نخستین بودجه ایران در مجلس مشروطه

محمد آصفی
یکی از مهم‌ترین اقدامات مجلس نخست تدبیر و مصلحت‌های اقتصادی نمایندگان و دولت بود که در ابتدای امر به نظر می‌رسید که چندان به این موضوع اعتنایی نکنند اما چنین نشد. آنان در همان چهارماهه اول چنان هوشمندانه به این مساله پرداختند که کمتر مجلسی در دنیا به چنین امر خطیری واقف بود.
حتی یکی از نمایندگان به نام دکتر ولی‌الله خان در مجلس می‌گوید: «چون مبنای مجلس همیشه باید از روی قانون باشد، لهذا عرض می‌کنم که باید شعبه‌ای از کمیسیون مالیه منشعب شود که بودجه وزارتخانه‌ها به آنجا رجوع شود، ‌زیرا که کمیسیون مالیه خبر می‌دهد از داخل مملکت خبر ندارد، چون در سایر ممالک دو قسم بودجه مملکت را تصفیه می‌نمایند، یکی این که اول دخل را ملاحظه کرده و بعد خرج را از روی آن معین می‌نمایند و بعضی جاها اول خرج را معین می‌نمایند و مقابل آن از هرجا هست دخل را فراهم می‌آورند و چون ما تازه در مهد ترقی هستیم، به عقیده بنده ما باید خرج را از روی دخل معین نماییم، لهذا نباید بودجه‌های وزارتخانه‌ها به کمیسیون دیگر رجوع شود که از دخل مملکت خبر نداشته باشد، بلکه باید طوری که عرض کردم شعبه‌ای از کمیسیون مالیه منشعب شود و تمام بودجه‌ها به آنجا رجوع شود،‌ زیرا که کمیسیون مالیه از دخل مملکت اطلاع دارد، این کمیسیون هم باید خرج مملکت را معین نماید.» و در جای دیگر حاج سیدعبدالحسین شهشهانی در تکمیل سخنان دکتر ولی‌الله خان می‌گوید: چند نفر باید انتخاب شود؟
و رئیس (صنیع‌الدوله) پاسخ می‌دهد «سابقا چهارده نفر برای کمیسیون مالیه انتخاب شده بودند و پنج نفر از آقایان استعفا داده‌اند و قبول نکرده‌اند و باید عوض آنها را انتخاب نمود و علاوه در چند روز قبل هم قرار شد که کمیسیون مالیه دو شعبه بشود در این صورت باید بیشتر از سابق انتخاب شوند که بتوان آن دو شعبه قرار داد که یکی مخصوص بوجه مالیه باشد و یکی هم برای کارهای متفرقه راجع به کمیسیون مالیه، پس هشت نفر بر عده آنها خوب است افزوده شود که بالغ بر هیجده نفر شود.»
متن اولین بودجه ایران که توسط ناصرالملک وزیر مالیه نوشته شده و در مجلس به مذاکره پرداخته‌اند در اینجا به تمامی می‌آید.
پوشیده نیست که مالیه مملکت به منزله خون است در بدن، همچنان که فساد خون اسباب بروز مرض می‌شود، اغتشاش امر مالیه هم باعث اختلال امور ملکی است. متاسفانه دولت ایران سال‌ها است گرفتار این اختلال و مرض مالی است. اگرچه به سعی و توجه مجلس شورای ملی در سنه ماضیه قوی ئیل تسویه جمع و خرج مملکت انجام پذیرفت، ولی در عمل به واسطه چند علل مقصود و مطلوب به طور دلخواه صورت وقوع پیدا نکرد و بزرگ‌ترین علل، عدم انتظام ولایات بود که از پیشامد وضع جدید و اشتباهات عامه ناس در اصل موضوع ناشی شد.
هرچند در سنوات اخیر و بالفعل اولیای امور گرفتار سختی و تنگدستی بوده و هستند، ولی باید دانست که خوشبختانه سرچشمه‌های عایدات دولتی این ملک تقریبا دست نخورده مانده است و همین قدر لازم است که تخمی کاشته شود تا نتیجه حاصل گردد. نکته مهمی که باید گوشزد و مرکوز ذهن تمام اهل مملکت گردد این است که تصور ننمایند که از خودداری و امساک در ادای خراج و مالیات صرفه می‌برند، زیرا که وجوه مالیاتی برای مصارفی است که تمام سعادت و نیکبختی اهالی مملکت بسته به انجام آن مصارف است و هرقدر در این ماده کوشش بیشتر شود، رفاهیت زیادتر خواهد بود و برعکس عدم انجام حوائج موجب اختلال معیشت آنان است.
