مناطق آزاد و ویژه به کجا می‌روند؟

م. بهنیا و ج. توحیدلو
فلسفه وجودی مناطق آزاد ـ به معنی عام آن ـ در تمام نقاط دنیا حمایت از صادرات صادرات مجدد ایجاد اشتغال انتقال فناوری ترانزیت انتقال کالا و تحرک در اقتصاد ملی و منطقه ای است . ظهور و بروز مناطق آزاد تجاری و صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی در بادی امر نوید شکوفایی و تحول می داد اما این امید دیری نپایید و مناطق مزبور طی یک استحاله نه چندان تدریجی بدل به شیر بی یال و دم و اشکمی شد که ابدا به اسلافش ـ یعنی به آن مناطق آزادی که در دنیا می شناختیم و الهام بخش ما در این الگوبرداری قرار گرفتند ـ نمی ماند و پایگاهی شد برای سرازیر شدن اجناس خارجی از طرق متعارف و نامتعارف به کشور. با وجود اختیارات و امکاناتی که به گردانندگان این مناطق تعلق گرفت تا با حذف کاغذ بازی و بروکراسی زاید اداری تسهیل و تسریع در گردش امور تفویض اختیار هزینه کرد خارج از شمول درآمد منطقه معافیت از رعایت قانون کار و مقررات صادرات و واردات ـ که ناظر بر صیانت از حقوق کارگران تولیدکنندگان مصرف کنندگان و متضمن عایدات گمرکی در سرزمین اصلی است ـ بهره برداری از منابع طبیعی معافیت های مالیاتی ضوابط آسان در بیمه و تامین اجتماعی و صدور روادید اهداف اولیه تشکیل این مناطق محقق شود متاسفانه شاهد اتخاذ تمهیدات و ایجاد جاذبه هایی برای ساختن یک محیط مناسب و رقابتی برای جلب تولیدکنندگان و سرمایه گذاران داخلی و خارجی بانکها و موسسات بیمه ی خارجی هتل ها و سایر شرکت های خدماتی معتبر و فعال و در نهایت رونق آبادانی اشتغال و درآمد و تجارت پایدار و سالمی نبوده و نیستیم . چرا که اساسا سیاست گذاری های منفعلانه و ناصواب و نگرش جزیی و بخشی به مساله و کسب درآمد با ترفندهای گوناگون و قناعت به انتفاع آنی ناشی از آن اهداف اصیل و غایی را از تشکیل این مناطق از دسترس دور داشته است . نظر به سپری شدن سنوات نسبتا زیاد از پیدایش این مناطق و عدم توفیق آن ها به عبارت صحیح تر برآیند منفی عملکرد آنها بازنگری کارشناسی و علمی و ایجاد تغییرات بنیادین در اداره این منطقه یک ضرورت انکارناپذیر است . در این رهگذر با رعایت ایجاز مطالبی تذکر داده می شود :
1 ـ اشکالاتی در قوانین مصوبه ها و نحوه گردش کار مشهود است و می بایست که مرتفع شود : تبصره 2 ماده 8 قانون مناطق ویژه اقتصادی یکی از این موارد است که نه تنها مندرجات آن برای نگارندگان این سطور نامفهوم و ناصواب می نماید بلکه مفاد بخشنامه های شماره 140714 مورخ 17/5/1386 و شماره 171350 مورخ31/6/87 گمرک ایران نیز موید این مطلب می باشد که حتی این سازمان نیز در اجرا و هضم آن با چالش روبروست .
حکم تقنینی مزبور اگر چه احتمالا به اهداف خاصی از جمله ارتقای قدرت رقابت پذیری تولیدات ایرانی در مقایسه با کالاهای خارجی در مناطق ویژه نظر داشته تا با اتکا به ماده 14 مقررات صادرات و واردات و استرداد حقوق ورودی مواد اولیه قیمت تمام شده محصولات صادراتی تقلیل یابد لیکن واجد اشکال و در بردارنده تالی فاسد بوده در تعارض با ماده ی 207 آیین نامه اجرایی قانون امور گمرکی و ناهماهنگ با ماده 17 قانون مناطق آزاد اصدار یافته است . هم اینک با استناد به این تبصره کالاهای مختلفی را به مناطق ویژه ارسال و از کنار آن پروانه صادراتی دریافت داشته از مزایای آن بهره مند می شوند. در نظر بگیرید فی المثل کالاهای معمولی مورد مصرف در منطقه ویژه اقتصادی سلفچگان از قبیل مصالح ساختمانی میز و مبل تنقلات و.... از اصفهان و شهرهای اطراف به این منطقه صادر شوند! این طریقه صادرات جز ایجاد مشکلات و مفاسد چه نقشی در افزایش اشتغال و جهش صادراتی می تواند ایفا کند.
