ردپای مسکن مهر در تجربیات جهانی

روح‌الله رضوی / کارشناس مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه علم و صنعت ایران
مسکن مهر به عنوان مهمترین اقدام دولت نهم در بخش مسکن در راستای تأمین مسکن متناسب با نیاز دهک های پایین درآمدی جامعه که تاکنون از تسهیلات دولتی جهت مسکن بی بهره بوده اند از سوی دولت ارائه شد. مؤلفه های اصلی «مسکن مهر» که واگذاری حق بهره برداری از زمین و تخصیص وام ساخت بوده است، در دولت دهم نیز ادامه یافت. از آنجائیکه همواره بهره مندی از تجربیات جهانی در بررسی نتایج سیاست های اتخاذ شده توسط سیاست گذاران، مثمر ثمر بوده است، در این مقاله به بررسی تجربیات مشابه جهانی در حوزه سیاست گذاری بازار مسکن پرداخته خواهد شد. این تجربیات را می توان در سه حوزه کلی تقسیم بندی کرد. حوزه اول دخالت دولت در بازار مسکن به عنوان برنامه ریز و سیاست گذار؛ حوزه دوم اتخاذ سیاست زمین صفر و واگذاری حق بهره برداری از زمین به متقاضیان مسکن و حوزه سوم سیاست های تخصیص وام ساخت به متقاضایان مسکن است.
الف) دخالت دولت در حوزه برنامه ریزی توسعه مسکن
سیاست‌گذاری مسکن را می توان در سه سطح کلی مورد بررسی قرار داد:
برنامه‌ریزی توسعه مسکن؛ شامل برنامه ریزی جهت پاسخ به نیاز موجود در بازار مسکن
ساخت مسکن؛ شامل مجموعه سیاست های مرتبط با ساخت و تولید مسکن
واگذاری مسکن؛ شامل مجموعه سیاست های مرتبط با عرضه و واگذاری مسکن های تولید شده به متقاضی
با در نظر گرفتن دو رویکرد کلی «دولت محور» و «بازار محور»، می‌توان نظام‌های مختلف سیاست‌گذاری در این سه بخش را مورد بررسی قرار داد. کشورهایی نظیر ایالات متحده در هر سه بخش فوق، سیاست‌گذاری را با تمرکز بر بازار انجام داده‌اند. عملاً چنین کشورهایی از بازار کاملاً آزادی در بخش مسکن برخوردار هستند.
در این کشورها بخش دولتی به هیچ وجه سیاستی پیرامون ساماندهی عرضه و تقاضای مسکن مورد نیاز کشور (برنامه‌ریزی توسعه مسکن) اتخاذ نکرده و سازندگان بخش خصوصی با توجه به شرایط بازار اقدام به تعیین میزان عرضه‌ی مسکن و نیز ساخت و ساز مسکن می‌کنند و واحدهای ساخته شده نیز بدون هیچ‌گونه نظارتی از سوی دولت، تنها بر اساس قیمت بازار واگذار می‌شوند اما به نظر بسیاری از کارشناسان، رکود اخیر در اقتصاد آمریکا که از رکود در بازار مسکن آغاز شد، بیانگر این نکته است که چنین سیاستی در حوزة‌ بازار مسکن شکست خورده است.
بررسی‌ تجربیات جهانی نشان می‌دهد که در کنار این مدل سیاست‌گذاری، مدل دیگری وجود دارد که در آن دولت در مرحله برنامه‌ریزی توسعة بخش مسکن کشور ـ همچون برآورد عرضه و تقاضا، سیاست‌گذاری جهت تولید و عرضه مسکن و ... ـ مطابق با برآورد نیاز ناشی از نرخ رشد خانوارهای کشور و شکاف میان عرضه و تقاضای موجود، اقدام به سیاست‌گذاری جهت برآورد این نیاز می‌کند. اکثر کشورهای اروپایی و کشورهای حوزة جنوب شرق آسیا از این مدل سیاست‌گذاری در بازار مسکن بهره برده‌اند. برخی از این کشورها مانند انگلستان، ژاپن و کره، با تخریب‌های شدید بعد از جنگ دوم جهانی مواجه بوده‌‌اند، برخی دیگر از این کشورها مانند سنگاپور و تایوان در دهه‌هایی شاهد رشد شدید جمعیت شهر نشین و افزایش تقاضای مسکن بوده‌اند. دولت در هر دو دسته از این کشورها متولی پر کردن شکاف میان عرضه و تقاضا و تأمین مسکن مورد نیاز جامعه بوده است. بدین معنی که برنامه ریزی بخش مسکن بر عهده دولت بوده است. این کشورها هرچند از سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی مختلفی جهت رسیدن به اهداف خود بهره گرفته‌اند، اما در باب دخالت دولت در حوزة برنامه‌ریزی توسعة بخش مسکن شرایط مشابهی را تجربه کرده‌اند. تجربة این کشورها نیز نشان داده است که چنین سیاستی موفقیت آمیز بوده است و این کشورها توانسته‌اند شاخص‌های کمّی مناسبی را در بازار مسکن بدست آورند.
