مهار فساد در گرو دولت توسعه‌گرا

حسن راغفر / رئیس اسبق موسسه عالی پژوهشی در مدیریت و برنامه‌ریزی
یک تعریف پذیرفته شده از فساد، آن را محصول هم رویدادی شرایط خاصی بیان می‌کند. در این تعریف فساد به صورت یک معادله تعریف می‌شود: فساد = پاسخگویی ـ انحصار + صلاحدید. فساد بر مبنای معادله کلیتکارد (1988) محصول تلفیق انحصار و تشخیص صلاحدید منهای پاسخگویی است. به این ترتیب برای شناسایی فساد باید فرآیندهایی را جست‌وجو کرد که این آمیزه را شکل می‌دهد. فساد نیازمند یک چارچوب حمایتی است. این چارچوب را انحصار فراهم می‌آورد. انحصار اشکال مختلفی به خود می‌گیرد و بسترهای لازم را برای فساد مهیا می‌سازد. صرف وجود انحصار فساد بلافاصله حاصل نمی‌شود بلکه انحصار زمینه‌های شکل‌گیری آن را فراهم می‌آورد. انحصار نوعی قدرت برای دارنده آن فراهم می‌آورد که دیگران از آن برخوردار نیستند. اگر همگان از این قدرت برخوردار بودند دیگر انحصار معنا پیدا نمی‌کرد. یکی از اشکال شکل‌گیری فساد رانت و یا رانت‌هایی است که انحصار برخورداری از یک قدرت، ثروت، یا منزلت و یا تلفیقی از آنها فراهم می‌آورد. در ایران یکی از زمینه‌های اشکال گوناگون فساد انحصاری است که در مدیریت منابع نفتی قرار دارد. چنانچه توزیع درآمدهای نفتی خارج از نظارت‌های قانونی صورت گیرد احتمال بروز فساد را به شدت افزایش می‌دهد. اما هنوز نمی‌توان از بروز فساد مطمئن بود مگر اینکه نحوه استفاده از این منابع به صلاحدید کسانی واگذار شود که به این منابع دست‌یافته‌اند بدون اینکه به نمایندگان جامعه پاسخگو باشند.
مدیریت منابع عمومی در ایران به دلیل وابستگی درآمدهای عمومی به درآمدهای بادآورده نفتی یکی از دلایل بروز و رشد فساد اداری و به دنبال آن فساد سیاسی بوده است. به این ترتیب مدیریت منابع نفتی در ایران، مثل بسیاری از کشورهای نفت‌خیز دیگر، از اصلی‌ترین عوامل موثر بر شکل‌گیری ماهیت توسعه و نهادهای سیاسی و اداری بوده است.
از منظر اقتصاد سیاسی نتایج اقتصادهای نفتی تحت تاثیر ساختار اقتصاد و مجموعه‌ای از پیامدهای سیاسی پیگیر بخش انرژی است. کشورهای صادرکننده انرژی به طور متعارف دارای تمرکز مالی، رشد سریع درآمدهای در اختیار دولت، تغییرات در قیمت‌های نسبی و عملکرد همراه با تاخیر فعالیت‌های مولد غیرنفتی هستند. به لحاظ سیاسی، درآمدهای نفتی پاسخگویی نخبگان دولتی را کاهش می‌دهد و آنها را در معرض راهبردهای توزیعی به جای تشکیل سرمایه قرار می‌دهد. درآمدهای بادآورده ناشی از افزایش ناگهانی قیمت‌های نفت موجب کوته‌بینی سیاستگذاران می‌شود و ورود ناگهانی منابع، نهادهای مدیریت اقتصادی و استخراج درآمد خارج از بخش انرژی را تضعیف و تخریب می‌کند. در نتیجه، دولت‌ها برای مقابله با اثرات منفی اقتصادی صادرات نفتی در موقعیت ضعیفی قرار می‌گیرند و عموماً سیاست‌هایی را اتخاذ می‌کنند که رشد و رقابت را محدود می‌کنند.
نقش رو به رشد صادرات هیدروکربن‌ها موضوع مسلط در اقتصاد توسعه در دهه‌های 1970 و 1980 بود و تکانه‌های اصلی اقتصادی در طول این دوره از بخش انرژی پدید آمدند. علاوه برآن بعضی از اثرات مورد انتظار منابع بادآورده برسرآوردند که به طور مشخص می‌توان از تمرکزگرایی، رشد فساد، بخش دولتی رو به گسترش و آسیب‌پذیری نسبت به نوسانات بازارهای خارجی نام برد. صادرات هیدروکربن‌ها «بخش پیش‌برنده» اقتصاد کشور بوده است و از همین رو کشور به خوبی در مدل‌های بیماری هلندی یا «دولت نفتی کژکار» قرار می‌گیرد و علائم بیماری‌های نفتی را در هر دو بعد اقتصادی و سیاسی داراست.