مصوبه شماره 64648 ت 29291 ه مورخه16/12/82 هیئت وزیران که مطابق آن « سود بازرگانی کالاهایی که به صورت تجاری از مناطق آزاد به سرزمین اصلی وارد می شوند معادل عوارض دریافتی از کالاهای یاد شده توسط مناطق یاد شده و حداکثر معادل 15 درصد ارزش سیف کالاهای مزبور کاهش می یابد .... » به دلیل عدم تعیین بودجه مشخص و مطابق با نیاز سازمان های مناطق و ایجاد نوعی انگیزه برای واردات کالا همچنین از جمله راهکارهای غیراصولی برای رونق مناطق آزاد است.
و اما در خصوص نحوه انجام خدمات و اعمال امور حاکمیتی مساله گمرک در این مناطق در نوع خود مساله جالبی است . گمرک جمهوری اسلامی ایران مجموعا حدود ده هزار نفر پرسنل در استخدام داشته و با وجود حجم اندکی که در بدنه دولت اشغال کرده است سومین منبع تامین کننده درآمد دولت به شمار می رود و به رغم تمام مضایق و مشکلات با انجام امور تخصصی و بسیار مهمی از قبیل جلوگیری از ورود و خروج کالاهای ممنوع شرعی و قانونی اعمال ضوابط کالا ارائه آمار تجارت خارجی کشور مطابق با CIF بهداشتی امنیتی فرهنگی و استاندارد احتساب ارزش استانداردهای مورد قبول سازمان ملل متحد و سایر سازمان های مرتبط جهانی و براساس سیستم هماهنگ شده و دیگر دقایق و ظرایف حاکمیتی در این عرصه تاثیرات عمیقی بر فرهنگ بهداشت و) HS (توصیف و کدگذاری کالا سلامت عمومی امنیت تولید و اقتصاد ملی محیط زیست و سیاست بر جای می گذارد. کارکنان آن نیز به ضرورت میبایست واجد معلومات و دانش فنی بالایی باشند تا ضوابط و چارچوبهای موضوعه گوناگون از سوی مراجع و سازمانهای ملی و بین المللی را به اجرا درآورند. آنان در خط مقدم تجارت خارجی کشور قرار داشته و بالتبع قبل از دیگران باز خورد تصمیمات و سیاست گذاریها را درمی یابند و البته پیش از سایرین مورد مکاید و کینه توزیهای متخلفین قاچاقچیان و طمع ورزان قرار می گیرند. با این همه امکانات لازم و کافی حتی در سطح سازمان های همجوار در اختیار گمرک قرار نمی گیرد و از پتانسیل های بالای این سازمان به درستی استفاده نمی شود برخی سازمان ها با قلدری در حیطه وظایف و مسئولیتهای آن وارد شده و می شوند. کار به آنجا رسیده است که هرازچندگاهی وزارتخانه یا حتی نهاد نوپایی مدعی است تا گمرک را به سان .... تحت پوشش و حضانت خود درآورد. با وجودی که انجام امور تخصصی فوق الذکر در تمام دنیا به عهده گمرک بوده و بنابر اهمیت آن برخی ملل راقیه برای مرزبانی صحیح از اقتصاد کشورشان دایر نموده اند . متاسفانه ایجاد تشکیلاتی به نام ) Ministry of Customs (وزارتخانه ای تحت عنوان وزارت گمرک « گمرک ! سازمان مناطق آزاد » در کنار « اداره گمرک مستقر در این مناطق » از لحاظ شکلی و ماهوی سراسر اشکال انجام موازی کاری و نادیده گرفتن استقلال این سازمان حقوقی مستقل حتی در دارا بودن یک نام بوده در این مبحث عدم عضویت گمرک در شورای عالی مناطق آزاد از دیگر نمونه های بی مهری و بی اعتنایی به این سازمان است و نتیجه ی محتوم این نوع نگاه تصمیم گیران و مسئولین امر تضعیف حاکمیت ملی است که البته در وهله ی اول دود آن به چشم مردم می رود.
