موانع و محدودیت‌های اختیارات شوراها

محدودیت اختیارات
اختیارات شوراهای اسلامی را می‌توان از سه منظر یعنی اختیارات مصرح در قانون اساسی، اختیارات مبتنی بر قوانین عادی و حوزه اختیارات در عرصه عمل، مورد بررسی قرار داد. چنانچه این سه مرحله را دارای یک توالی زمانی بدانیم، درمی‌یابیم که بیشترین اختیارات شوراها مربوط به مرحله اول (یعنی قانون اساسی) و کمترین اختیارات مربوط به مرحله پایانی (یعنی رویه عملی شوراها) است. اگر چه قانون اساسی به اقتضای رعایت خاصیت ماهوی خود یعنی پرداختن به کلیات از ذکر جزئیات و شرح اختیارات شوراها پرهیز کرده اما اختیارات گسترده‌ای را به این نهاد اعطا کرده است. چنانکه در اصول هفتم، یکصدم، یکصد و دوم و یکصد و سوم به موارد ذیل اذعان شده است:
اصل هفتم قانون اساسی از شوراها تحت عنوان «یکی از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور» نام برده است. بدیهی است قرار گرفتن در زمره ارکان مدیریت کشور مستلزم اعطای اختیارات و به تبع آن مسوولیت‌های متناسب با این جایگاه است.
نظارت شوراهای اسلامی بر برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور که بیانگر نامحدود بودن حوزه نظارتی شوراهاست. قانونگذار علاوه بر ذکر نام فعالیت‌های مختلف به منظور تاکید بر گستردگی حوزه نظارتی شوراها در پایان عبارت فوق با ذکر عبارت «سایر امور» راه را بر هر گونه تفسیر انقباضی از قانون اساسی درخصوص نظارت شوراها بسته است.
در حالی که پیش‌نویس قانون صرفا از طریق مجلس (به صورت طرح) و دولت (به صورت لایحه) تهیه می‌گردد قانون اساسی با واگذاری اختیار ارائه طرح به مجلس و دولت به شورای عالی استان‌ها این نهاد را تا حد یکی از قوای سه‌گانه ارتقا داده است.
اصل یکصدوسوم، عالی‌ترین مراجع و نمایندگان دولت در استان‌ها، شهرستان‌ها و بخش‌ها (استانداران، فرمانداران و بخشداران) و سایر مقامات کشوری را ملزم به اجرای مصوبات شوراهای اسلامی نموده است. در این اصل اختیارات تعیین تکلیف اجرایی برای نمایندگان حکومت مرکزی (در برابر حکومت‌های محلی) و نمایندگان انتصابی دولت (در برابر منتخبان بی‌واسطه مردم) به شوراها واگذار شده است.
دومین محل بروز و ظهور اختیارات شوراهای اسلامی قوانین عادی مربوط به این نهاد است. بررسی مجموعه قوانین مربوط به شوراها بیانگر این واقعیت است که اگر چه اختیارات شوراها در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی در مقایسه با آنچه در عمل اتفاق افتاده گسترده‌تر است اما دایره این اختیارات در مقایسه با آنچه در قانون اساسی آمده تنگ‌تر است. به عنوان مثال سرنوشت مفاد برخی اصول مورد اشاره در قوانین عادی به شرح زیر است:
منظور از رکن‌ بودن شوراهای اسلامی در قانون عادی به وضوح بیان نگردیده است. علاوه بر این حتی به صورت کلی نیز بر رکن بودن شوراها تاکید نشده است.
اگرچه مفاد اصل یکصدم قانون اساسی عینا در ماده یک قانون شوراها تکرار شده است اما رسالت اصلی قانون عادی که عبارت است از تفسیر و تعیین مصادیق وراهکارهای اجرایی قانون اساسی مورد عمل واقع نشده است. در قوانین عادی نظارت شوراها، به حوزه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و برخی موارد مشخص نظیر نظارت بر تماشاخانه‌ها، سینماها، اماکن عمومی و امور بهداشت شهر1 محدود شده است.
