بازگشت به سیاست

بازگشت به سیاست
کاهش فقر در تاریخ گذشته و نیز دوران معاصر عموما به دو جریان قابل نسبت دادن است: رشد اقتصادی که به ایجاد فرصت‌ها و نیز مشاغل می‌انجامد و فرآیندهای سیاسی که به پیشرفت و تقویت ترتیبات نهادی فراهم‌کننده شبکه‌های سلامت و نیز قوانین بازتوزیعی می‌انجامد (رژیم‌های رفاهی). هیچ یک از این دو بدون مداخله و اعمال حاکمیت مستقیم به‌وسیله دولت‌های کارآمد ممکن نبوده و هر دو تنها زمانی سریعا محقق خواهند شد که دولت‌ها هم توسعه‌گرا و هم کارآمد باشند.
به طور کلی این امکان وجود دارد که اتخاذ هر کدام از سیاست‌های دوگانه فوق به کاهش فقر بینجامد، اما اتخاذ همزمان هر دو ترجیح دارد. این ایده همان مبنای کانونی سیاست‌های سوسیال دموکراتیک است که در آنها فرآیندهای سیاست دموکراتیک در راستای مهار کردن و رام کردن بی‌عدالتی‌های رشد سرمایه‌داری و دست‌کم رفع نابرابری به‌کار گرفته می‌شود اما این بخش معطوف به بحث پیرامون اشکالی که این ترتیبات نهادی شکل گرفته یا ممکن است فرق داشته باشند نیست بلکه بحث من در باب این مهم است که شرایط مقدماتی و بنیادی برای همه اشکال امکان‌پذیر رشد اقتصادی و عدالت اجتماعی، فرآیندهای سیاسی است که دولت‌های کارآمد یا دولت‌های توسعه‌گرا را که قادر به بنانهادن و حفظ ترتیبات نهادی هستند، شکل می‌بخشند.
بنابراین من معتقدم ما نیازمند آنیم که در کانون تحلیل‌ها به سیاست بازگردیم و جریان توسعه حامی فقرا و رژیم‌های رفاهی را تقویت کنیم. موضوع کلیدی و کانونی مفهومی این بحث بازتعریف فهم ما از سیاست است. برای توسعه و کاهش فقر نه فقط فرآیندهای تکنیکی که فرآیندهای سیاسی نیز ضروری هستند و هر دو برای تحقق نیازمند دولت‌های کارآمد یا توسعه‌ای دارای مشروعیت، اراده و ظرفیت لازم برای فراهم آوردن آنها هستند.
سیاست چیست؟
این موضوع بدیهی است که اشکال و خصوصیات فرآیندهای سیاسی در جوامع گوناگون عمیقا متفاوت است. این اشکال و پیامدهایشان در مجموع بیان‌کننده و شکل‌دهنده محیط ساختاری (به طور خاص محیط اجتماعی- اقتصادی) داخلی و خارجی، توزیع و موازنه‌های قدرت، ایده‌ها، ایدئولوژی‌ها و منافع و نهادهای رسمی و غیررسمی هستند که با یکدیگر کار می‌کنند. سیاست را می‌توان مشتمل بر همه فعالیت‌های مبتنی بر تشریک مساعی، مبارزه و گفت‌وگو در ارتباط با تصمیماتی پیرامون استفاده، به عمل آوردن و توزیع منابع مفهوم سازی کرد، در حالی که این فعالیت‌ها رسمی یا غیررسمی، عمومی یا خصوصی یا ترکیبی از همه اینها هستند. چنین مفهوم اساسی ما را قادر می‌سازد تا بیندیشیم که سیاست یک فعالیت ضروری است که هر جایی که دو یا تعداد بیشتری از افراد درگیر تصمیم‌گیری درباره منابع هستند اتفاق می‌افتد. سیاست همچنین طریقه‌های یکپارچه کردن ایده‌های متداول درباره سیاست(قدرت، حاکمیت و تصمیم‌گیری جمعی) و اقتصاد (تخصیص منابع محدود) را در رابطه با یک فهم جامع‌تر از آنها هموار می‌سازد. بنابراین در پرتو این نگاه، سیاست به مثابه یک فرآیند یا دسته‌ای از فرآیندهای به هم مرتبط فهمیده می‌شود که تنها محدود به مکان و جایگاه‌های خاصی (همچون پارلمان‌ها، کنگره‌ها، قوای مجریه یا بوروکراسی‌ها) یا متخصصین (همچون سیاست‌مداران یا پادشاهان) یا رویه‌ها (همچون انتخابات یا اعزام هیات‌های نمایندگی) نمی‌شود. مشخصه ماهوی این نگاه به سیاست این است که سیاست به مثابه یک فرآیند جهانی و غیرقابل اجتناب که در خانواده‌ها، مزارع، کمپانی‌ها، کلیساها و سازمان‌ها یافته می‌شود فهم می‌گردد، همان طور که در بخش‌های مختلف (کشاورزی، بهداشت، آموزش) یا در حوزه مباحث (مسائل جنسیتی، مباحث حقوقی) نیز قابل ردیابی است. بدیهی است که مطابق با منظور ما در اینجا، غیرممکن است که رژیم‌های رفاهی یا نگرانی‌ها راجع به فقر از بستر سیاسی و فرآیندهای سیاسی که آنها را شکل داده و تقویت می‌کنند، تهی شوند. هر جا که تصمیمات جمعی و الزام‌آور درباره استفاده و نیز تخصیص منابع گرفته شود، آنجا سیاست وجود دارد.
