روشهای گوناگون بودجهریزی (بخش نخست)
فریبرز موسیرضایی
مقدمه:
اجرای صحیح عملیات مالی نیاز به بودجهبندی دقیق و علمی دارد، زیرا دولت در تمام فعالیتهای مالی خود، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینهها، اجرای برنامههای متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام میدهد. با این توضیح میتوان گفت بودجه آیینه تمامنمای همه برنامهها و فعالیتهای دولت بوده و نقش بسیار مهم و حیایت در توسعه اقتصادی ملی ایفا مینماید.
پس از ابلاغیه بودجه و آغاز سال مالی جدید، دستگاههای اجرایی مکلفند براساس موافقتنامه مبادله شده با سازمان مدیریت و برنامهریزی و همچنین مبادله شده با سازمان مدیریت به انجام خرج نمایند.
بودجهبندی و نظارت از طریق روشهای مطلوب حسابداری در نظام مدیریت دولتی لازم و ملزوم یکدیگر محسوب میشوند. به موازات این کنترل، قوه مقننه (از طریق دیوان محاسبات به واسطه گزارشات ماهانه، سالانه و نهایی دستگاههای اجرایی) و نهایتا ملت (از طریق مجلس شورای اسلامی بواسطه تنظیم گزارش تفریغ کم و کیف عملکرد مالی دولت قرار میگیرند. به اختصار میتوان گفت امروزه هدف از بودجهریزی فقط تامین میزان هزینههای دولت برای یک دوره معین نیست بلکه از قبل، جهت دادن به آینده و نحوه نیل به اهداف از پیش تعیینشده، براساس معیارهای علمی توام با موازین قانونی و همچنین اثرات اقتصادی و اجتماعی بودجه در راستای تامین استقلال کشور و ثبات کشور، ازجمله مقاصد بودجهبندی در کشور ما به حساب میآید. از آنجایی که اختصاص هدفمند اعتبار به فعالیتهای هر سازمان میتواند ضمن شفافسازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایجه زینهها را فراهم سازد، استفاده از روش بودجهبندی عملیاتی گام موثری در افزایش کارآیی و اثربخشی اعتبارات خواهد بود. نظام نوین بودجهریزی براساس آمار مالی دولتها ((GFS صندوق بینالمللی پول (IMF) به کلیه اعضای خود در سال 1986 پیشنهاد گردد و عملا در سال 2001 پس از تجدیدنظرهای لازم توسط اکثر کشورهای عضو به مرحله اجرا گذارده شد. International monetary fund لایحه بودجه سال 1384 که اولین سال برنامه پنجساله توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی است کماکان مانند لایحه بودجه اجتماعی و فرهنگی است کماکان مانند لایحه بودجه سنوات قبل (براساس بودجهریزی برنامهای) تنظیم گردیده و هیچ شواهد و نشانههایی از عملیاتی شدن بودجه مشاهده نگردید. ولی در لایحه بودجه سال 1385 به میزان 10% بر مبنای بودجهریزی عملیاتی تنظیم شده است و باقی موارد بر مبنای بودجهریزی برنامهای عمل شده است. مثلا در وزارت آموزش و پرورش حدود 10% مدارس سراسر استانها سرانه آنها به صورت مدرسهمحوری تنظیم شده و اختصاص خرج براساس فعالیت و اهداف مبتنی بر نتایج توسط مدیریت آن مرکز صورت میگیرد. بدیهی است نظام بودجهبندی ایران که بیش از 90 سال از عمر آن میگذرد در طول سالیان متمادی دارای فراز و نشیبهای زیادی بوده و همواره از نقاط ضعف جدی برخوردار بوده که با نظام نوین بودجهریزی (نظام آمارهای دولت GFS) مرتفع نگردیده و به رغم تغییرات صورت گرفته، آثاری از اصلا جدی در این ساختار مشاهده نمیشود.
تعاریف و مفاهیم بودجه
ماده 1 قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور را چنین تعریف نموده است: برنامه مالی دولت که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیشبینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینهها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و هدفهای قانونی میشود.
بند 5 ماده 1 قانون برنامه و بودجه، بودجه عمومی دولت را چنین تعریف نموده است: منظور بودجهای است که در آن برای اجرای برنامه سالانه، منابع مالی لازم پیشبینی و اعتبارات جاری و عمرانی دستگاههای اجرایی تعیین میشود.