2 ـ سالیانی چند از تشکیل مناطق آزاد کشور می گذشت و در حالیکه اهداف مدنظر از تاسیس این مناطق به هیچ وجه عینیت نیافته بود مناطق ویژه اقتصادی همچون قارچ به سرعت از جای جای کشور سر برآورده مناطق آزاد 6 گانه را از نظر تعداد پشت سر نهاد اما آیا تفاوتی در عملکرد یا نتایجی که از حدوث این دو سنخ منطقه تحصیل شده قابل مشاهده است اگر ایجاد یک منطقه ویژه اقتصادی منبعث از یک موقعیت ویژه و خاص باشد که به آن مزیتی برتر و استثنایی بخشیده و با کنار نهادن قوانین جاری در سرزمین اصلی و صرف هزینه هایی در خور توجه تشکیل شود بایست این ویژگی در ماهیت عملکرد و نیز سنخیت کالاهای وارده و صادره هر منطقه ویژه تبلور پیدا می کرد و وجوه تمایز این مناطق از مناطق آزاد یا حتی سایر مناطق ویژه را جلوه گر می ساخت . ارسال حجم بالایی از محصولات مختلف از جمله سیگار چای پارچه لوازم یدکی لوازم رایانه تجهیزات ماهواره ای لوازم خانگی و صوتی تصویری ماشین آلات راهسازی شکر برنج لوازم آرایشی و بهداشتی و دارویی به مناطق ویژه دربردارنده چه معنی و مفهومی است همچنین مصوبه شماره 147223 ت 38501 ک مورخ 86 9 12 هیات وزیران مبنی بر تغییر نام منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان (واقع در شهرستان درود) به منطقه ویژه اقتصادی لرستان و تغییر حوزه فعالیت این منطقه به کلیه امور صنعتی و تولیدی نیز بیانگر آن است که تفاوت مناطق آزاد و ویژه صرفا تفاوت در واژه است و نتیجه عملکرد آنها برای اقتصاد کشور یکی بوده از قضا سرکه انگبینی است که صفرا فزوده . نگاهی گذرا به موقعیت جغرافیایی مناطق ویژه موجود و در دست احداث می نمایاند که این مناطق عموما فاقد امکانات زیربنایی از قبیل فرودگاه و انبارهای استاندارد مکفی و دیگر لوازم بوده در مسیرهای نقل و انتقال یا آب های آزادی که نزد تجار و تولیدکنندگان منطقه و جهان معروف و مالوف باشند قرار ندارند. حتی مشکل صدور محصولات صادراتی مناطق ویژه محصور در سرزمین اصلی که باید تحت رویه سختگیرانه ترانزیت خارجی ارسال شوند و بسیاری دیگر از مشکلات و معضلات حل نشده باقی مانده با این وصف چرا بنای آن دارند که 23 منطقه ویژه اقتصادی جدید علاوه بر مناطق ویژه 16 گانه فعلی احداث کند.
3 ـ در حال حاضر تنوع و پراکندگی و عدم ثبات در قوانین و ضوابط دولتی و بعضا تناقض و عدم شفافیت در آنها نه تنها موجبات بی اعتنایی فعالان اقتصادی را فراهم آورده است بلکه در مواردی مسئولان و مجریانی را که از نزدیک دستی بر آتش دارند دچار سردرگمی نموده است . هم اینک قانون مناطق آزاد که فاقد آیین نامه های اجرایی مدونی می باشد در این مناطق اعمال می شود و در مناطق ویژه قانون دیگری تحت عنوان قانون مناطق ویژه اقتصادی مرعی است . همچنین طبق ماده 47 قانون برنامه ی چهارم توسعه پارک های علم و فناوری در زمره مناطق آزاد به حساب می آیند .
با این وصف پیشنهاد می شود ضمن استفاده از تجارت مکتسبه در این سالیان و نیز تجربیات کشورهای موفق پس از آسیب شناسی و رفع نواقص موجود با تلفیق و ادغام قوانین موصوف قانون واحد و فراگیری تنظیم شود. چرا که اهداف تشکیل مناطق آزاد و ویژه دبیرخانه آنها امور مربوط به اشتغال و بیمه و تامین اجتماعی در این مناطق مبحث ارزش افزوده و چگونگی ورود و خروج کالا و دیگر موارد در قانون این دو منطقه تقریبا یکسان بوده علی رغم وجوه افتراق اندکی که در تعاریف مناطق آزاد و ویژه ملحوظ شده و « اسما » منجر به تفکیک آنها گردیده است عملکرد این مناطق « رسما » علی حده نیست بلکه یکسان است . بنابراین اگر هم کماکان اصرار بر امتیاز این دو منطقه باشد موارد در قانون یا آیین نامه متحد قابل احصا خواهد بود.
