شوراها؛ ناکام همچون گذشته

علی احمدی / نماینده مردم ممسنی در مجلس
از دولتی که خاستگاهش شوراهای شهر بوده است و به نوعی از دل شوراها برخاسته است؛ انتظار می‌رفت که لایحه‌ای به مراتب کامل‌تر و بی‌ایرادتر از آنچه که به عنوان لایحه اصلاح قانون شوراها ارائه کرده است، تدوین می‌نمود. حتی از این دولت با آن خاستگاه انتظار می‌رفت که نظر شوراها و شورای عالی استان‌ها را در لایحه پیشنهادی‌اش منظور می‌کرد و کمک می‌نمود تا اصل 102 قانون اساسی که 27 سال است متروک مانده و به اجرا درنیامده جنبه اجرایی پیدا کند. چرا که براساس اصل 113 قانون اساسی رئیس‌جمهور موظف به اجرای قانون است. قانونی که در اصل 102 آن آمده است که شورای عالی استان‌ها می‌تواند طرح‌هایی را تهیه و از کانال دولت و یا مستقیماً با ارائه به مجلس به تصویب برساند. انتظار می‌رفت که با توجه به اشراف شورای عالی استان‌ها به تنگناها و مشکلات شوراها در تدوین طرح اصلاح قانون شوراها، نظر آنها مبنا قرار می‌گرفت و دولت برای اصلاح آن کمک می‌کرد نه اینکه در تدوین لایحه با شورای عالی استان‌ها به رقابت بپردازد.
مضاف بر این به نظر می‌رسد که لایحه دولت ظرفیت لازم را برای پاسخگویی به چالش‌های اساسی شوراها ندارد و درصد بسیار کمی از آنها را پاسخ می‌دهد. البته در برخی موارد هم به علت آنکه راه‌حلی برای چگونگی نظارت بر شوراها یافت نکرده‌اند به محدود کردن اختیارات شوراها پرداخته‌اند. مثلا ًدر بحث انتصاب شهردار از سوی وزیر کشور و نظایر آن.
به طور کلی لایحه دولت را در سه محور می‌توان مورد نقد قرار داد:
1- محدود کردن اختیارات شوراها برخلاف آنچه که به صراحت در قانون اساسی آمده است.
2- تفویض نظارت بر انتخابات شوراها از مجلس به کمیسیونی که شورای نگهبان در آن وزن بیشتری دارد.
3- تغییر در تعداد و اعضای شوراهای شهر
با این وصف به نظر می‌رسد که بحث تعیین تکلیف در رابطه با شوراهای بالادستی و وظایف و اختیاراتشان، سن انتخاب‌شوندگان و حتی بحث همزمانی انتخابات شوراها و خبرگان رهبری به سبب مخالفت دولت با این امر به طور اساسی در این لایحه مورد بررسی قرار نگرفته است.
چالش‌های مهمتر دیگری نیز در رابطه با لایحه اصلاح قانون شوراها وجود دارد. مثلاً اینکه در قانون اساسی، شوراها به عنوان نماینده حاکمیت ملی شناخته شده‌اند ولی در این لایحه به نسبت شوراها با قوای سه‌گانه هیچ اشاره‌ای نشده و به نقش نظارتی شوراها بر دستگاه‌های اجرایی که به فعالیت‌های خدماتی می‌پردازند به جز شهرداری‌ها نیز اشاره نشده و تعیین نگردیده است. مهمتر از همه اینها اینکه بحث منافع مالی مربوط به شوراها در این لایحه مسکوت مانده. اگر شوراها را به عنوان مدیریت محلی قبول داریم باید بدانیم که مدیریت محلی در یک نظام اداری ریشه دارد که متکی بر منابع و عوارض محلی است. حال آنکه منبع اصلی درآمد کشور ما، نفت است و تامین بودجه مدیریت کشور نیز از همین منبع است. ولی در این لایحه هیچ نسبتی بین منافع درآمدی کشور و منابع درآمدی شوراها لحاظ نشده است. این هم از جمله دلایلی است که شوراها را همچنان گذشته ناکام می‌گذارد. نکته دیگر اینکه قانون اساسی، نظارت و تصمیم‌گیری در مجموعه دستگاه‌های اجرایی و تصدی امور مدیریت محلی را به شوراها سپرده است. اما در لایحه اصلاح قانون شوراها، ضمانت اجرایی برای تصمیمات شوراها و الزام سایر نهادهای خدماتی خارج از شهرداری مورد اشاره قرار نگرفته است.