سطوح سیاست
اهمیت بنیادی فهم سیاست و کاربست آن در مسیر توسعه در تصدیق این مهم است که دو سطح متمایز ولی به هم مرتبط وجود دارند که سیاست و رقابت سیاسی بر سر سیاستگذاری اتفاق می‌افتند. این دو سطح عبارتند از:
الف) قواعد بازی
قواعد بازی، توافق یا توافق‌ها درباره قواعد یا برای تغییر قواعد، یک امر بنیادی برای هر فعالیت سیاسی در حال پیشرفت است. آنچنانکه یک مطالعه نشان می‌دهد، برای مثال، دموکراسی یکپارچه، یک رژیم سیاسی است که یک نظام پیچیده نهادها، قواعد و مشوق‌ها و موانع الگویی را داراست و به عبارتی «تنها بازی شهر» است. در جهان مدرن، این قواعد به‌طور معمول، در ترتیبات نهادی شرح داده می‌شوند که در قوانین اساسی هستند و به‌طور رسمی قواعد حکمفرما بر رقابت، توزیع، استفاده و کنترل قدرت و رویه‌های تصمیم سازی و پاسخگویی را معین می‌سازند.
چنین قواعد و فرآیندهایی نیازمند آن نیستند که به طور رسمی یا تصریح شده در قوانین اساسی نوشته شوند. قبل از ظهور دولت‌های مدرن، بسیاری از جوامع انسانی- از گروه‌های شکارچی گرفته تا نظام‌های پادشاهی و فئودالی- به‌رغم بهره‌گیری از سیاست‌های متفاوت و بدون دارا بودن قانون اساسی، به واسطه بهره‌گیری از فرآیند‌های توافق شده و قابل درک برای همگان که نهادینه شده در ساختارهای قدرت، بیان شده در نهادهای فرهنگی و به‌وسیله طیفی از باورها و ایدئولوژی‌ها مشروعیت‌سازی شده بودند، برای مدت‌زمان طولانی از ثبات برخوردار بوده‌اند.
سرانجام لازم است خاطرنشان شود که قواعد بازی مطابق آنچه انگاشته می‌شوند عمل نمی‌کنند. فرآیندهای سیاسی غیررسمی –ترتیبات نهادی غیررسمی، ارزش‌ها و هنجارها- ممکن است مکمل رویه‌های رسمی شده یا در آنها ادغام شوند.
ب) بازی‌های درون قواعد
دومین سطح سیاست که ممکن است به عنوان سطحی که در آن اتفاقات معمول(normal) سیاسی رخ می‌دهد، جایی است که گفت‌وگوهای روزمره و منازعه‌ها بر سر سیاستگذاری و نیز عمل سیاسی اتفاق می‌افتد. در سیاست‌های معمول جوامع سیاسی پایدار (مدرن یا تاریخی)، قواعد بنیادین بازی گسترده هستند، اگر در پاره‌ای اوقات از روی کراهت مورد پذیرش قرار گرفته و حتی هنگامی که آنها تغییر اند(واگذاری حکومت، اصلاح قانون اساسی) به ندرت این قواعد بنیادین به‌طور جدی مورد تهدید قرار گرفته‌اند. عدم توافق، مباحثه و تغییر همگی اتفاق می‌افتند - در موضوعات سیاسی و اقتصادی - اما متوسط توافقات نهادی و رویه‌های اجرایی، در عین ایراد تغییرات پایدار می‌مانند اما این سیاست‌های معمول برای سیاست‌های توسعه‌ای و نیز کاهش فقر چه دلالت‌هایی به همراه دارند؟
سیاست‌های توسعه‌ای
نقطه کلیدی در اینجا اینست که توسعه، خواه سریع یا کند، یک فرآیند انتقالی است و به‌طور اجتناب‌ناپذیری متوجه تغییر-رشد اقتصادی، تحول اجتماعی و‌ گذار سیاسی- است. در عمل، توسعه به‌طور معمول یک‌گذار رادیکال و سرکش است که اغلب در درازمدت در ساختار تغییر ایجاد می‌کند و از قدرت و ثروت بهره می‌گیرد و در صورت موفقیت تا حد زیادی آن را دگرگون می‌کند. بنابراین اگر آنچنان که تعریف شد سیاست مشتمل بر همه فعالیت‌های مبتنی بر همکاری، گفت‌وگو و منازعه بر سر تصمیمات درباره استفاده، به عمل آوردن و توزیع منابع باشد، سیاست توسعه‌گرا متوجه تغییر نه فقط در اینکه منابع چگونه استفاده، به عمل آوردن و توزیع شده‌اند، بلکه همچنین اینکه چگونه تصمیمات درباره تغییرات گرفته شده و نیز درباره سیاست‌هایی که آنها را تقویت کرده، به‌کارگرفته و گسترش می‌بخشند را نیز شامل می‌شود.
