جایگاه شوراها در قانون اساسی

عباس‌میرزا ابوطالبی
صاحب‌نظران نوسازی نظیر کلمن و اسملسر بر این عقیده‌اند که مشکلات توسعه در یک کشور جهان سومی همواره با شش بحران روبرو می‌باشد: بحران هویت ملی، بحران مشروعیت سیاسی، بحران نفوذ در سراسر قلمرو، بحران مشارکت، بحران نبود همبستگی میان گروه‌های مختلف و متنوع سیاسی، بحران توزیع خدمات و کالا و درآمد ـ شش مورد مشکلاتی هستند که این صاحب‌نظران از آن یاد کرده و یادآور شده‌اند که «بحران مشارکت» زمانی بروز می‌کند که جامعه با فقدان نهادهای مشارکتی به منظور انتقال تقاضای فزاینده توده‌ها به سوی دولت مواجه گردد.(1)
در یک نگاه به این نتیجه دست می‌یابیم که این نظریه با دوران گذار ایران ‌زمین هم تطابق دارد، برای مثال مشاهده می‌کنیم که پس از پایان جنگ تقاضا و مطالبات فزاینده توده‌ها به سوی دولت سرازیر می‌شود. سرازیر شدن این مطالبات به سوی حاکمیت روانه می‌گردد که نهادهای مدنی نقش نداشته و حوزه عمومی در ضعف به سر می‌برد.
در این حالت مطالبات حالت توده‌وار داشته و دارای جمع‌بندی نیست به تعبیر دیگر هر کس نامه‌ای در دست به سوی زمامداران روانه است. این بحران مشارکت که مفهوم دیگر آن رودررو شدن فرد فرد جامعه با حاکمیت است موجب شد زمامداران به سوی توسعه سیاسی روی ‌آورند و بستر حوزه عمومی یا ایجاد نهادهای مدنی را بگشایند. مهمترین گام که در این مقطع انجام گرفت توسعه مطبوعات و راه‌اندازی شوراها بود. توسعه مطبوعات با بازخورد نامناسب مواجه شد ولی شوراها با توان بسیار ضعیف شکل گرفتند. لازم به یادآوری است که در آغاز پیروزی انقلاب این بحران مشارکت به دلیل گذشت مردم ـ رهبری کاریزماتیک ـ رویکردی به سوی مسائل غیردنیایی و انگیزه‌های دیگر وجود نداشت به همین دلیل زمامداران نیازی به سوی توسعه سیاسی ندیدند و حتی روزبه‌روز از مشارکت توده‌وار مردم کاسته و توان جامعه را در حاکمیت مرکزی خلاصه کردند. به همین خاطر احزاب یک‌یک تعطیل شدند، شوراها از بین رفتند، روزنامه‌ها کم و بی‌محتوا شدند...
اما پس از اتمام جنگ و بروز بحران مشارکت، شوراها راه‌اندازی شد تا حاکمیت از این بحران خارج شود. حال پرسش اصلی این است که آیا شوراهای موجود با آنچه مطلوب قانون اساسی است، تطابق دارد یا تنها درجه‌ای از هم‌نوایی را می‌توان یافت و یا آنکه بین این دو تشابه اسمی وجود دارد و اهداف این دو مغایر یکدیگرند. با این پیش‌گفتار قانون اساسی را مورد مطالعه قرار می‌دهیم.
در بند هشتم از اصل اول قانون اساسی می‌خوانیم که دولت موظف است زمینه مشارکت عموم را در تعیین سرنوشت سیاسی ـ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش فراهم نماید.
پرسش این است که دولت چه زمینه‌های محلی برای مشارکت مردم در سرنوشت سیاسی ـ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی فراهم نموده است؟ در پاسخ به این پرسش و در ردیف اول از اقدامات نظام، خواهند گفت که شوراها ایجاد شده است. بدون تردید پرسش بعدی بروز می‌کند که آیا با وظایف مندرج در قانون شوراها، این تشکیلات قادر به پاسخگویی به این اصل می‌باشد یا نه؟
پاسخ پرسش دوم آن است که در حال حاضر این نهاد فقط موظف در کمک به اداره شهرداری‌هاست که یک اقدام ناقص اجتماعی است. بنابراین تمام اهداف بند هشتم از اصل اول را برآورده نخواهد کرد، در هر حال شوراها نماد مشارکت مدنی مردم می‌باشد ولی این نهاد در تعیین سرنوشت اساسی محل خود نسبت به میزان تاثیرگذاری دولت از درجه بسیار ضعیف برخوردار است.