4 ـ طرح ها و پروژه های متعددی از قبیل تثبیت قیمت ها مرکز خدمات صادراتی بالا بردن تعرفه های تلفن همراه تا 60 درصد و تولید آن در داخل کشور طرح ضربتی اشتغال طرح ضربتی ... وجود دارد که همچون تراژدی مناطق آزاد و مناطق ویژه با طمطراق بسیار به منصه ی ظهور رسید و متاسفانه یا منتج به نتایج مورد نظر نشد و یا اینکه اصلا نتیجه ی عکس در پی داشت . آیا ایرانیان از اداره امور خود ناتوان و مبتلا به قحط الرجال گردیده اند که این چنین در کار خود فرو می مانند از گذشته تاکنون زبده ترین مهندسین و اطبا در گهواره ی ایران زمین تربیت یافته و هماره ایرانیان به خوش فکری اشتهار داشته اند. آنچه خوبان همه دارند ایران ما یکجا دارد لیکن چنانچه بر همگان روشن است علت العلل عقب ماندگی در دوران معاصر را در یک جا می توان جستجو کرد و آن « عدم رعایت شایسته سالاری و نبود مکانیسم خودکار بر آمدن فرزانگان و کاردانان است و بس . »
اگر فی المجموع مناطق آزاد در جای جای دنیا موجبات جذب سرمایه رونق و آبادانی و اشتغال پایدار را پدید آورده است چرا به تدریج کل کشور را به این سمت سوق ندهیم و قوانین در سرزمین اصلی به سوی قوانین مناطق آزاد هدایت نشود البته سرمایه گذاران علاقه دارند که در صورت رفع موانع تعرفه ای و غیر تعرفه ای در سرزمین اصلی هم فعالیت کنند. در دنیایی که هر روز از لحاظ ساختار تجاری اطلاعاتی و مالی کوچکتر می شود باید به فکر مقررات زدایی و آزادسازی در همه سطوح اقتصادی بود نه آنکه مقررات را روز به روز سخت گیرانه تر کرده متوسط نرخ تعرفه ها را بالاتر ببریم . تا زمانی که یک دیوار بلند بین مناطق آزاد و سرزمین اصلی کشیده شود (چنانچه آزموده شد) هیچ یک توسعه نمی یابند . در حالی که 6 کشور عربی حاشیه خلیج فارس اقدام به تاسیس بازار مشترک کرده و شورای همکاری خلیج فارس قرارداد تجارت آزاد با اتحادیه اروپا و هند منعقد نموده و دورنمای گسترده ای برای سرمایه گذاری های داخلی و خارجی فراهم آورده است پاکستان و چین قرارداد تجارت آزاد فی مابین را امضا کرده اند عراق و منطقه کردستان عراق افغانستان امارات و بسیاری از کشورهای منطقه متوسط تعرفه ی گمرکی بسیار پایینی نسبت به کشور ما داشته (حتی بین صفر تا 15 درصد) از سویی دیگر 2300 کیلومتر مرز آبی و بیش از آن مرزهای خشکی کشور ما در مجاورت کشورهای مذکور که هر یک به مثابه ی یک منطقه ی آزاد و قاچاق خیز برای کشور عمل می کند عدم نظارت کامل گمرک به دلیل عدم تامین امکانات لازم و کافی انواع و اقسام معافیت ها و تخفیف ها حجم بالای ورود و خروج کالای قاچاق به و از کشور الزامات الحاق به سازمان تجارت جهانی (از جمله کاهش تعرفه ها) و همچنین بیانیه پایانی اجلاس سران عضو اکو در تهران در اسفند ماه 1387 مبنی بر تعهد برای ایجاد یک منطقه آزاد تجاری در منطقه اکو تا سال 2015 میلادی همه و همه ما را به بازنگری در خط مشی ها و رجوع به صلاحدید خبرگان و کارشناسان امر و آزادسازی و رفع موانع بسیاری تعرفه ای و غیرتعرفه ای کشور رهنمون می شود. باشد که هر چه زودتر برای نجات اقتصاد بیمار کشور بدان دست یازند. انشاالله در گفتاری دیگر به شرح و بسط موارد مندرج در این بند خواهیم پرداخت.