ضرورت بودجه ریز در سازمانها:
بودجهبندی را فرآیند تخصیص منابع محدود به نیازهای محدود میدانند. بودجه هدفها و راهبردها را به صورت عبارتهای مالی در آورده و راه اجرای برنامه و کنترل پیشرفت آنها را مینماید. سازمانها به سه دلیل عمده به بودجهبنید نیازمندند:
ـ نشان دادن مفهوم مالی برنامهها ـ شناساندن منابع مورد نیاز اجرای برنامهها ـ بدست آوردن معیارهای سنجش، نظارت و کنترل نتیجهها در مقایسه با نامزدها
سیر تکوین بودجه
مفهوم بودجه همگام با تکامل دولتها و پیچیدهتر شدن وظایف دولت، تغییر و تکاملیافته است.
بودجةریزی بعد از پیدایش حکومتهای پارلمانی بوجود آمد؛ یعنی آغاز کار بودجهنویسی به زمانی بر میگردد که مردم در مقابل اختناق حکومتها دست به انقلاب زدند و حق مسلم نظارت مردم بر اموال عمومی به صورت کنترل درآمدها و هزینههای دولتی توسط نمایندگانشان دایر شد از این رو بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص داد. نظارت بر دخل و خرج به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم واگذار شده که از منافع مالیاتدهندگان و دریافتکنندگان خدمات دولت حمایت کنند.
روشهای بودجهریزی
از نظر تکنیک تهیه و تنظیم بودجه برحسب هدفها و انتظاراتی که در طی دوران متمادی سپری کرده است سیر تحولی گوناگون داشته است که به ترتیب این مراحل تکامل، که به روشهای بودجةریزی موسوم است، ذکر میشوند.
1ـ بودجه متداول (سنتی) 2ـ بودجهریزی افزایشی 3ـ بودجهریزی برنامهای 4ـ بودجهریزی بر مبنای سفر 5ـ نظام طرحریزی، برنامهریزی بودجهبندی
1) بودجه متداول (سنتی)
در بودجهریزی متداول هدفها و تاکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه مواد هزینه منتهی میگردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب میباشد که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینهای در محل و مواد خود به مصرف رسیده باشد، بدون آنکه مشخص و معلوم شده باشد، میزان خروج مزبور برای اجرای چه برنامه و یا چه عملیاتی است. با افزایش روزافزون وظایف دولتها و نقش دولتها در امور اقتصادی و اجتماعی جامعه بودجهریزی متداول بتدریج اهمیت خود را از دست داده است و کاربردی ندارد. در ایران تا سال 1343 بودجه به صورت بودجهریزی سنتی تهیه و تقدیم مجلس میشد و در آن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب میرسید. مانند وزارت علیه، وزارت مالیه، وزارت معارف و غیره
2)بودجهریزی افزایشی
این روش با شیوه تغییرات جزیی در تصمیمگیری انطباق دارد طبق این روش، برای تصمیمگیری جدید، به تصمیمهایی که قبلاً در زمینه مورد نظر گرفته شده جزیی در آنها بوجود میآورند. در این شیوه، بودجه سال گذشته به عنوان پایهای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته میشود که بستگی به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.
3) بودجه برنامهای
بودجه برنامهای است که در آن اعتبارات برحسب وظایف، برنامهها و فعالیتهایی که سازمان دولتی در سال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیشبینی شده باشد. به عبارت دیگر، در بودجه برنامهای مشخص میشود که دولت و دستگاههای دولتی در سال اجرای بودجه اولاً دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوب میباشند، ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور، باید کدام برنامهها، عملیات، و فعالیتها را با چه میزان اعتبارات انجام دهد. پرفسور برکهد (porf burkead) در مورد بودجه برنامهای میگوید: اگر بخواهیم در دنیای فعلی بودجه را ابزار وسیله کار مدیران بدانیم باید در تقسیمبندی مخارج، هدف و غایت خرج را رعایت کنیم. در بودجه برنامهای نیز، مانند بودجه متداول، از طبقهبندی اعتبارات برحسب فصول و مواد هزینه استفاده میشود. با این تفاوت که در بودجه متداول، کل اعتبارات هر سازمان دولتی در فصول و مواد هزینه مختلف پیشبینی میشود، در صورتی که در بودجه برنامهای، اعتبارات هر یک از برنامهها و فعالیتها و طرحهای سازمان دولتی در قالب فصول و مواد هزینه پیشبینی میگردد. هسته مرکزی یا زیربنای مجموعه مذکور را فعالیت (امور جاری) و طرح (امور عمرانی) تشکیل میدهد. بدینترتیب که از مجموعه طرحها و فعالیتها برنامه، از جمعبندی برنامهةا فصل و از سرجمع فصلها امور به وجود میآید.