مثلا به موجب حساب دقیق بنده یقین کرده‌ام که هر نفری از افراد سکنه ایران پانزده قران کرایه تجارت خارجه،‌ یعنی کرایه امتعه‌ای که از خارجه به ایران وارد می‌شود و از ایران به خارجه می‌رود می‌دهد و اهالی شهرها علاوه بر این، سری شش تومان بر روی هم کرایه مایحتاج داخله خود را می‌دهند، به ساخته شدن راه‌آهن میان شهرها، این کرایه نصف می‌‌شود، یعنی شهرها پس از دایر شدن راه‌آهن کلیتا سری چهار تومان تقریبا کرایه خواهند داد و عموم اهالی سری هفت هزار و پانصد دینار.
شرط این صرفه کرایه وجود راه است و ساختن آن، چنان که بعد ذکر خواهد شد یک مبلغ وجه ضمانت ابتدایی می‌خواهد که به هر نفر شهری پنج هزار می‌رسد و به هر رعیتی یک هزار، تا این اندازه فداکاری نشود، ‌هشت برابر آن صرفه کرایه حاصل نخواهد شد. قصور گذشتگان در ادای تکلیف خود مردم را به شبهه انداخته و ادای مالیات را از قبیل جریمه دانسته‌اند که هر قدر ممکن باشد از پرداخت آن باید شانه خالی کرد و غافلند که مالیات را برای چه وضع کرده‌اند و اگر داده نشود و به مصارف خود نرسد،‌چه مفاسدی در کار خود مردم دست می‌دهد.
موقع صرف وجوه مالیه اجمالاً برای حصول سه مطلب است: اول ـ حفظ نظم، دوم تربیت اطفال اهالی مملکت، سیم تسهیل اسباب مراوده، یعنی آبادی طرق و شوارع. هر یک از این سه فقره صورت نگیرد، امر آسایش و ترتیب معاش اهل مملکت مختل خواهد بود. در زمان گذشته فقط حفظ نظم تا یک درجه به عمل می‌آمد و در تربیت اطفال و تسویه راه‌ها اقدامی نمی‌شد، به این جهت مردم این خاک در یک حال توقف و بی‌خبری مانده و در هیچ یک از شعب زندگی آنها حرکتی مشاهده نمی‌شد.
بعد از تغییر و تبدیل مسلک دولت به مشروطیت به واسطه جسارت اشرار از یک طرف و بی‌اسبابی دولت از طرف دیگر نظم هم از میان رفته و ترتیب ناگواری پیش آمده که اگر به زودی به تدابیر کافیه شافیه معالجه نشود موهم همه قسم مخاطره برای آتیه ملک در نظر است. هیات مجریه دولتی و هیات مجتمعه مجلس شورای ملی باید آنی غفلت نورزیده، تمام اوقات خود را مصرف رفع معایب مزبوره بنمایند تا ان‌شاءالله آن طور ترقی مطلوب که مقصود اصلی تمام زندگانی ملت است به عرصه شهود و ظهور بیابد. برای اینکه مطلب درست شکافته شود باید دانست احتیاج فوری و فوتی مملکت چیست و درصدد انجام آن برآمد.
اولاً ـ برای حفظ نظم این مملکت امروزه اقلا چهل هزار نفر قشون مستعد از سواره و پیاده و توپخانه لازم است که روی هم از سواره و پیاده و صاحب منصب و تا بین نفری اقلا از یکصد و بیس تومان مخارج دارد. در هر صورتی که عجالتا همان یکصد تومان را ماخذ قرار بدهیم، کلیتاً چهل هزار نفر در سال هشت کرور تومان مصارف پیدا خواهد کرد. از این مبلغ، در بودجه دولت شش کرور تومان تقریبا محل دارد، بقیه آن که دو کرور می‌شود، محل معلوم لازم دارد.
ثانیاً ـ تربیت اطفال است که از آن حیث امروزه می‌توان گفت هیچ گونه اقدامی به عمل نیامده است. و از الزام امور مملکت‌داری شمرده می‌شود. جمعیت شهرهای ایران برحسب تخمین به چهار کرور نفر برآورده شده است و بنا به موازینی که از روی تجارب سایر ملل در دست است صدی پانزده نفر از کلیه عده اهالی، اطفالی هستند که باید به مدرسه بروند، مشغول درس باشند.
لهذا از چهار کرور مذبور سیصد هزار نفر طفل مکتبی بیرون خواهد آمد که محتاج به تربیت خواهند بود و اگر تصور نماییم که هر یک مدرسه بتواند سیصد نفر شاگرد در شش اطاق بپذیرد، عده کلیه مدارس ابتدایی لازمه به یک هزار مدرسه بالغ می‌شود و هر مدرسه در سال سه هزار تومان مخارج برمی‌دارد. بنابراین وقتی که به دایر کردن مدارس مزبوره موفق شویم می‌باید سالی شش کرور تومان خرج آنها کنیم.