پیش از دولت نهم، اصول حاکم بر بازار مسکن کشور ایران از مدل نخست ـ مانند کشور آمریکا ـ پیروی کرده و عملاً دولت هیچ‌گونه سیاست معینی جهت برنامه‌ریزی برای پاسخ به نیاز مسکن کشور نداشته است و بخش خصوصی ـ انبوه‌سازان ـ با توجه به توان خود و متناسب با شرایط بازار اقدام به ساخت و ساز مسکن کرده‌اند. نتایج بررسی تجربیات کشورهای جهان نشان می‌دهد که سیاست‌گذاری دولت نهم در بخش مسکن برای نخستین بار در طول تاریخ سیاست‌گذاری بخش مسکن کشور، دولت را متولی برنامه‌‌ریزی توسعه این بخش دانسته تا با بهره‌گیری از پتانسیل بخش خصوصی ـ صنعتی‌سازی ـ جهت تأمین مسکن متناسب با نیاز گروه‌های مختلف جامعه گام بردارد.
ب) واگذاری حق بهره برداری از زمین
کشورهای مختلفی از دنیا تجربه واگذاری حق بهره برداری از زمین های دولتی را تجربه کرده اند. کشور انگلیس را شاید بتوان از نخستین نمونه این کشورها دانست که تجربه واگذاری زمین با اجاره بلند مدت ـ حق بهره برداری ـ در آن زیاد است. افزایش نرخ بازده اقتصادی در بازار زمین نسبت به مسکن در کشور انگلیس باعث کاهش سرعت گردش سرمایه در بازار مسکن شد و شرکت‌های فعال در امر ساخت و ساز را به سمت استفاده از بازار زمین ترغیب کرد و خروج سرمایه از بازار مسکن به بازار زمین را به دنبال داشت. لذا دولت انگلیس یکی از سیاست های خود را کنترل قیمت زمین و کاهش هزینه آن در قیمت نهایی مسکن قرار داد. در سال 1975، قانونی در مورد زمین در انگلیس به تصویب رسید که به موجب آن تمام زمین‌های موجود برای توسعه می‌بایست با قیمتهای روز، در اختیار مسوولان محلی قرار گیرند تا آنها بتوانند زمین را به سازندگان مسکن، اجاره 99 ساله بدهند یا آنکه این زمین‌ها به‌طور مشترک توسط مقامات محلی و بخش خصوصی ساخته‌ شوند. در واقع دولت از اجرای این سیاست به دنبال کاهش سهم زمین در قیمت تمام شده مسکن بوده است.
کشور سنگاپور نیز از جمله دیگر کشورهایی است که در آن قانون واگذاری حق بهره برداری از زمین به اجرا در می آید. هر چند جمعیت کشور سنگاپور محدود است، اما محدودیت شدید این کشور در حوزه منابع زمین و همچنین موج مهاجرت‌ها از کشورهایی نظیر چین باعث شد تا تقاضای مسکن از عرضه آن پیشی بگیرد. این کشور همچنین بعد از جنگ دوم به شدت با مسأله حاشیه نشینی و سکونتگاه های غیر قانونی نیز مواجه بوده است. تا پیش از استقلال سنگاپور در سال 1965 میلادی، اصول بازار آزاد حاکم بر بخش مسکن بوده است. با استقلال سنگاپور، دولت اصول بازار آزاد را کنار زده و تصمیم به دخالت در تأمین مسکن گرفت. برای این منظور دولت در سال 1960 میلادی اقدام به تأسیس نهادی قانونی به نام «شورای مسکن و توسعه» کرد که مسؤول افزایش عرضه مسکن بود. نکته قابل توجه، تأکید دولت سنگاپور بر تأمین مسکن ملکی و نه استیجاری برای مردم بوده است. از مهمترین شعارهای دولت سنگاپور، یک مسکن برای هر خانوار بوده است. تمرکز دولت بر افزایش مالکیت مسکن باعث شد تا بسیاری از مسائل اجتماعی و سیاسی کشور مرتفع شد و عملاً نوعی احساس ملی گرایی را در آنها ایجاد کرد. پیگیری این سیاست از سوی دولت باعث شد 81 درصد واحدهای ساخته شده در سنگاپور در قالب «واحدهای ملکی 99 ساله» واگذار شود و عملاً دولت توانسته است کشور سنگاپور را به یک کشور با مسکن ملکی تبدیل کند.