4) بودجهریزی بر مبنای صفر
این روش نخستین بار، سال1973 در آمریکا به عنوان گردید. (البته پیش از آن توسط وزارت کشاورزی در اوایل دهه 1960 به اجرا گذارده شده بود) براساس این روش که مبتنی بر نوسازی و تحول در سازمانهاست باید کلیه فعالیتها و برنامههای سازمان اعم از قدیم و جدید مانند یک برنامه جدید مورد ارزیابی و تجدیدنظر قرار گیرند.
در این نوع از بودجهبندی تاکید اساسی بر این است که سطح فعلی بودجه، برنامهها و طرحهای موجود را نباید به عنوان پایه و اساس بودجه سالهای آینده در نظر گرفت، بلکه همهساله باید تمامی بررسیها از ابتدای امر صورت گیرد. این نظام بودجهبندی از یک طرف نیاز به اطلاعات بسیار گسترده از دستگاههای اجرایی دارد و از سوی دیگر نیازمند دقت بسیار تصمیمگیران است.
پیتر پیر (peter phyrr) بودجهبندی بر مبنای صفر را چنین توصیف کرده است: یک برنامه عملیاتی و فرآیند بودجهای است که هر مدیر را ملزم میکند به نحوی کامل، مشروح و مستدل درخواست بودجه خود را از پایه صفر (زیرا مبنای صفر است) توجیه کند و مسئول اثبات این امر باشد که چرا باید هر مبلغ را به مصرف برساند. در ظاهر، بودجهبندی بر مبنای صفر در عین حال که دارای مزیت انعطافپذیری قابل توجه نیست به روشهای دیگر میباشد و همچنین باعث میشود که بتوان از اولویتهای بودجه را به شیوههای بهتری تعیین کرد و کارآیی سازمان را بالا برد، ولی واقعیت این است که احتمالاً روحیه افراد و مدیرانی که باید برای اقلام هزینههای پیشنهادی دلایل موجهی ارایه نمایند تضعیف گردد (که در نتیجه موجودیت برخی از اقلام هزینهها زیر سوال خواهد رفت) و مقاومت مدیران و مسئولیتی را در پی خواهد داشت که فعالیتهای مربوط به آنها بیثمر تشخیص داده شده و تصمیم به حذف آن گرفته میشود. ضمن آنکه ارزشیابی فعالیتها و تعیین سطوح مختلف آنها اقدامی مشکل بوده و نیاز به اطلاعات کامل و وسیع و زمانی طولانی دارد. به همین دلیل است که در زمان کنونی نبست به سالهای پیشین از بودجهبندی بر مبنای صفر کمتر استفاده میشود
5) نظام طرحریزی برنامهریزی بودجهبندی
روشی که در جهت تکمیل بودجه برنامهای اخیراً در بسیاری از کشورها معمول شده، نظام طرحریزی ـ برنامهریزی بودجهنویسی است. این اصطلاح در سال 196- توسط وزارت دفاع ایلات متحده آمریکای شمالی مورد استفاده قرار گرفت و بعداً با شرایط متفاوتی به دستگاههای دیگر دولتی راه یافت. در این نظام، محور اصلی بحث عبارت از هدفها و نتایج نهایی عملیات دولت و امکان نیل به این هدفها از طریق عملیات مختلف و مقایسه این عملیات و انتخاب بهترین، ارزانترین، سریعترین و مناسبترین آنها میباشد.
تعاریف بودجهریزی عملیاتی:
1ـ فرج وند در کتاب فراگرد تنظیم تا کنترل بودجه بودجهریزی عملیاتی را این چنین تعریف میکند:
1ـ بودجهریزی عملیاتی با بودجه برحسب عملیات عبارتست از بودجهای که براساس وظایف، عملیات و پروژههایی که سازمانهای دولتی تصدی اجرای آن را بعهده دراند، تنظیم میشود. در تنظیم بودجه عملیاتی به جای دارند توجه به کالاها و خدماتی که دستگاه خریداری میکند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیتها، خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود، مورد توجه قرار میگیرد.