علاوه بر این در برخی موارد نیز اختیار بررسی و شناخت کمبودها و نارسایی‌های حوزه انتخابیه و ارائه راه‌حل‌های کاربردی به مسوولان ذی‌ربط برای رفع این مشکلات به شوراها واگذار شده است. 2 اگر چه شناخت کمبودها مستلزم نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی است، اما محدود کردن اختیار شوراها به اطلاع‌رسانی و ارائه گزارش نظارت مورد نظر قانونگذار را به شکلی کمرنگ و بی‌رمق مطرح کرده است.
هنگامی که از حوزه قانون و از لابه‌لای کتاب‌ها و مجموعه قوانین وارد عرصه اجرا می‌شویم اختیارات شوراها باز هم محدودتر می‌شود. چنانکه شوراها به نهاد مافوق شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تبدیل می‌شوند؛ نظارت بر امور مختلف اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی و... چندان مشهود نیست. مصوبات شوراها به نحو مطلوب اجرا نمی‌شود و ... بنابراین یکی از آسیب‌های جدی شوراهای اسلامی که می‌تواند در ناکارآمدی این نهاد موثر واقع شود
عدم تناسب اختیارات شوراها در عمل به اختیارات قانونی‌ آنها به ویژه اختیارات مصرح در قانون اساسی است.
با توجه به سطور بالا می‌توان عوامل تحدید اختیارات شوراها را به شرح زیر برشمرد:
1- عدم وضع قوانین عادی متناسب با قانون اساسی در مورد اختیارات شوراهای اسلامی:
عدم تمایل مجلس به کاهش اختیارات خود، عدم اطمینان نمایندگان مجلس نسبت به توانایی شوراهای اسلامی در اداره امور محلی، ضعف عملکرد شوراهای اسلامی در برخی مناطق و مواردی از این قبیل، در سیاست‌های انقباضی و حداقل‌گرایانه قوه مقننه در زمینه اختیارات شوراها موثر می‌باشند.
2- عدم تمایل واگذاری اختیارات به شوراها از سوی موسسات اجرایی:
چنانکه اشاره شد حتی در مواردی که قانونگذار ورود شوراها به عرصه‌های مختلف (به ویژه نظارت) را مجاز دانسته است، قوه مجریه به آسانی شراکت شوراها در مدیریت را نمی‌پذیرد. شاید در نگاه اولیه تلاش یک سازمان یا دستگاه اجرایی برای افزایش و گسترش مسوولیت و شرح وظایف خویش، غیر معقول به نظر برسد، اما چنانچه این پدیده را در چارچوب ساختارهای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی کشور مورد بررسی قرار دهیم تاحد زیادی دلایل این رفتار اجتماعی قابل تبیین است؛ فقدان و یا ضعف سازوکارهای ارزشیابی ونظارت در نظام مدیریتی باعث می‌شود تامدیران بدون هیچ گونه نگرانی نسبت به موفقیت یا عدم موفقیت خود برای گسترش حوزه مسوولیت خویش تلاش کنند.
از سوی دیگر اقتصاد مبتنی بر منابع خدادادی نیز در ایجاد و گسترش فرهنگ افزایش حوزه اختیارات موثر است؛ بدین صورت که در نظام‌های اقتصادی غیر رانتیر، ضعف مدیریت به خوبی نمایان می‌شود اما در اقتصادهای نفتی حمایت مالی درآمدهای نفتی تا حد زیادی عدم بهره‌وری، ناکارآمدی و سوء‌مدیریت را پنهان می‌سازد. همچنین در اقتصادهای دولت‌محور که دولت غنی و بخش خصوصی فقیر است، جاذبه مدیریت نسبت به کشورهایی که دولت فقط نقش ناظر را دارد بیشتر است.