در بند نهم از اصل اول قانون اساسی می‌خوانیم که دولت موظف به رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی می‌باشد.
این در حالی است که در اصل یکصد و یکم آمده است که برای جلوگیری از تبعیض شورای عالی استان‌ها تشکیل می‌گردد. نیز در اصل یکصد و چهارم آمده است که برای تامین قسط اسلامی شوراهایی مرکب از نمایندگان کارگران و دهقانان و دیگر کارکنان و مدیران در واحدهای آموزشی، اداری، خدماتی و مانند اینها تشکیل می‌شود.
بنابراین تشکیلات رفع تبعیض شورای عالی استان‌ها و تامین‌کننده قسط اسلامی شوراهای صنفی است.
حال پاسخ داده شود این دو تشکیلات چه وظایف تعریف شده‌ای برای این‌ کار دارند؟ و آیا اصولا تبعیض و قسط اسلامی که برعهده اینگونه شوراهاست در قانون تعریف شده‌اند و یا مهمل رها گشته‌اند. سوال بعدی آن است که این نهادها چه اختیاری برای انجام این وظیفه مهم دارند؟ نگاه به قانون کنونی شوراها نشان می‌دهد که شورای عالی استان‌ها هیچ وظیفه نظارتی برای رفع تبعیض ندارد و ضمن آنکه در فلسفه ایجاد آن همین اصل نقل شده است.
در بند دهم از اصل اول قانون اساسی ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضروری را از وظایف دولت دانسته است که در راستای تحقق این وظیفه در تمام کشورهای دنیا حاکمیت‌های محلی منتخب مردم نقش اصلی را ایفا می‌کنند.
در اصل ششم آمده است که این کشور باید براساس آرای عمومی اداره شود و تکیه‌گاه اصلی اداره کشور آرای عمومی است و یکی از راهکارهای اصلی تحقق این حرکت را شوراها دانسته است.گ شوراهایی که از محل و روستا آغاز می‌شود و به شورای عالی استان‌ها صعود می‌نماید. جالب است که در اصل هفتم قانون اساسی با تکیه بر آیات قرآن شوراها را از ارکان تصمیم‌گیری کشورـ و از ارکان اداره امور کشور دانسته است. و این مفهوم را القا می‌نماید که امور کشور به طور شورایی اداره نشود. دستور قرآن کنار رفته است و نوعی وجوب شرعی را در متن قانون اساسی درج نموده است.
حال جا دارد که مقایسه شود بین این رکن با ارکان دیگری که در کشور وجود دارد. هیچ وجدان بیدار و آگاهی نیست که اعتراف نکند بین رکن شورا و ارکان دیگر از نظر سازوکارها و توجه و اختیارات، تبعیض آشکاری وجود دارد، به طوری که شاید ده‌ها سال به طول بیانجامد که بتوان رکن شوراها را با ارکان دیگر از نظر ارزش‌گذاری یکسان نمود، یا حداقل به دولت‌های کنونی چنین امیدی نیست که تبعیض بین این رکن با ارکان دیگر را رفع کنند. رکنی که خود وظیفه رفع تبعیض دارد و در تبعیض آشکار به سر می‌برد.
در اصل دوازدهم آمده است که حقوق اقلیت‌های مذهبی در حدود اختیارات شوراها باید تعریف شده و به آنها واگذار شود. حال ملاحظه شود که وقتی شوراها در حدود اداره شهرداری‌ها آن‌ هم به ‌طور ناقص اختیاراتی دارند چگونه بایستی اختیارات اقلیت‌های مذهبی را در حدود اختیارات شوراها تعریف کرد و به آنها واگذار نمود؟ آن هم در شرایطی که شورای محل تشکیل نشده است و آرای اقلیت‌های دینی هیچگاه نمی‌تواند در شهرهای بزرگ چنان به حساب آید که به شوراها راه یابند به این خاطر حقوق آنها از این نظر ضایع شده است. ناگفته نماند که مجلس در برنامه چهارم توسعه دولت را موظف کرده است شورا یا تشکیلاتی مدنی را برای اقلیت‌های دینی طراحی کند و پیشنهاد آن را به مجلس بفرستد که این کار انجام نگرفته، در عین حال از آنجا که ملاک قانون اساسی حدود اختیارات شوراها می‌باشد این کار در حال حاضر نشدنی است چرا که ابتدا باید قانون شوراها را مطابق ظرفیت قانون اساسی اصلاح نمود و سپس برای اقلیت‌های دینی تشکیلات و اختیارات مشابه را در نظر گرفت.