تاثیر مهم دیگر اقتصادهای صادرکننده هیدروکربن‌ها را باید برحسب سیاست‌های توزیعی ارزیابی کرد. این دولت‌ها به عنوان دولت‌های عوام‌گرا و ناهمگن با مسائل مشخص عدالت و مشروعیت مواجه می‌شوند که تاثیر قابل ملاحظه‌ای در گرایش‌های آنها نسبت به رشد داشته‌اند. فشارهای توزیعی در کشورهای بزرگ نفتی با تنوع فرهنگی، قومی و مذهبی گسترده می‌تواند مانعی برای رشد باشند. گروه‌های قومی، منطقه‌ای یا صنفی اغلب ائتلاف‌های توزیعی موثری ایجاد می‌کنند، چون قرابت‌ها و شبکه‌های فرهنگی به انباشته شدن مسائل کمک می‌کنند و قدرت تاثیرگذاری گروه‌های نفوذ را از طریق اقدامات جمعی به مراتب بیشتر می‌کنند. به علاوه، در جوامع ناهمگن با نابرابری‌های فاحش، دولت‌ها به‌طور خاص نگران هستند تا از اقداماتی که به درگیری‌های بی‌ثبات‌کننده بینجامند اجتناب ورزند. در نتیجه، اجتماعات و گروه‌های مختلف قومی و نژادی اهرم بزرگی برای فشار بر تخصیص‌های منابع عمومی و کسب رانت دارند. این منافع رقیب‌مطالبات ناهمخوانی روی سیاست‌های اقتصادی ایجاد می‌کنند و ظرفیت دولت را برای اجرای سیاست‌های بلند مدت برای رشد تقلیل می‌دهند. فشارهای توزیعی دولت‌ها را به سمت سیاست‌های عوام‌گرا و قرار گرفتن در موقعیت قیمومیت سوق می‌دهند، که منابع را از طریق مصارف مصلحتی و مصرف جاری توزیع می‌کنند به جای اینکه به انتظام‌بخشی سرمایه‌ها برای سرمایه‌گذاری و گسترش ظرفیت‌های تولیدی اقدام شود. به این ترتیب با توزیع منابع برای مصرف در بین جمعیت زیادی از مردم سرمایه‌های بین نسلی اتلاف می‌شوند و ارزش افزوده ناچیزی به تولید ملی می‌افزاید، اگر با توجه به آلودگی‌های محیطی و آثار خارجی منفی آن اصلاً منفعت اجتماعی‌ای داشته باشد. این ویژگی به صورت یک عامل اصلی در شکل‌گیری یک مانع ساختاری برای گسترش ظرفیت‌های توزیعی در بخش عرضه اقتصاد عمل کرده است.
اما هنوز پایه درآمدی قابل توجه و مستقلی توسط رانت‌های معدنی پایه درآمدی قابل توجه و مستقلی در اختیار رهبران قرار می‌دهد تا آنها را به مصلحت خویش توزیع کنند و به این ترتیب تمایل بزرگ‌تری به سمت یک سیاست قیمومیت‌گرا همراه با اقدامات عوام‌گرا به عنوان وسیله‌ای برای تضمین مشروعیت به ‌وجود می‌آید. وفور درآمدهای خارجی همچنین شدت توجه گروه‌های رانت‌خواه به دولت را تشدید می‌کند. تمرکز گشاده‌دستی حاکمیت از درآمدهای بادآورده و اتفاقی حاصل شده‌اند به وضوح مشکلات سیاسی توزیعی را بدتر می‌کند. واکنش دولت‌ها به این فشارها نوعا افزایش یارانه‌های پرداختی و محدود کردن سیاست‌های قیمت‌گذاری، برنامه‌های توزیعی موردی، گسترش سیاست‌های قیمومیت‌گرا بوده است که به فساد مزمن منجر شده است.