ضعف فرهنگ مدیریت شورایی
یکی از آسیب‌های نهاد شوراها غلبه فرهنگ تفرد و ضعف فرهنگ کار جمعی و تصمیم‌گیری شورایی در فرهنگ عمومی و به تبع آن در فرهنگ سیاسی و خرده‌فرهنگ نخبگان کشور است. بی‌اعتمادی به اطرافیان، مطلق‌انگاری اندیشه خود و باطل‌انگاری نظر دیگران، رفتار حذفی و خصمانه با رقبا و مواردی از این قبیل در فرهنگ مدیریتی ما، مدیریت شورایی را با چالش مواجه می‌کند. علاوه بر این گرایش به سمت مدیریت و تصمیم‌گیری انفرادی ریشه‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی دیگری نیز دارد.
به عنوان مثال شتاب برای رسیدن به نتیجه که در جامعه ما به خوبی مشهود است، با مدیریت شورایی که تا حدی باعث طولانی شدن فرآیند تصمیم‌گیری و اجرا می‌شود تناسب ندارد. شاید یکی از عوامل بی‌صبری ما ایرانیان برای رسیدن به نتیجه برنامه‌ها در کوتاه‌ترین زمان ممکن فاصله زیاد ما با توسعه و وضعیت مطلوب باشد. بنابراین برای آن دسته از اعضای شوراها که به آینده نهاد شوراها و موفقیت این نهاد نوپا می‌اندیشند، تمرین کار جمعی، احترام به نظرات دیگران، انعطاف‌پذیری در اندیشه‌ و اظهارنظر و تحمل عقاید دیگران، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.3
مدیریت روزمره
برنامه‌ریزی به ویژه در کشورهای در حال توسعه پیش‌نیاز اساسی توسعه و پیشرفت به شمار می‌رود. بررسی تحولات ایران در 200 سال گذشته نشان می‌دهد که برنامه‌ریزی میان‌مدت و بلندمدت و حتی در برخی از برهه‌های تاریخی، برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت چندان مورد توجه نبوده است. اجرای اولین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به سال‌های پایانی دهه 1320 بازمی‌گردد و تعداد برنامه‌های چند ساله کشور چه قبل و چه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی به حدود 10 مورد محدود می‌شود. چنانچه میزان تحقق اهداف این برنامه‌ها را نیز مورد توجه قرار دهیم ضعف برنامه‌ریزی در کشور به خوبی نمایان می‌گردد.
اگر چه بی‌توجهی به برنامه‌ریزی و نداشتن برنامه به عنوان یکی از نارسایی‌های حوزه مدیریت امور عمومی به طور عام قابل ارزیابی است اما در مورد شوراها به دلایل مختلف از شدت بیشتری برخوردار است. به گونه‌ای که تدوین برنامه چهار ساله توسط شوراهای اسلامی به ندرت دیده می‌شود. علاوه بر آن در سند چشم‌انداز بیست ساله کشور نیز جایگاه تعیین نشده است. بی‌توجهی یا کم‌توجهی به برنامه‌ریزی در نهاد شوراها به عنوان یک پدیده اجتماعی از عوامل گوناگون نشات می‌گیرد که برخی از آنها عبارتند از: انتخابی بودن و به تبع آن محدودیت دوره مسوولیت اعضای شوراها،‌ فقدان نظام سلسله مراتبی در نهاد شوراها و فقدان مرجع خاص به منظور برنامه‌ریزی برای شوراهای سراسر کشور، عدم برخورداری اعضای شوراها از تخصص لازم برای برنامه‌ریزی، کمبود منابع مالی برای استفاده از مشاوران متخصص در امر برنامه ریزی (به ویژه در مورد شوراهای فرادست)، اشتغال پاره‌وقت اعضای شوراها و عدم فرصت کافی برای برنامه‌ریزی بلندمدت و مواردی از این قبیل.