در اصل یکصدم آمده است پیشبرد برنامه‌ها و تسریع در کارها برعهده شوراهاست در همین اصل ایجاد سازوکار جلب همکاری مردم با دولت و همکاری با برنامه‌های عمرانی و رفاهی از وظایف شوراها است که هیچ‌ یک از این واژه‌ها عملیاتی و اجرایی نشده است، هیچ قانونی در این‌باره وضع نشده است.
در صورتی قانونی شوراها وضع مطلوب را خواهد یافت که ملاک‌های پیشبرد برنامه‌ها و تسریع در امور معلوم و اجرایی گردند، وگرنه رونویسی این اصول در قانون شوراها بدون هیچ تغییر هنر نیست و کاری در سطح دبستان انجام شده است.
باز در اصل یکصدم شناخت و رعایت مقتضیات محلی در برنامه‌ها را برعهده شوراها گذاشته است و یا نظارت عمومی بر برنامه‌ها را برعهده این تشکیلات نهاده است. حال در قانون شوراها جست‌و‌جو کنید و ملاحظه نمایید که آیا برای این مفاهیم راهکار یا ضوابط و تعاریفی آمده است؟
در اصل یکصد ‌و یکم جلب همکاری‌های استانی در برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها را برعهده شورای عالی استان‌ها گذاشته است. باز در این مورد خلأ قانونی وجود دارد و هیچ فکری نشده است. نیز در این اصل آمده است که نظارت بر اجرای هماهنگ برنامه‌های استانی برعهده شورای عالی استان‌هاست.
در اصل یکصد و دوم گفته شده است شورای عالی استان‌ها می‌تواند به‌ طور مستقیم یا از طریق دولت طرح برای مجلس بفرستد و دولت و مجلس باید به این طرح‌ها رسیدگی نمایند، اما با وجود این اصل دولت و مجلس در قوانین و آیین‌نامه‌های خود را ملزم به رعایت این اصل از قانون اساسی ننموده‌اند. الزام این اصل باید قانونی شود و چگونگی تعامل دولت و مجلس با شورای عالی استان‌ها باید قانونمند شود که نشده است.
اصل یکصد و سوم قانون اساسی مهمترین چالش بین حاکمیت و شوراهاست که در قانون کنونی شوراها فقط رونویسی شده است، چرا که در این اصل آمده است که تمام مدیران دولتی از سطح استانداری به پایین‌تر موظفند تصمیمات شوراها را که در حوزه اختیارات آنهاست، اجرا کنند. بدیهی است اجرای این اصل نیاز یه تغییر بنیادی ساختار مدیریت کشور گردد که خودبه‌خود یک انقلاب محلی است. دولت اگر نخواهد از این اصل شانه خالی کند، باید یکی از دو استراتژی مهم را اجرا کند یا آنکه یک انقلاب ناگهانی در مدیریت محلی ایجاد کند و پس از تدوین قوانین و آیین‌نامه‌های لازم به ‌طور ناگهانی شوراها را به عنوان پارلمان در امور محلی پذیرا شود و یا آنکه با یک برنامه‌ریزی دقیق و از قبل طراحی شده طی یک برنامه 5 یا 10 ساله به آنجا برسد که تمام امور محلی را از خود برداشته و بر دوش شوراها بگذارد و در محدوده استان به پایین فقط به وظایف حاکمیتی رسیدگی کند.
وظیفه امنیت، برنامه‌ریزی کلان ملی، دفاع و نظایر اینها که وظایف اختصاصی حاکمیت است را خود بر دوش داشته باشد و از شوراها بخواهد اطاعت نمایند، اما ماموران دولتی از استاندار به پایین نیز مطیع تصمیمات شورا که در امور عمرانی و رفاهی محلی باشند، این اقدام عجیبی نیست و در جهان امروز تجربه شده است.
در اصل یکصد و ششم آمده است که انحلال شورا به جز انحراف از وظایف قانونی ممکن نیست. ناگفته نماند که خط قرمزهای تعیین شده در قانون اساسی نیز قابل توجه می‌باشند.
رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی، رعایت اصول نظام جمهوری اسلامی، تبعیت از حکومت مرکزی، مخالف موازین اسلام و مخالف قوانین کشور نبودن تصمیمات شوراها مرزهایی است که شوراها باید رعایت نمایند.