بنابراین ماهیت سیاسی توسعه را می‌توان در دو گزاره زیر جمع‌بندی کرد:
1) وقتی که مردم راه استفاده، به عمل آوردن و توزیع منابع را تغییر می‌دهند، آنها همچنین روابط (اجتماعی و سیاسی) - روابط قدرت - با یکدیگر را نیز تغییر می‌دهند.
2) وقتی که مردم روابط (قدرت) سیاسی و اجتماعی با یکدیگر را تغییر می‌دهند، آنها معمولا راه استفاده، به عمل آوردن و توزیع منابع را نیز تغییر می‌دهند.
هر کشوری در ابعاد مختلف همچون ساختارهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، الگوهای فرهنگی، ایدئولوژی‌ها و رقابت‌ها میراث تاریخی متفاوتی با سایر کشورها دارد فقط تفاوت‌های بزرگ میان کشورهایی چون بوتسوانا، جمهوری خلق کره و هند را که در برنامه‌های پژوهشی مورد بحث قرار داده‌ام، مشاهده کنید. یک چارچوب مفهومی برای تحلیل‌های سیاسی در کشورهای در حال توسعه نیازمندیم که ما را قادر به آن خواهد ساخت تا به تحلیل و مقایسه چنین تفاوت‌هایی بپردازیم و همزمان به الگوهای گوناگون و بر هم کنش‌های متقابل نهادهای رسمی و غیررسمی و اشکال قدرت که همزمان با یکدیگر ظهور قواعد توسعه‌مدار بازی را شکل بخشیده یا مانع می‌شوند، حساس باشیم.
خلاصه بحث و مفاهیم
اگر گزاره‌های آغازین این مقاله صحیح باشند- که ترکیبی از رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری در رفاه و خدمات اجتماعی در کنار یکدیگر در راستای کاهش فقر بسیار موثرند- بنابراین من امیدوارم نشان داده باشم که حداقل نیاز بنیادین برای تحقق اینها، یک دولت کارآمد و ترجیحا از نوع توسعه‌گرای آن خواهد بود.
یک دولت کارآمد حداقلی مشتمل بر یک دسته از نهادهای عمومی، دارای زیربنا و پشتوانه قوی به توسط مشروعیت گسترده و اختیار قدرت گرفته، محدود شده، بر سر کار آمده و حفظ شده به‌وسیله فرآیندهای سیاسی و حقوقی ویژه است. در عین حال به‌طور خلاصه کاهش فقر یک وظیفه ساخت دولت و در حیطه کار و ظرفیت دولت است. ساخت و ظرفیت دولت اساسا یک موضوع نهادی است. نکته آخری که مورد توجه من قرار دارد اینست که نوع پیگیری سیاستگذاری‌های ویژه‌ای که دولت‌ها برای تقویت رشد اقتصادی، کاهش فقر و تقویت پوشش‌های اجتماعی انجام خواهند داد، به طور قابل توجهی از مکانی تا مکان دیگر متفاوت خواهند بود.