با افزایش درآمدهای نفتی اعتبارات بانکی افزایش می‌یابد و از طریق بانک‌های تجارت تحت کنترل دولت وام‌های فراوانی به وام‌گیرندگانی که ارتباط‌های خوبی دارند پرداخت می‌شود که نظارت کمی هم روی این وام‌ها وجود دارد. این اقدامات ضمن اینکه امتیازهایی برای اطرافیان فراهم می‌کند کالاهای مصرفی ارزان برای جامعه فراهم می‌آورد. کالاهای مصرفی وارداتی نه تنها الگوی مصرف جامعه را تغییر می‌دهد بلکه به دلیل همین امر، عادت مردم به استفاده از کالاهای وارداتی ارزان قیمت، مقاومت بخش‌های منتفع جامعه را در مقابل هرگونه اصلاحات و تغییر، تبدیل به فشار روی دولت‌های بعدی می‌کند. همزمان واردات کالاهای مصرفی منتفعینی در جامعه تشکیل می‌دهد که حفظ منافع گروهی از آنها تداوم واردات است ولو اینکه تامین منافع اجتماعی حکم دیگری طلب می‌کند. کالاهای مصرفی وارداتی ارزان مانعی است برای گسترش فعالیت‌های مولد و تولید در داخل کشور. این ویژگی به صورت یک فشار تقاضا، عامل تورمی و یک عامل عدم تعادل ساختاری عمل می‌کند. به این ترتیب با تغییر الگوی مصرف و شیوع مصرف‌گرایی در جامعه و رشد سریع‌تر تقاضا نسبت به عرضه یک عدم‌تعادل دائمی در اقتصاد کشور شکل می‌گیرد. این منشاء رشد تقاضا با سرعتی بیش از رشد عرضه به عنوان علت اصلی شکل‌گیری تورم ساختاری در اقتصاد نفتی ایران عمل کرده است.
همان‌طور که اشاره شد فساد محصول دیگر این نحوه مدیریت منابع نفتی در اقتصاد ایران است. رویه‌های فاسد در اغلب کشورها تجلی اشکال مختلف فساد است که در صورت‌بندی سیاست‌ها، عملکرد نهادهای عمومی و نظارت بر مسئولان متجلی می‌شود. انحراف در تخصیص وجوه ارتباط تنگاتنگی با فرار سرمایه، فقدان انضباط مالی و در هم‌ریختگی مزمن نهادی دارد. مبالغ غیرعادی تخصیص‌یافته به مقامات و خویشاوندان و نزدیکان آنها اساساً موجب بروز زیان رفاهی گسترده‌ای در اقتصاد ملی شده است چون درآمدهای فاسد نوعاً به دلیل نحوه کسب آنها از نظر دارنده آن ناامنی ذاتی دارند و به جای امن، یعنی خارج از کشور، منتقل می‌شوند تا در داخل سرمایه‌گذاری شوند.
این شیوه تخصیص منابع عمومی نه تنها به شکل‌گیری نهادهای ضدتوسعه‌ای، مثل نهادینه شدن اشکال فساد، می‌انجامد بلکه مانع از شکل‌گیری نهادهای ضروری برای توسعه می‌شود. به عنوان مثال می‌توان به عدم شکل‌گیری یک نظام مالیاتی کارآمد در کشور اشاره کرد که محصول آمیزه‌ای از درآمدهای آسان و بادآورده نفتی و فشار نخبگان اقتصادی برای فرار از پرداخت مالیات است. اما آثار منفی عدم شکل‌گیری یک نظام مالیاتی کارآمد بسیار فراتر از جایگزینی منابع نفتی به جای درآمدهای مالیاتی در تامین مخارج جاری بخش عمومی و اختلال‌های ناشی از این جایگزینی، گسترش نابرابری و فقر، رانت‌خواهی، شکل‌گیری اشکال مختلف فساد می‌رود که بررسی ابعاد آن خود نیازمند بحث مستقلی است.
به این ترتیب برای آزاد کردن ظرفیت‌های توسعه و پاسخگویی به نیازهای فزاینده کشور در دنیای پرتلاطم کنونی و نیز بسیج ظرفیت‌های عظیم جامعه برای فراهم آوردن اشتغال مسیری جز خشک کردن ریشه‌های فساد که اساساً حیات خود را از رانت‌های حاصل از درآمدهای نفتی می‌گیرد، وجود ندارد. تنها با وجود یک دولت توسعه‌گرا چنین هدف تاریخی قابل تحقق است. ویژگی یک دولت توسعه‌گرا پایبندی راستین به خرد ملی به عنوان اصلی‌ترین عامل بهره‌گیری از همه ظرفیت‌های عقلی جامعه است. دولت‌های توسعه‌گرا ـ آن نظام‌های سیاسی‌ای که قادر به شکوفایی رشد و تحول اقتصادی هستند ـ منعکس‌کننده عزم سیاسی هستند و از ظرفیت سازمانی برای توسعه برخوردارند. چنین دولتی ناگزیر از دست به گریبان شدن با ریشه‌های نابسامانی‌هاست در غیر این صورت عناصر منتفع از نابسامانی‌ها دست به گریبان دولت خواهد شد و مانع از هر اقدام اساسی او خواهد شد. بنابراین دولتی که عدالت را در عمل جست‌وجو می‌کند باید با نظم‌بخشی در نحوه استفاده از منابع عمومی نه تنها ریشه‌های فساد اداری و مالی را بخشکاند بلکه عدالت بین نسلی را عملی سازد. به این منظور دو اقدام اساسی دولت توسعه‌گرا باید تنظیم برنامه عدالت بین نسلی و قانونی کردن نحوه استفاده از این منابع در جهت توسعه اقتصادی و تعالی جامعه باشد.