فقدان تعریف دقیق در مورد مدیریت شهری
چنانکه اشاره شد اختیارات شوراهای اسلامی از قانون اساسی تا مرحله اجرا سیر نزولی داشته و در عمل شوراها صرفا به وظایف مربوط به مدیریت شهری و روستایی می‌پردازند. مساله‌ای که در اینجا حائز اهمیت است این است که مدیریت شهری و روستایی نیز فاقد یک تعریف حقوقی و عملی مورد توافق نسبی است. مدیریت شهری در یک تعریف حداقل‌گرایانه صرفا شامل مواردی از قبیل دفع پسماندها، ایجاد فضای سبز، آسفالت معابر شهری، وضع عوارض شهری و به طور کلی وظایف فعلی شهرداری‌ها می‌شود و در یک تعریف حداکثرگرایانه و انبساطی می‌توان اموری از قبیل توزیع مایحتاج عمومی، توزیع انرژی، ایجاد شبکه‌های ارتباطی، نظارت بر فرهنگ شهر، تامین امنیت شهرها و مواردی از این قبیل را نیز در محدوده مدیریت شهری قرار داد. وجود این ابهام در تعریف مدیریت شهری و روستایی باعث شده است تا شوراهای اسلامی علاوه بر صرف نظر کردن از اختیارات نظارت بر امور اقتصادی، اجتماعی، آموزشی و... در حوزه مدیریت شهری و روستایی نیز به حداقل اختیارات اکتفا کرده و صرفا به مواردمشخصی از خدمات شهری و روستایی بپردازند.
نکته مهمی که در اینجا باید مورد توجه قرار گیرد این است که حتی شهرداری‌ها نیز به طور کامل در حوزه مدیریتی شوراها قرار ندارند. در حال حاضر مدیریت برشهرداری‌ها ماهیتی دوگانه دارد. از یک سو انتخاب اولیه شهردار، نظارت بر گردش مالی شهرداری، تصویب بودجه شهرداری، تصویب برنامه سالانه شهرداری و مواردی از این قبیل توسط شوراها صورت می‌گیرد و از سوی دیگر وزارت کشور همچنان حاکمیت خود را بر شهرداری‌ها اعمال می‌کند. شهردار منتخب شوراهای اسلامی توسط استاندار یا وزیر کشور منصوب می‌گردد و این امر در بسیاری از موارد به عنوان یکی از عوامل ایجاد چالش باعث ایجاد وقفه در انجام وظایف شوراهای اسلامی گردیده است.
از نظر مالی نیز شهرداری‌ها همچنان به وزارت کشور وابسته‌اند. به گونه‌ای که بخشی از درآمد شهرداری‌ها (به ویژه شهرهای کوچک) توسط سازمان شهرداری‌ها که یکی از معاونت‌های وزارت کشور است تامین می‌شود. بنابراین شهرداری‌ها که از نظر حقوقی نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند به لحاظ مالی به دولت وابسته‌اند.
این تناقض تنها در صورتی قابل برطرف شدن است که گردش مالی شهرداری‌ها از دولت مستقل گردیده و به نهادهای انتخابی نظیر اتحادیه شهرداری‌های سابق و یا شوراهای فرادست واگذار گردد.
حساسیت حوزه مدیریت شهری
یکی از آسیب‌های جدی که به طور بالقوه می‌تواند به عنوان مانع رشد و شکوفایی شوراها ایفای نقش کند وسوسه‌انگیز بودن حوزه مدیریت شهری است.
عدم تعادل در نظام اقتصادی کشور باعث شده است تا بخش زمین و مسکن به یکی از نوسان‌پذیرترین بخش‌های اقتصادی تبدیل گردیده و درآمدهای هنگفتی را نصیب فعالان این بخش نماید؛ از آنجا که شوراهای اسلامی در حوزه کاربری اراضی برخی اطلاعات منتشر نشده را در اختیار دارند، این رانت اطلاعاتی در برخی موارد وسوسه سوء‌استفاده از موقعیت و جایگاه شورایی را به وجود می‌آورد.