دولت‌های کارآمد و توسعه‌گرا
آنچنانکه پیش‌تر شرح دادم، دولت مدرن- در تمامی دگرگونی‌ها و اشکال نهادی- محصول و کارگزار یک‌گذار و تحول بزرگ بوده است. کارویژه و اصلی و مبین دولت مدرن تاسیس، سازماندهی و حمایت و تقویت این تحول اقتصادی و اجتماعی و شاهد و گواه پرقدرت این مساله نیز اینکه دولت‌های مدرن کارآمد و رشد اقتصادی دست به دست شده و راه خود را ادامه داده‌اند. دولت مدرن به‌وسیله فرآیندهای سیاسی داخلی از طریق بر هم کنش متقابل طی دوره طولانی مدت زمانی با رژیم‌های سنتی پیشین و ظهور علایق و منافع و نیروها و گروه‌بندی‌های اجتماعی و اقتصادی سازمان یافته و نه بدون مبارزه شکل گرفت.
چشم‌اندازها برای دولت‌های توسعه‌گرای جدید
بسیار واضح است که بخش اندکی از شرایط و پیش‌زمینه‌های شکل‌گیری دولت توسعه‌گرا حاضر هستند. به طور ویژه‌ای، مولفه‌های خارجی مساعد نیستند و بستر ژئوپلتیک نیز چندان مهیا نیست. جنگ سرد پایان یافته، نئولیبرال‌های ارتدوکس سیاستگذاری‌ها در تمامی نهادهای بین‌المللی عمده (بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و سازمان‌های تجاری بین المللی) را در دست دارند، الزام به برنامه ریزی که در اواخر دهه 1960 و 1970 شایع شده بود امروز رها شده و این باور که دموکراسی پیامد طبیعی رشد اقتصادی است با این فرضیه جایگزین شده که دموکراسی یکی از پیش‌شرط‌های رشد است. به‌طور خلاصه نوعی نگاه جدید منجر به دولت‌های غیرتوسعه‌ای نگاه غالب بر گفتمان‌های توسعه‌ای را شکل بخشیده است. کاهش نقش دولت، خصوصی‌سازی صنایع دولتی (و برخی خدمات عمومی)، آزادسازی بازارها، کاهش تعرفه‌ها و... از جمله پیامدهای این نگاهند. در نتیجه ایجاد دولت‌های توسعه‌گرا در نوع کلاسیک خود بسیار سخت شده است، حتی اگر شرایط داخلی برای این موضوع مناسب باشند.
اما اگر شکل‌دهی دولت‌های توسعه‌گرا در اشکال اولیه‌شان چندان محتمل نیست، در مورد دولت‌های کارآمد چه وضعیتی وجود دارد؟ ابتدا ببینیم مراد از دولت کارآمد چیست؟ برای بسیاری از آژانس‌های کمک‌رسانی امروزی، مولفه‌های اساسی این هستند که یک دولت دارای صلاحیت لازم، پاسخگو و.. که ضرورتا مدل‌های ساده‌ای از یک دولت لیبرال دموکراتیک هستند اما شرایط لازم برای شکل‌گیری چنین دولتی، نیازمند مولفه‌های بنیادی است که به‌خوبی توسط ماکس وبر بیان شده است. نخست اینکه دولت باید انحصاری بر استفاده مشروع از زور داشته باشد، دوم اینکه قواعد بنیادی بازی سیاسی باید توسط مردمی که تحت آنها زندگی می‌کنند مشروع دانسته شود. سوم اینکه دولت باید توانایی زیربنایی برای کنترل و نظارت بر مرزهای کشور داشته باشد. تعداد کمی از کشورهای در حال توسعه در آزمون مراعات این شاخصه‌ها سربلند بیرون می‌آیند قبل از اینکه بتوانند در مورد دیگر مولفه‌ها همچون پاسخگویی و جوابگویی پاسخ مناسب دهند.
در عین حال فشارهای خارجی، به دنبال آن هستند که فرآیندهای دموکراتیک را در جاهایی به پیش برند که قواعد نهادی که بازی دموکراتیک را تعریف می‌کنند بنا نهاده نشده، مورد توافق قرار نگرفته یا به‌کار گرفته نشده‌اند و بازیگران - به ویژه احزاب سیاسی و بسیاری دیگر از سازمان‌ها نهادهای جامعه مدنی- اغلب از اینکه چگونه این بازی باید انجام شود آگاهی کاملی ندارند.
نتیجه‌گیری: چه باید انجام داد؟
نیاز به دولت‌های کارآمد به عنوان پیش‌شرط ضروری برای رشد یکپارچه، کاهش فقر و استراتژی‌های رژیم رفاهی فراگیر به حامیان و آژانس‌های بین‌المللی نیازمند است تا به سمت حوزه‌های کاملا شناخته نشده و اما حیاتی فعالیت(سرمایه‌گذاری در فرآیندهای سیاسی) حرکت کنند.
