شود. اینکه می گویم این شیوه را اصلاح می کنیم نه آنکه فردا قیمت آب ۱۰ برابر می شود بلکه به گونه ای تشویق ها، تنبیه ها، ارزش گذاری شده که به آن سنت درستی که وجود داشته برمی گردیم.
* قانون جامع قرار است کی به دولت ارائه می شود و آیا با نهایی شدن این قانون، قوانین قبلی نقض می شود؟
** قطعاً با تصویب این قانون جامع، همه قوانین قبلی حذف می شود زمان ارائه این طرح به دولت هم اوایل سال آینده خواهد بود.
* فکر می کنید مجلس شورای اسلامی هم آن را تصویب کند؟
** حتماً _ اما مهم این است که چقدر تغییرات در آن بدهد و باز هم بستگی دارد ما چقدر بتوانیم فضا را برای آنان هم ترسیم کنیم. اگر بتوانیم آنان را همراه کنیم، موفق می شویم. واقعیت این است که ما الآن در این مورد دو تا نگرانی داریم، یکی از بزرگترین کارهایی که باید بکنیم این است که مجلس و دولت را بیاوریم در این فضایی که خودمان این قانون را تدوین کردیم اگر نتوانیم و همفکری و رویکرد مشترک را پیدا کنیم این احتمال وجود دارد در دولت و مجلس با محدودیت هایی مواجه شویم. بنابراین اولین و اصلی ترین دغدغه مان این است که نتوانیم در مراجع دیگر که این قوانین باید تصویب شوند برای آنها شرایط را ترسیم کنیم.
نگرانی دیگر هم این است که تطویل قضیه و اعمال تغییرات عمده در آن، شاکله کلی را به هم بزند که در این صورت، این قانون هم کارا نخواهد بود اما از سوی دیگر واقعیت این است الآن وضعیت به گونه ای است که مسؤولان کشور چه در دولت و چه در مجلس به اهمیت آب واقف شدند، جایگاه آب را فهمیده اند. اختلاف نظر الآن در مورد نحوه برخورد با قضیه است. الآن اگر دولت و مجلس یک واحد پول اضافی به دستشان بیاید به اولین جایی که اختصاص می دهند بخش آب است. امسال دیدید در لایحه بنزین برای اولین بار به آب هم اعتبار اختصاص یافت در حالی که این هیچگونه توجیهی ندارد مگر اینکه نمایندگان به اهمیت سرمایه گذاری در بخش آب واقف هستند و در جایی که برایشان کوچکترین امکان کمک و همکاری فراهم شود، اقدام می کنند.
* آیا قرار است با توجه به قانون، انحصار دولت از بخش آب کشور برداشته شود؟
** تا انحصار را چه بدانیم. دولت یک وظیفه حاکمیتی در آب دارد. در قانون اساسی هم دیده شده و قابل تغییر هم نیست. یکسری هم وظایف تصدی گری در بخش آب است که این بخش می تواند از بخش دولت جدا شود و به بخش غیردولتی منتقل شود. بحث تخصیص، یک وظیفه حاکمیتی است، مجوز، کنترل کیفی آب نیزاز جمله وظایف حاکمیتی هستند که قابل واگذاری نیست. در وزارت نیرو نیز حاکمیتی ترین بخش، بخش آب است.
در خود بخش آب، تخصیص، حفاظت کیفی، مجوزها اینها حاکمیتی هستند. ما بخش حاکمیتی را محکم گرفتیم، محکم ترش هم کردیم و هرچه جلوتر می رویم باید به این وظیفه حاکمیتی بادقت و حساسیت بیشتری پرداخته شود ولی وظیفه تصدی گری نه. ما سدها را می دهیم بسازند. ساخت سد اصلاً وظیفه حاکمیتی نیست ولی مجوز تخصیص آب سد وظیفه حاکمیتی است و باید با حساسیت بیشتر دنبال شود ولی ساخت سد را واگذار می کنیم چون حاکمیتی نیست و به هر حال ما طبق قانون موظف هستیم.