در بودجهریزی عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامهها، فعالیتها و طرحها ـ حجم عملیات و هزینههای اجرای عملیات دولت و دستگاههای دولتی طبق روشهای عملی مانند حسابداری قیمت تمام شده (COSTACCOUNTING) و روش اندازهگیری کار (MEASUREMENT) محاسبه و اندازهگیری میشوند. ارقام پیشبینی شده در بودجه عملیاتی باید مستند به تجزیه و تحلیل تفصیلی برنامهها، عملیات و نیز قیمت تمام شده آنها باشد. در بودجه عملیاتی مشخص میشود که قیمت تمام شده یک تخت بیمارستان چقدر باید باشد، یک بیمارستان 100 تختخوابی چقدر هزینه باید داشته باشد، ساخت یک مدرسه 5 کلاسه چقدر باید زمان ببرد و چقدر هزینه در برداشته باشد.
2ـفریب در کتاب بودجهریزی دولتی در ایران مینویسد: بودجهریزی عملیاتی در واقع همان بودجه برنامهای است که به نحو دقیقتر و روشتری اجرای برنامهها را از دیدگاه فایده و هزینه و تجزیه و تحلیل مینماید و به علل افزایش قیمت تمام شده واقف میگردد و در نهایت به مدیریت سازمان کمک میکند.
استقرار این سیستم مستلزم وجود اطلاعات دقیق در مورد اجرای برنامهها، فعالیتها و عملیات هر واحد است، لذا حرکت به سوی بودجه عملیاتی موجب گسترش و نگهداری حسابها و جزییات در امور مالی دستگاه میباشد.
3ـ در بودجهریزی عملیاتی منابع براساس اولویت امور و نتایج قابل اندازهگیری تخصیص داده میشوند.
تفاوت بودجهریزی عملیاتی با بودجهریزی سنتی (متداول) و برنامهای
(1) تفاوت بودجهریزی عملیاتی با بودجه سنتی با متداول (Traditional Budgeting)
بودجه متداول یا سنتی یعنی بودجهای که در آن اعتبارات هر سازمان دولتی به تفکیک فصول و مواد هزینه مشخص میگردد. در این روش بودجهریزی نوع و ماهیت هزینهها نشان داده میشود ولی مشخص نمیگردد که هر هزینه برای کدام هدف و منظور با اجرای کدام برنامه یا فعالیت خاص انجام شده است به تعبیر دیگر توجه عمده روی درونداد (INPUT) متمرکز است(2) تفاوت بودجهریزی عملیاتی با بودجه برنامهای (Program Budgeting) غالباً بودجه برنامهای و عملیاتی را مترادف یکدیگر میپندارند اما در حقیقت این دو عنوان کاملاً مترادف میپندارند اما در حقیقت بودجه برنامهای ممکن است بدون محاسبه دقیق مخارج هر واحد از فعالیت دولتی، هزینهها را فقط براساس سیاست کلی مالی دولت پیشبینی کرد، در صورتی که شرط اساسی برای تهیه بودجه عملیاتی این است که حجم و مقدار فعالیت سازمانهای دولتی تعیین و هزینه هر واحد از فعالیتها محاسبه شود.
اهداف بودجهریزی عملیاتی:
بودجهریزی عملیاتی مقاصد ویژه زیر را دنبال میکند:
1ـ ارایه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع 2 ـ تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار که از یک تخصیص بودجه خاص قابل حصول است 3ـ تمرکز فرآیند تصمیمگیری روی مهمترین مسایل و چالشهایی که دستگاه با آن مواجه است. 4 ـ ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیمگیری در خصوص بودجه که به طور مستقیم با فرآیند برنامهریزی، اجرا و کنترل، ارزیابی و گزارش عملکرد در ارتباط میباشد. 5ـ ارایه بهترین ابزارهای ممکن براساس نتایج (نه فقط براساس دادهها و ستاندهها) برای اطمینان دادن به جامعه که منابع کشور در جهت برآوردن احتیاجات ضروری جامعه مصرف میشوند. 6ـ ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه 7ـ ارایه اطلاعات قابل سنجش برای قوای مجریه، قضاییه و مقننه که بتوانند به استناد آنها میزان پیشرفت و موفقیت برنامهها را در مقابل تخصیصهای بودجه کنترل کنند. 8ـ ارایه مشوقهایی برای مدیریت عملکرد بر مبنای بهبود مستمر 9ـ ارایه مبنایی برای پاسخگویی بیشتر در قبال استفاده از منابع کشور.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