تجربه شوراها حکایت از ناکامی آنها در نظارت و تعامل با دستگاه‌های اجرایی دیگر - غیر از شهرداری‌ها - دارد. برای ضمانت اجرا و عملی‌ شدن نظارت شوراها لازم است که ابتدا این دستگاه‌ها محلی شوند تا بتوانند تحت نظارت و اختیارات شوراها قرار بگیرند. نظیر شهرداری که هم نهادی محلی است و هم از حیث منابع درآمدی و وظایف در محل عمل می‌کند. اما دستگاه‌های دیگر تابع منافع ملی هستند.
قانون شوراها باید بتواند این تعارض و تناقض را حل کند. ولی هیچ اشاره‌ای در لایحه دولت به این موارد نشده و حتی تعریفی از امور محلی و غیرمحلی در آن به چشم نمی‌خورد و در رابطه با آن مسکوت مانده است. به عبارت دیگر اگر بپذیریم که خدمات عمومی شهری، محلی است و زیرساخت‌های شهری، محلی است؛ هیچ اشاره‌ای به تعامل و همکاری این دو در لایحه دولت نشده است. حتی پل ارتباطی میان شوراهای روستایی با دستگاه‌های اجرایی متصور نیست. در کمیسیون امنیت ملی به منظور رفع نقیصه‌های یاد شده تصمیماتی گرفته شد ولی نسبت به نیازها و چالش‌های موجود، بسیار ناچیز است. یکی از تصمیمات کمیسیون، برگرداندن نظارت بر انتخاب شوراها به همان شیوه قبل است. همچنین سن رای‌دهندگان را از 15 سال به 18 سال افزایش داده‌ایم و انتخاب شهرداران را به رای مستقیم مردم واگذار کرده‌ایم. علاوه بر این همزمانی انتخابات شوراها و خبرگان رهبری را حداقل برای سال جاری در کمیسیون مصوب کرده‌ایم. البته در این رابطه قانون اساسی با توجه به شرایط هر انتخابات، مفادی را آورده که به نظر می‌رسد تجمیع آنها از طریق قوانین عادی امکان‌پذیر نیست. لذا برای تجمیع انتخابات سه راه متصور است. 1- دولت لایحه‌ای را با پیشنهاد تجمیع ارائه دهد تا مجلس به تصویب برساند که مطمئناً شورای نگهبان به سبب مغایرت با قانون اساسی آن را ردّ می‌کند و با اصرار مجلس به مجمع تشخیص مصلحت می‌رود.
2- چنانچه پراکندگی انتخابات، هزینه‌های آن و چالش‌های مترتب بر آن در حد یک معضل تعریف شود، این موضوع باید از طریق مجمع تشخیص مصلحت مطابق بند 8 اصل 110 قانون اساسی مورد رسیدگی قرار بگیرد. البته در این رابطه 150 تن از نمایندگان نامه‌ای را خطاب به رهبری نوشتند و این مساله را درخواست نمودند که پاسخی تاکنون به آن داده نشد.
3- با توجه به آنکه اصلاح چگونگی برگزاری انتخابات مجلس خبرگان رهبری در اختیار همین مجلس است، اعضای آن می‌توانند با گذراندن مصوبه‌ای آن را همزمان با انتخابات مجلس یا ریاست جمهوری همزمان کنند.