چنانچه سایر ملل و دول رفتار کرده‌اند، نصف دیگر را باید دولت کمک کند. پس سه کرور از شش کرور به عهده دولت وارد می‌آید، ولی چون یک مرتبه تمام هزار مدرسه را به واسطه فقدان اسباب کار نمی‌توان دایر کرد، باید برای این کار مدتی قرار داد،‌ مثلا ده سال که در ظرف آن به مرور مدارس دایر و ایجاد شود. بنابراین رای بنده این است که عجالتاً سالی یک کرور تومان برای این مصرف در بودجه معین شود تا بعد متدرجا بر آن افزوده به حد کمال برسد.
ثالثاً- وزارتخانه‌های ایران ترتیب اداره ندارند و این ترتیب هم از امور لازمه است و مصارف این کار را هم بر سبیل برآورد این بنده به یک کرور تخمین می‌نمایم که باید در بودجه منظور نمود.
رابعاً- ایجاد طرق و شوارع است. مبالغه این بنده را در لزوم راه، یعنی راه‌آهن، تمام اهل این شهر می‌دانند و رفته رفته به سایر بلاد هم نشر کرده و می‌کند. یقین بنده این است که مملکت دارای حفظ نظم، نشر معارف و عدالت و تولید ثروت، به عبارت اخری تمام سعادت یک مملکت منحصر و منوط به ساختن راه‌آهن است. سنه ماضیه قوی ئیل از حیث زراعت سال رحمت بود، یعنی حاصل تمام ملکت خوب بود، معهذا سال بدبختی زراعت کار شد، چرا؟
به دلیل این که هر رعیتی تقریبا در سال شش الی هفت خروار غله به عمل می‌آورد، ‌یک ثلث الث نصف این غله را خودش لازم دارد، چه ارزان باشد، چه گران، نگاه می‌دارد و صرف می‌کند و بقیه را باید بفروشد و صرف حوائج خود نماید، اما در سنه ماضیه این قیم به دو تومان الی سه تومان رسید و آن عایدی رعایا به ده و پانزده تومان بالغ شد و در بعضی از نقاط که جنس اصلا خریدار ندارد، رعیت بیچاره به کلی دستش خالی است.
نتیجه آن که اولا رعیت غالبا اندوخته ندارد بی‌پا می‌شود و دلش طبیعتا از کار خود سرد خواهد شد و شاید بسیاری از آنها خیال کنند که سال دیگر قدری کمتر بکارند تا بتوانند حاصل خود رابه قیمت بهتر بفروشند و اگر خدای نخواسته اتفاقا حاصل سه سال دیگر خوب نشد، آن وقت دیگر به قدر حاجت خودش هم بر نمی‌دارد و باید به قیمت گران بخرد و بر فرض که رعایا نان داشته باشند شهری‌ها گرفتار گرانی فوق‌الطاقه می‌شوند و تمام این معایب از بی‌راهی است و گرانی حمل و نقل، اگر راه‌آهن باشد، اولاً در سال رحمت آنچه زاید بر حاجت مملکت است ولو کرورها خروار باشد به قیمت صحیح به خارج می‌رود. انگلستان به تنهایی سالی بیست کرور خروار غله را مشتری است و از تمام عالم خریده می‌برد.
ما بتوانیم یک قسم بسیاری از ممالک پر جمعیت‌ متری غله می‌باشند. در هر حال اگر راه باشد چیزی به زمین نخواهد ماند و این فقره بهترین مشوق‌ها است برای زیاد شدن زراعت. از بیست کرور نفوس است مملکت، اقلا چهارده کرورش اهل زراعت و بستگان آنها است و آسایش و سعادت تمام اهالی بسته به آسایش و سعادت این طبقه است که تمام مایحتاج اهالی به سعی بازوی آنان حاصل می‌شود، پس رعایت نیکبختی این گروه خدمت به کلیه ما ملت است و این مقصود حاصل می‌شود به ساختن راه، یعنی اسباب تسهیل فروش حاصل عمل رعایا که هم رعایا از آن منتفع می‌شوند و هم شهری‌ها.
ضمنا از آنچه ذکر نمودیم معلوم می‌شود که سعی شهری‌ها به ارزانی ارزاق در واقع استفاده بیکارهای مملکت است از رنج کارکنان، یعنی نفع بیکاره به ضرر کارکن و این از هر قانون انصاف و عدلی خارج است و از طرف دیگر شهری هم که مشتری زاید جنس رعایا است،‌نباید به کلی اسیر آن طایفه باشد که برحسب دلخواه به هر قیمتی که بخواهد جنس خودش را به شهری‌ها بفروشد.