ورود اعضای شوراهای اسلامی به این عرصه سم مهلکی است که با ایجاد بی‌اعتمادی عمومی نسبت به نهاد شوراها می‌تواند ریشه‌های این نهال نوپا را بخشکاند. اگرچه درصد بسیار ناچیزی از اعضای شوراهای اسلامی ممکن است در برخی موارد وارد این حوزه شوند اما اکثریت اعضای شوراها به عنوان نخبگان جامعه به خوبی می‌دانند که سلب اعتماد مردم نسبت به شوراها چه ضربه عظیمی به فرآیند توسعه کشور وارد خواهد کرد.
ذهنیت مردم و مسئولان در مورد مدیریت شورایی
علاوه بر شوراهای اسلامی شهر و روستا، شوراهای مختلفی در کشور شکل گرفته و در طول سال‌های بعد از انقلاب عهده‌دار برخی امور بوده و برخی هنوز هم هستند.
تا چندی پیش شوراهایی از قبیل شوراهای عالی اطلاع‌رسانی، شورای عالی امنیت قضایی تبادل اطلاعات کشور، شورای عالی آموزش و پژوهش، شورای عالی پشتیبانی نهضت سوادآموزی، شورای عالی انفورماتیک، شورای عالی استاندارد و... در حال فعالیت بودند که بسیاری از آنها در نهادهای جدید ادغام گردیدند و تعداد معدودی از آنها نیز همچنان فعال هستند.
بررسی عملکرد این شوراها نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد این شوراها جنبه تشریفاتی و صوری داشته و اعضای آنها علاوه بر تصدی مسوولیت‌های اصلی خود در تعداد کثیری از این گونه شوراها عضویت داشته‌اند. به نظر می‌رسد سابقه ذهنی مردم و به ویژه مسوولان در مورد میزان کارایی این دسته از شوراها باعث بی‌اعتمادی به مدیریت شورایی و خودداری از واگذاری اختیارات گسترده به شوراهای اسلامی شهر و روستا گردیده است.
رابطه سازمانی شوراها با یکدیگر
ساختار سازمانی شوراها برخلاف سازمان‌های دولتی از پایین به بالاست، بدین صورت که شوراهای فرادستی توسط شوراهای پایه تشکیل می‌شوند. این یک ویژگی مثبت و نشانه توسعه‌یافتگی قلمداد می‌شود؛ اما از سوی دیگر با توجه به ساختار اجتماعی و نظام اداری کشور برخی مشکلات را برای شوراها ایجاد می‌کند. در نظام اداری کشور یکی از ملاک‌های اجرای برنامه‌های واحدهای مافوق قدرت عزل و نصب و تخصیص بودجه و اعتبارات برای واحدهای تابعه است.
در مورد شوراها این روال دیده نمی‌شود. به طوری که شوراهای فرادست نه اختیار انتصاب روسای شوراهای پایین‌دستی را دارند و نه بودجه و اعتبارات آنها را در ختیار دارند. این ویژگی در برخی موارد برنامه‌ریزی کلان برای شوراها را با مشکل مواجه می‌سازد، اگر چه ماهیت محلی بودن شوراها تاحدود زیادی آنها را از اجرای فرامین صادر شده از مرکز بی‌نیاز می‌سازد اما تبعیت آنها از برنامه‌های شوراهای فرادست که با لحاظ کردن چشم‌انداز کلی شوراها صورت می‌گیرد، در فرآیند توسعه نهاد شوراها تاثیرمثبت خواهد داشت.
در اینجا ذکر این نکته ضروری است که در برخی موارد عدم تبعیت شوراها از شوراهای فرادستی به منظور حفظ ماهیت محلی بودن آنها صورت نمی‌گیرد، به گونه‌ای که مشاهده شده است برخی شوراهای شهرها در بالای سربرگ نامه‌های خود سلسله مراتب وزارت کشور از قبیل استانداری و فرمانداری را ذکر کرده‌اند. این امر از یک سو ناشی از تلقی تاریخی ما ایرانیان نسبت به نهاد دولت و از سوی دیگر بیانگر عدم آشنایی برخی اعضای شوراها با جایگاه حقوقی شوراهاست.