ج) وام ساخت
تخصیص وام ساخت جهت تقویت و تحریک عرضه در دوران شکاف میان عرضه و تقاضا از جمله سیاست های رفع شکاف میان عرضه و تقاضا بوده است. کشور آلمان نیز به دلیل بروز شکاف میان عرضه و تقاضا در بازار ناشی از تخریب جنگ دوم جهانی اقدام به واگذاری وام ساخت جهت رفع این شکاف کرد. دولت آلمان در این راستا وام های ساختمانی کم بهره را به سازندگان تخصیص داد. این وام ها بدون بهره و با هزینه کارمزد 1 تا 2 درصد و به صورت بلند مدت ـ 35 تا40 ساله ـ به متقاضیان ساخت تخصیص می-یافت. این سیاست تا سال 1969 به منظور رفع شکاف میان عرضه و تقاضا ادامه داشت.
کشور تایوان نیز سیاست تخصیص وام ساخت را دنبال کرده است. این کشور در شرایطی با مشکلات مختلفی از جمله افزایش تقاضا ناشی از پذیرش مهاجرین چینی روبروه بوده است. از جمله سیاست های این کشور‌ اعطای تسهیلات مالی در قالب وام‌های بانکی به متقاضان بخش مسکن است.
سیاست‌گذاری دولت در حوزه تخصیص تسهیلات تا سال 1990 میلادی در این کشور بر اعطای «وام ساخت مسکن» متمرکز بوده است. در واقع دولت در کشور تایوان از سال 1955 میلادی اقدام به ارائه تسهیلات ساخت مسکن در قالب وام ساخت به متقاضیان کرده و این سیاست تا سال 1989 میلادی ـ 35 سال ـ تنها روش اعطای تسهیلات به بخش مسکن در کشور تایوان بوده است.
کشور ژاپن نیز بعد از جنگ جهانی دوم به دلیل تخریب‌های صورت گرفته به شدت با مشکل کمبود مسکن در برابر تقاضا مواجه بوده است. بنابر آمار، کمبود واحدهای مسکونی پس از جنگ جهانی دوم در ژاپن معادل 2/4 میلیون واحد بوده است. نخستین اقدامی که دولت ژاپن در این دوران به انجام رساند، ایجاد سازمان ها، نهادها و قوانینی در جهت سیاست جدید بود. از جمله این اقدامات تأسیس «شرکت وام مسکن» (Housing Loan Cooperation) بود. این شرکت در سال 1950 میلادی یعنی 5 سال پس از پایان جنگ جهانی دوم و با هدف اعطای وام‌های بلند مدت و کم‌بهره به متقاضایان بخش مسکن تأسیس شد. نکتة مهم در عملکرد این شرکت در این بوده است که به دلیل وجود شکاف میان عرضه و تقاضا، عمدة تمرکز «شرکت وام مسکن» بر روی افزایش ساخت و ساز مسکن از طریق اعطای «وام ساخت مسکن» بود. این شرکت در قالب «وام ساخت مسکن» اقدام به اعطای وام‌های متعددی به متقاضیان خود می‌کرد. اعطای وام به متقاضایان ساخت مسکن استیجاری، اعطای وام به شرکت‌های ساخت محلی مسکن و اعطای وام ساخت به شرکت‌های نوسازی شهری از جمله این موارد بوده است. این سیاست به همراه دیگر سیاست‌های اجرا شده در بخش مسکن کشور ژاپن باعث شد تا شاخص تراکم خانوار در واحد مسکونی در کشور ژاپن از رقم 16/1 در سال 1948 به 06/1 در سال 1958 برسد.