نظم و تعدیل این فقره بسته به جود راه است که هر یک از طرفین بخواهد به همدیگر تعدی نمایند مانع است، یعنی اگر زارع بخواهد زیاده از اندازه نرخ جنس خود را بالا ببرد، شهری با استعانت راه می‌تواند حاجت خود را از محل دیگر تدارک نماید، برعکس اگر جنس فراوان باشد و خریدار نزدیک نباشد، زارع می‌تواند جنس خود را به جای دورتر و بالاخره به خارج مملکت بفروشد.
بالجمله مایه سعادت و آسایش مملکت از هر طبقه که باشد، از زارع و تاجر و غیره، به عقیده راسخ این بنده راه است و اولین تکلیف سیاسی اولیای امور مملکت اقدام به این امر اساسی است و برای حصول این نتیجه لازم است که یک قطعه از راه ساخته شود، بعد از حاصل آن قطعه اول اقدام به قطعات دیگر می‌توان نمود، بلکه اهل مملکت وقتی به فایده فعلی برخوردند، خودشان نیز در شرکت در راه مقدم خواهند شد و ان‌شاءالله در اندک مدتی راه‌های اصلی مملکت مبدل به راه‌آهن شده، اسباب نیکبختی اهالی فراهم می‌آید.
قطعه اولی که به نظر این بنده اهم خطوط می‌آید، خطی است که از دریای خزر به خلیج فارس ممتد شود و برای تدارک سرمایه آن چهار کرور محل ضمانت و پرداخت تنزیل و استهلاک لازم است که آن را هم ملت ایران باید نقدا بر عهده بگیرند. بنابرانی کلیه تنخواهی که امروزه طرف حاجت ملت و از ادای آن ناگزیر است، هشت کرور تومان می‌شود که باید در ظرف دو سه سال بر عایدات دولتی افزوده شود تا مقاصد ملی با این شکلی که لازم است به عمل بیاید. برای تدارک این هشت کرور دو ممر در نظر گرفته شده است، یکی تحمیل مالیاتی بر قند و شکر و چای، به اندازه یک من تبریز ده شاهی بر قند و شکر و گیر و انکه‌ای یک قران بر چای.
از این رهگذر به موجب حساب می‌توان چهار کرور تومان عایدات حاصل نمود و چهار کرور دیگر را باید از طریق تعدیل مالیاتی حاصل نمود و بنابر موازینی که در دست است این مبلغ از آن ممر در ظرف دو سه سال حاصل خواهد شد و به این شکل اقدام صحیحی در انجام امور مملکتی می‌توان نمود و پس از آن که فایده و نتیجه این قدامات را مردم دیدند، البته اطمینان آنها زیادتر شده و به هر قسم همراهی تازه برای تکمیل ابواب سعادت و راحت خود اقدام خواهند نمود.
یک نکته دیگر باقی است که در اینجا باید مسکوت عنه نماند. هیچ ملتی از صرفه و امساک در مخارج عمومی به جایی نرسیده و تاریخ تمام دول عالم به طور وضوح می‌نمایاند که هر قدر بر مصارف عمومی ملل مختلفه افزوده شده است، درجات سعادتشان از هر جهت روبه تزاید گذشته است، چنان که حال معاش اهالی آن دولت‌هایی که بیشتر مالیات می‌دهند و مصارف می‌نمایند بهتر از آنهایی است که نسبتا کمتر می‌دهند.
امروز دولتی هست که اگر عایدات دولتیش را به عده نفوسش بالسویه تقسیم نماییم به هر سری در سال چهل و پنج تومان می‌رسد و حال آن که عایدات دولت ایران به هر سری هشت قران می‌افتد و به همین جهت اهالیش هم در مقامی است که همیشه در پریشان حالی هستند و پس از آن که هشت کرور دیگر بر عایدی دولت بیفزاییم، تازه به هر سری به همه جهت از مالیات قدیم و جدید، دوازده قران می‌رسد و این سه عشر مالیاتی است که همسایه غربی ما یعنی دولت عثمانی از رعیتش اخذ می کند خاتمه آن که در بستن مالیات بر قند و چای چون پای دول خارجه به میان می‌آید و موافق عهدنامه تجارتی با آنها قراری داده شده است، رضایت دولتین مجاورتین روس و انگلیس لازم خواهد بود.
به واسطه مساعدت و همراهی که دولتین مزبور در پیشرفت امور این مملکت دارند و بنا به مذاکراتی که در این خصوص به عمل آمده است، امیدواری کامل حاصل است که به حسن قبول دلیل فعلی بر همراهی خود اقامه کرده، تمام ملت ایران را از این مساعدت خشنود سازند.