1ـ برنامه عدالت بین نسلی نحوه استفاده از منابع نفتی را تعیین می‌کند و اینکه سهم آنهایی که قرار است یکصد سال دیگر در این مرز و بوم چشم بر دنیا بگشایند، چیست. به این ترتیب برنامه حوزه‌های نفتی کشور را حداقل به چهار نسل آینده تخصیص می‌دهد و دولت‌ها تنها در دوره‌های زمانی هر بیست‌و‌پنج سال می‌توانند سهم نسل خود را از حوزه‌های نفتی خاص استخراج کنند. به موجب این برنامه دولت‌های مستقر ابتدا باید از حوزه‌های نفتی مشترکی که توسط کشورهای همسایه در حال تاراج است، بهره‌برداری کنند و اجازه نداشته باشند که برای جلب آرای انتخاباتی مجوز بهره‌برداری از ذخایر داخلی صادر کنند، آن‌گونه که دولت نهم برای استفاده از ذخایر دشت مغان صادر کرده است.
در مورد حوزه‌های نفتی که توسعه داده نشده‌اند، یک استدلال قوی برای صبر کردن وجود دارد: این ذخایر از بین نمی‌روند. در واقع، اگر قیمت نفت در طول زمان افزایش یابد، ارزش دارایی‌های زیرزمینی در طول زمان افزایش می‌یابند. به ویژه در مواردی که هزینه استخراج در حال حاضر بالاست و ممکن است در طول زمان با پیشرفت فناوری کاهش یابد، بازدهی انتظار می‌تواند بیشتر از هر سرمایه‌گذاری‌ای باشد که دولت ممکن است انجام دهد. ضمن اینکه فناوری‌های آتی امکان بهره‌برداری بهینه‌تر و کاراتر از این منابع را میٌسر خواهند کرد.
به این ترتیب عدالت بین نسلی حکم می‌کند که استفاده از منابع طبیعی از جمله نفت و گاز به حکم برنامه‌ای صورت بگیرد که سهم نسل‌های آتی در آن مشخص شده باشد. شکل دیگر بی‌عدالتی بین نسلی نحوه استفاده از این منابع است که با تاسف فراوان به بدوی‌ترین شکل ممکن صورت می‌گیرد. از این‌رو دولت آتی برای خاتمه بخشیدن به این بی‌عدالتی بین نسلی باید به حکم نقشه توسعه کشور و با رعایت حقوق نسل‌های آتی مجاز به بهره‌برداری از سهم خود باشد تا به این ترتیب زمینه عملی پاسداری از منافع نسل‌های آتی فراهم شود. براساس این برنامه استفاده از منابع جدید تنها براساس برنامه قانونی و به حکم قانون مجاز خواهد بود. به این ترتیب دولت حاکم نمی‌تواند برای جلب آرای نسل حاضر و با وعده رونق‌بخشی به اقتصاد مناطق خاصی از کشور (مثل وعده استخراج نفت توسط رئیس دولت نهم در دشت مغان) منابع متعلق به نسل‌های آتی را در رفاه نسل‌های حاضر تباه کند.
2ـ اما چگونگی این بهره‌برداری نیز وجه دیگری از عدالت بین نسلی را تعیین می‌کند. از آنجایی که منابع طبیعی سرمایه‌های بین نسلی هستند به حکم عدالت تنها می‌توان این سرمایه‌ها را تبدیل به اشکال دیگر سرمایه کرد. بنا به این حکم تنها می‌توان درآمدهای حاصل از منابع طبیعی را تبدیل به سرمایه‌های انسانی ـ از طریق تقویت بنیادهای علمی، فناوری، و سلامتی آحاد جامعه ـ سرمایه‌های زیرساختی ـ جاده‌ها، پل‌ها سدها ـ سرمایه‌های فیزیکی ـ کارخانه‌ها و ظرفیت‌های تولیدی ـ و طبیعی ـ حفظ محیط زیست و منابع طبیعی ـ کرد و اشکال دیگر استفاده از این منابع به ویژه در مصارف جاری دولت‌ها از مظاهر روشن بی‌عدالتی است. دولت میرحسین‌ موسوی گزینه دیگری جز میثاق با نیروهای مولد و مبارزه با نیروهای انگلی در جامعه ندارد. از این رو میثاق دولت دهم میثاق با همه تولیدکنندگان و نیروهای مولد درکشور خواهد بود.