تحقیق و پژوهش‌های فراوانی در این زمینه انجام شده است. فرضیه و اصول اساسی اینها ساده است: دولت‌های کارآمد نمی‌توانند به وسیله تحول یکجانبه نهادی از بالا به پایین ایجاد شوند. در واقع، بسیاری از کارهای انجام شده روی نهادسازی در دهه 1990 در فرضیه‌های تکنیکی و مدیریتی خلاصه می‌شد که بر این باور بودند که دولت‌های کارآمد می‌توانند با تحول و بازسازی سازمانی و حمایت مالی برای فراهم کردن اطلاعات مالی مورد نیاز، آموزش و سخت‌افزار به‌دست آیند. ما از تجربه مطالعات تاریخی غنی می‌دانیم که دولت‌های مدرن از راه بالا ایجاد نشده‌اند، بلکه به‌وسیله این فرآیندهای سیاسی: 1) برهم کنش متقابل علایق و گروه‌بندی‌های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی در جامعه با رژیم‌های مستقر و قدیمی پیشین یا با پیچیدگی زیادتر و کندی هر چه بیشتر دنبال می‌شود. 2)جایی که هیچ سنت دولت یا سابقه حاکمیت مرکزی (همچون بسیاری از مناطق زیر صحرای آفریقا) وجود ندارد. در این مناطق چنان علایقی بحث و گفت‌وگو می‌کنند، کوشش و کشمکش می‌کنند و بر قواعد قانونی بنیادهای نهادی دولت مدرن توافق می‌کنند.
سرمایه‌گذاری بر فرآیندهای سیاسی که می‌توانند فرآیند را آغاز کرده یا تحکیم کرده و در مرحله‌گذار محافظت کنند، نیازمند آن است که: نخست ما متوجه تجزیه و تحلیل نیروهای محرکه سیاسی که از طریق ترتیبات نهادی رسمی و غیررسمی وضعیت سیاسی موجود را بنا می‌نهند باشیم. چارچوبه‌های آنالیزی از پیش موجودی برای این کار موجودند. تعمیق و پالایش آنها یک موضوع پژوهشی مهم هستند. گسترش دادن این چارچوبه‌های روشنگر برای تحلیل کشورهای منفرد کمک خواهند کرد که نه تنها نیروهای محرکه سیاسی و قواعد هم‌پوشاننده بازی را بشناسیم، بلکه کمک خواهد کرد تا علایق، گروه‌بندی‌ها، نخبگان (و هوادارانشان) که تشکیل‌دهنده بازیگران بازی هستند را بشناسیم. اینها شامل نخبگان سیاسی مستقر یا چالشگر، قانونگذاران، مقامات اجرایی، رهبران سنتی با حاکمیت، حامیان و پیروان قوی، انجمن‌های قومی، شهری یا منطقه‌ای، سازمان‌های رسمی و غیررسمی متخصصین، تجار، کشاورزان و کارگران و همچنین سازمان‌های جامعه مدنی و NGO‌ها که در جوامع در حال توسعه فراوان هستند هرچند که دوران‌ گذار را طی می‌کنند.
گفته شد که حامیان جهانی نیازمند آن هستند که درباره اینکه چگونه به این گروه‌ها نزدیک شده و چه منابع و تجاربی از درون جوامع در حال توسعه باید متقابلا با آنها فعل و انفعال داشته باشند، بیندیشند.
سرمایه‌گذاری برای تقویت کردن و تعامل بازیگران آنها را مستقیما کمک خواهد کرد تا از درون، نهادهای قانونی و حکمرانی مناسب را در اطرافشان شکل بخشند که منجر به رشد اقتصادی و کاهش فقر خواهد شد.
پژوهش و به ویژه پژوهش عمل‌نگر بسیار زمان‌بر است اما بدون به رسمیت شناختن اولویت سیاست در بنا نهادن و نیز حفظ ساختار نهادی دولت کارآمد، ما به حاشیه رفته‌ایم و از درگیر شدن با نیروهای محرکه سیاسی ضروری که پیامدهای توسعه‌ای و کاهش فقر را به‌دنبال دارند دور می‌شویم. سرمایه‌گذاری در پژوهش، تعامل و کمک نمودن برای آگاه شدن از فرآیندهای سیاسی که سبب ایجاد یا تقویت قواعد نهادی که دولت‌های کارآمد برای رشد اقتصادی معطوف به حمایت از اقشار فقیر پی‌ریزی خواهند کرد، باید گام بعدی در مبارزه با فقر باشد. رشد اقتصادی و دموکراسی می‌توانند با یکدیگر ترکیب شده و سوسیال دموکراسی را در جوامع در حال توسعه‌ای ایجاد کنند که قادر باشند دست‌کم برخی از شقوق آن را بنا نهند.